中國(guó)《物權(quán)法》頒布之后，涉及城市居民購(gòu)買商品房對(duì)國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)七十年期限限制的問題，地方政府、媒體和民眾都有很多疑問和爭(zhēng)論。近日又成為普遍關(guān)注的問題。事實(shí)上，改革開放初期很多出讓土地涉及的國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)，近些年也都會(huì)逐漸到期。從目前媒體報(bào)道的情況看，我國(guó)社會(huì)對(duì)商品房建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后如何規(guī)制的問題反應(yīng)十分強(qiáng)烈，核心問題是這一期限屆滿之后還要不要再一次向政府交費(fèi)，以及如何辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。對(duì)這一問題，本人愿意從我國(guó)《物權(quán)法》制定時(shí)期作為立法專家對(duì)這一問題所做的論證，說(shuō)明一些基本的理論問題，幫助我國(guó)社會(huì)來(lái)理解《物權(quán)法》第149條解決這個(gè)問題的規(guī)則，保證這個(gè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義的法律條文的貫徹實(shí)施。
《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。本來(lái)，這里所說(shuō)的“自動(dòng)續(xù)期”，含義就是無(wú)條件的續(xù)期，不必要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，民眾自動(dòng)地繼續(xù)合法使用土地。但是從目前媒體報(bào)道反映的情形看，一些學(xué)者和地方官員仍然認(rèn)為，這種條件下如何“自動(dòng)續(xù)期”立法不明確，有的還得出了可以民眾必須再次交納土地出讓金并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)的結(jié)論。在立法已經(jīng)如此清楚地規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”的情況下，這些官員和學(xué)者還認(rèn)為立法不明確，這一點(diǎn)說(shuō)明，對(duì)于這一問題的爭(zhēng)議已經(jīng)是一個(gè)明顯的思想認(rèn)識(shí)問題，或者說(shuō)是觀念的問題，而不是立法的問題。因此，我不得不想起當(dāng)初在《物權(quán)法》制定時(shí)期關(guān)于如何確定這一條文內(nèi)容的爭(zhēng)議。當(dāng)時(shí)，主導(dǎo)的立法觀點(diǎn)認(rèn)為，民眾住宅使用的土地是國(guó)家的，國(guó)家只許可這種土地使用權(quán)七十年的期限，期限屆滿，當(dāng)然土地要收回國(guó)家。如果民眾要繼續(xù)使用國(guó)家土地，那就必須給國(guó)家交納土地出讓金。最初的立法意見上，也采取了這種觀點(diǎn)。對(duì)這種觀點(diǎn)，在立法論證會(huì)上與會(huì)的官員、法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家也一致贊同這一觀點(diǎn)。但是，我對(duì)這種觀點(diǎn)持反對(duì)態(tài)度并提出了我的論證意見。我的觀點(diǎn)，就是這種土地使用權(quán)期限屆滿時(shí)，民眾的使用權(quán)應(yīng)該“無(wú)條件自動(dòng)順延”（關(guān)于這一立法論證會(huì)的報(bào)道，請(qǐng)參閱新華社2007年03月09日《住宅用地70年期滿自動(dòng)續(xù)期》的報(bào)道，另外當(dāng)時(shí)一些媒體也有報(bào)道）。
我對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)提出“無(wú)條件自動(dòng)順延”的觀點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)，是城市居民住宅土地權(quán)利問題涉及我國(guó)五六億居民的基本利益，立法對(duì)于這樣一些看起來(lái)僅僅是一句話、但是涉及基本民生的重大權(quán)利的規(guī)定，一定要慎重處理。我的論證要點(diǎn)有兩點(diǎn)。（一）從社會(huì)主義國(guó)家土地所有權(quán)建立的法律思想的角度看不應(yīng)該再次向居民收費(fèi)。因?yàn)椋瑖?guó)有土地所有權(quán)是新中國(guó)成立之后按照社會(huì)主義的法律思想建立起來(lái)的權(quán)利，而且這一權(quán)利的建立過程也沒有采取傳統(tǒng)民法的方法，因此這種權(quán)利從一開始就不是一種國(guó)家私權(quán)或者政府私權(quán)，而是人民公有權(quán)。它和歷史上任何一種民法意義的土地所有權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別。在歷史上，土地所有權(quán)是一種“私權(quán)”，土地是私人的財(cái)產(chǎn)，別人占有使用必須付費(fèi)。即使國(guó)家擁有的“私有”土地的情況下，比如舊中國(guó)時(shí)期國(guó)家擁有的私有土地的體制下，一般民事主體都不能無(wú)償使用國(guó)有土地。但是新中國(guó)成立之后“建立”的國(guó)家土地所有權(quán)是按照社會(huì)主義的土地法律思想建立起來(lái)的，它和一起私有土地所有權(quán)都有本質(zhì)的不同。新中國(guó)通過一系列手段取得了全部的城市土地和部分農(nóng)村土地，特別是通過1982年《憲法》的規(guī)定取得了全部城市土地，并且以此為基礎(chǔ)不斷取得擴(kuò)大的城市建成區(qū)的土地，這種土地所有權(quán)的政治基礎(chǔ)、倫理基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)就是社會(huì)主義的國(guó)家統(tǒng)一所有、人民均享地利的思想。因此，要理解本文涉及問題，應(yīng)該研究從孫中山一直到毛澤東的社會(huì)主義土地革命的理論。孫中山比較早地接受了關(guān)于土地的社會(huì)主義思想，他提出了土地為天然富源、私有土地之上的價(jià)值增值應(yīng)該歸公的系統(tǒng)理論。這些理論可以簡(jiǎn)單地歸結(jié)為“土地私有、漲價(jià)歸公”。該理論發(fā)展到中國(guó)共產(chǎn)黨人之后，變成了土地公有、均享地利的思想。根據(jù)這一學(xué)說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了土地公有制，不再保留私人土地上所有權(quán)。建立這種地權(quán)制度的目的，是為了防止私人獨(dú)占土地自然增值的情形，要把土地的利益為民眾共同享有。在這種思想指引下，我國(guó)人民接受了國(guó)家土地所有權(quán)。我們必須知道：第一，國(guó)家土地所有權(quán)不是按照傳統(tǒng)民法規(guī)定的所有權(quán)取得方式取得的，而是“建立”起來(lái)的。第二，建立國(guó)家土地所有權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的“均享地利”，即讓一般民眾直接的普遍的享有土地的利益，而不是讓政府從民眾身上取得土地租金一類的收入。因此我認(rèn)為，讓政府從土地不斷取得土地出讓金觀點(diǎn)和做法，不符合建立土地公有制的社會(huì)主義理想。也是因?yàn)檫@樣，我國(guó)民眾享有的建設(shè)用地使用權(quán)不應(yīng)該受到期限的限制。這一點(diǎn)是本人提出建設(shè)用地使用權(quán)到期“無(wú)條件自動(dòng)順延”的法理基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ)。（二）從土地價(jià)格的角度看，也不應(yīng)該一再收取土地出讓金。對(duì)此我曾列舉世界上房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的比較資料，說(shuō)明我國(guó)城市房地產(chǎn)價(jià)格已經(jīng)超過了世界上大多數(shù)國(guó)家的事實(shí)。在其他國(guó)家民眾依據(jù)這樣的價(jià)格可以取得的房地產(chǎn)，既包括土地所有權(quán)當(dāng)然也包括房屋所有權(quán)，這些權(quán)利當(dāng)然都是無(wú)期限限制的。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和權(quán)利相等原則，我國(guó)民眾也應(yīng)該享有像所有權(quán)一樣的永恒的權(quán)利。按照古人“有恒產(chǎn)者有恒心”的教訓(xùn)，讓人民享有這樣的權(quán)利非常必要。
在本人提出以上論證之后，立法機(jī)關(guān)經(jīng)過更多的討論，應(yīng)該說(shuō)采取了我的觀點(diǎn)。雖然還有一些爭(zhēng)議，但是最后《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！边@個(gè)表述和我的觀點(diǎn)基本一致。這個(gè)條文雖然很短，但是涉及民眾利益重大。
當(dāng)前，我國(guó)改革開放初期出讓的城市建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定的期限逐漸出現(xiàn)屆滿的情形。雖然在改革開放初期立法對(duì)于期限屆滿之后民眾權(quán)利如何處置規(guī)定不詳，或者甚至還有一些地方的規(guī)定和《物權(quán)法》的規(guī)定不一致，但是，在《物權(quán)法》已經(jīng)實(shí)施的情況下，這一問題都應(yīng)該統(tǒng)一地按照《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定處理。原因很簡(jiǎn)單，《物權(quán)法》是所有涉及物權(quán)規(guī)則的上位法，對(duì)于其他任何法律規(guī)則都有統(tǒng)轄的效力。而且更為重要的，就是這個(gè)立法體現(xiàn)的人民權(quán)利的思想。這一思想，和中央今年提出的“五大發(fā)展理念”之中的“共享”理念是一致的。也就是因?yàn)檫@樣，我認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定來(lái)理解和解決這些問題。
近年來(lái)不斷有人詢問，我國(guó)立法為什么不能在這個(gè)問題上簡(jiǎn)化一下，直接承認(rèn)民眾對(duì)于住宅土地享有所有權(quán)？對(duì)這個(gè)問題，我想回答的是，這主要是我國(guó)《憲法》規(guī)定了土地公有制，這一點(diǎn)不能改變。實(shí)事求是地看，土地公有制也比較符合我國(guó)特殊的土地資源和人口資源情況。中國(guó)人多地少，無(wú)法普遍采取單一化住宅模式，讓每家每戶都有一塊地或一處獨(dú)立住宅。城市里普遍采取公寓化住宅模式，在我國(guó)是一個(gè)良好的選擇。在這種情況下，國(guó)家其實(shí)是政府享有土地所有權(quán)，民眾享有建設(shè)用地使用權(quán)和住房的所有權(quán)，比較有利于解決城市居民住房的法權(quán)問題。
關(guān)于我國(guó)民眾享有建設(shè)用地使用權(quán)的情形，已經(jīng)是歷史造成，現(xiàn)在改變幾乎不可能。改革開放后，我國(guó)在城市土地歸國(guó)家所有的基礎(chǔ)上，采取了出讓土地使用權(quán)的方式來(lái)吸引外資，將土地使用權(quán)有期限地出讓給企業(yè)，尤其是外資企業(yè)，許可他們?cè)谖覈?guó)投資。1988年土地市場(chǎng)全面啟動(dòng)后，在解決城市居民住宅使用土地時(shí)，出讓土地的模式應(yīng)用在城市住宅買賣中，依據(jù)當(dāng)時(shí)的習(xí)慣做法，人們購(gòu)買的土地使用權(quán)是有期限的，后來(lái)立法逐步明確這一期限為70年。無(wú)論如何必須明確的是，人們對(duì)房屋的所有權(quán)從一開始就是沒有期限的。對(duì)這一所有權(quán)，我國(guó)社會(huì)也要有足夠的認(rèn)識(shí)，不能認(rèn)為這種所有權(quán)也有期限限制。
根據(jù)《物權(quán)法》第149條第1條，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。依據(jù)立法的本意，“自動(dòng)續(xù)期”就是不必要辦任何手續(xù)，也不必要繳納費(fèi)用就能續(xù)期。這個(gè)做法，解決了在《憲法》規(guī)定城市土地國(guó)家所有的情況下，民眾住房所有權(quán)永久存續(xù)的法律基礎(chǔ)問題。近年來(lái)我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了一些官員和學(xué)者任意解釋這個(gè)條文的情形。一些地方政府還曾經(jīng)制定規(guī)則，試圖在該權(quán)利期限屆滿時(shí)從民眾身上收取土地出讓金。這一做法是明顯違法的。那些堅(jiān)持民眾使用國(guó)家土地就應(yīng)該交錢的觀點(diǎn)，核心的缺陷，是依據(jù)傳統(tǒng)私權(quán)理論來(lái)理解國(guó)家土地所有權(quán)，這一點(diǎn)不符合中國(guó)國(guó)家土地所有權(quán)的立法基礎(chǔ)。
同時(shí)我們必須指出，根據(jù)《立法法》對(duì)于立法權(quán)限的規(guī)定，涉及限制公民基本權(quán)利的法律，必須由全國(guó)人大制定，國(guó)務(wù)院和地方人大都無(wú)權(quán)就此立法，地方政府及其部門更不能就此問題擅自做出規(guī)定。因此，那些試圖在本文涉及問題上限制人民權(quán)利的做法，都違背了我國(guó)法的基本規(guī)則。
作者系第十二屆全國(guó)人大代表,社科院法學(xué)所研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:財(cái)新網(wǎng)
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