農村互助養老是解決農村養老難題的突破口,在當前的壓力型體制下,農村互助養老工程的推進存在著選擇性政策執行、數字式年度考核與鄉村敷衍性應對、供給主體的責任缺失與鄉村信任危機。推動農村互助養老發展,必須改變壓力型體制,構建服務型政府;改變量化考核偏好,提高群眾參與性;以農村互助養老為平臺,農民養老需求為導向,構建整體性養老保障體系。
農村老人特別是空巢、留守老人的養老問題,已經成為我國各地亟待解決的一個重大社會課題,各地地方政府和研究者不斷研究和設計不同的方案,但成效甚微。2008年,邯鄲市肥鄉縣前屯村創造性地建立了農村互助幸福院,主要特征是“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”,主要解決了經濟有保障、身體健康的農村空巢老人的生活照料和精神慰藉問題。河北省力圖通過這一模式突破農村養老困局。2010年,河北省決定在全省推廣農村養老“幸福工程”活動,明確用5年時間,即到2015年,全省實現農村互助幸福院基本覆蓋的目標。2012年民政部開始推廣肥鄉模式,全國各地都在結合本地特點推行這一模式。
然而,在看到農村社會養老“幸福工程”建設取得成績的同時,我們也要清醒地認識到農村互助幸福院建設、管理與使用過程中仍然存在的一些不足。在一些地方,農村互助幸福院建設的熱度與建成后的冷清形成了鮮明的對比,有些地方的農村互助幸福院建成后卻無人入住,大門緊閉,幾乎成了擺設,成了裝點門面的“道具”,變成了應付上級檢查的政績工程、面子工程。
一、理論基礎與研究視角
1998年,榮敬本帶領的課題組提出了“壓力型體制”的概念。這一概念是指“一級政治組織(縣、鄉)為了實現經濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”。楊雪冬在原來兩要素結構的基礎上提出了三要素結構,即:數量化的任務分解機制、各部門共同參與的問題解決機制、物質化的多層次評價體系。“壓力型體制”成為很多學者用以研究在村民自治背景下農村建設中政府行為的重要理論工具。壓力型體制為組織和個人提供了推諉責任的合理依據,在此體制下,基層政府關注的是對表面性政績的考核,很難從鄉村內在的真實需求出發,最終的結果是下級為迎合上級的評價標準搞數字游戲,強調表面數量或規模,不顧實際質量需求,也容易導致農村工作缺乏動力和活力。
Polanyi在《大變革》一書中首次提出“嵌入性”思想,但他的思想并不完善。1985年,Granovetter對“嵌入性”做出了全新的解釋,他以社會網為分析工具,論證了經濟行動與社會結構的密切關系,從而使嵌入性具有遷移性,為解釋復雜的社會現象提供了新的理論工具。嵌入性包括關系嵌入性和制度嵌入性兩種類型。關系嵌入性是指人的行為受到其所嵌入的關系網絡的約束;制度嵌入性認為行動者所在的網絡是嵌入于社會文化傳統、價值規范等結構之中的,即人的行為受到所嵌入其中的制度的約束。農村互助養老作為一種新興的農村養老模式,雖然產生于鄉村的自發實踐,但推廣的主導者是具有壓力型特征的政府。因此,農村互助養老必須嵌入壓力型體制之中,地方政府和鄉村社區要想完成好這一任務,習慣使然地要通過各種途徑嵌入這種模式。筆者試圖從“壓力型體制”和“制度嵌入性”的視角,就現行體制下的農村互助養老發展的發展困境問題進行分析。
二、農村互助養老模式的發展困境
在壓力型體制下,政府是農村互助養老推廣和發展的主導者,在農村互助養老的推廣中發揮著重要作用,尤其是縣鄉兩級政府。對于農村互助養老的推廣、建設與發展方面,基層政府和鄉村的主要任務就是完成上級下達的任務指標,迎合上級的精神,按照上級要求來建設農村互助幸福院。當前農村互助養老的爆發式發展路徑,帶有壓力型體制產物的明顯特征,其工作機制仍然屬于自上而下的動員模式。之所以沒有工作機制創新,一是政府行為的強大慣性使創新思維受限,二是壓力型路徑在限期完成任務時依然有效。
在各地迅速建設的農村互助養老幸福院中,一些示范型幸福院能夠按照規定的要求規范運行,但相當部分的農村互助幸福院存在著徒有其表、重建輕管、甚至無人入住等現象,表面上看是農民傳統養兒養老觀念及幸福院管理存在缺陷,其本質則是我國壓力型體制下農村社會保障體系建設不足的問題。實際上,農村互助養老建設的過程可以分為確定任務指標、分解指標任務、派發指標任務、完成指標任務和評價等五個階段。這一過程的主要特征是將任務和指標進行量化分解,從縣到鄉鎮直到鄉村,層層分解;評定的主要標準是完成建設任務的數量和質量,并與干部的評定、升遷掛鉤,形成一種自上而下的壓力。這種行政權力壓力的指向同樣是自上而下的,高度依賴政府的政治權威對社會公共事務實行單向度的管理。當前農村互助養老工程的建設基本就是遵循這一路徑來實現的。
目前農村互助養老模式要迅速發展就必須嵌入這種自上而下的壓力型體制之中。然而,壓力型體制的弊端阻礙著農村互助養老模式的制度嵌入,主要表現為以下幾個方面:
(一)壓力型體制下縣鄉地方的選擇性政策執行
我國地方行政中已經形成了一種“選擇性政策執行”的現象。所謂選擇性政策執行,是指基層官員包括村干部在執行上級政府命令時傾向于“硬指標”,而忽視、冷處理“軟指標”的現象。農村互助養老建設成為農村社會建設的指標任務,鄉村干部作為政策落實的執行者,必須按照要求去完成。據了解,河北省出臺了《關于大力推進農村社會養老“幸福工程”的意見》,推動建設農村幸福院。按照河北省的規劃,要求到2015年實現全覆蓋,并列入地方干部政績考核指標體系,將這一工作列入年度考核內容,實行一票否決制。各地根據自身的實際和政績的追求,都制定了提前完成的規劃。在這種壓力型體制下,鄉村地方的選擇性政策執行幾乎成為一種必然的選擇。這在一定程度上影響了農村互助幸福院工程的良性發展,并引發了各地不斷刷新建設數字飆升的短期行為,甚至公然作假的行為。農村互助養老模式要良性可持續發展就必須嵌入目前的行政制度環境,而基層政府和鄉村社區的政績工程與造假行為會對農村互助養老模式造成致命的危害,導致農村社區成員對農村互助養老的不信任。沒有農民的參與,農村互助養老必然成為無源之水。
(二)數字式年度考核與鄉村敷衍性應對
地方縣鄉兩級政府在推行農村幸福工程的進程中,往往采取任務分解,層層簽訂責任狀的壓力動員方式。在壓力型體制下,鄉鎮這一級的政權組織必須按照各種規章制度和組織程序進行專業化和非人格化的運作;但另一方面,每一層級的任務必須完成,每一項指標必須達到,每一批檢查考核組必須應對,鄉鎮組織的重重壓力可想而知。鄉村雖然屬于村民自治組織,但在壓力型體制下這種自治越來越表現出行政化的特點,鄉鎮政府的壓力會通過種種形式傳導到鄉村一級。
鄉鎮政府的包村干部為了完成指標任務,會通過各種手段影響農村干部,甚至鄉村兩級干部結成利益共同體來應付指標壓力,由此產生了重數量輕質量、重硬件輕內涵、重考核輕參與等弊端。縣、鄉、村干部在農村互助養老幸福工程建設中工作的重點不是要根本解決農村養老問題,而是形成數字的形式作為政績向上級報告。在壓力型體制下,鄉村干部會形成一種自身的抵抗回應模式:一方面采用正式權力強行推行或正式權力的非正式運作等方式完成指標任務,另一方面鄉村干部采用造假和說謊的手段來應付上級的檢查評比。“上有政策,下有對策”的現象,不可避免地妨礙農村互助幸福院的正常建設與效用發揮。
(三)建設供給主體責任缺失與鄉村信任危機
農村互助養老屬于滿足農村公共需要,保障空巢、留守老人弱勢群體權益等需求的農村公共物品。農村公共物品的效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性,決定了中央、省、市政府應在農村互助養老供給中發揮主要作用,并承擔政策制定和財政供給的責任。事實上目前農村互助養老的制度供給責任一開始就是由基層的縣、鄉政府部門承擔,而建設責任則由鄉、村來承擔的。
按照農村互助幸福院的建設原則雖然建設主體是村集體,但由于村集體經濟普遍羸弱,除一些集體經濟比較雄厚的鄉村外,每個互助幸福院投資3萬元,再加上每年不菲的運營成本,對于不少集體經濟薄弱的鄉村來說,壓力也是不小的。一些鄉村也出現了互助幸福院開辦了時間不長,就因為缺乏運營費用而被迫關門的現象。究其原因:一是鄉村干部責任意識不強,二是農村一事一議的財政補貼制度落實不到位,三是國家的建設主體責任缺失。一個只建設不運營的互助幸福院空有軀殼,擺在那里只會讓老百姓寒心。在建設的時候沒有征求百姓的意見,僅僅是為了完成上級的任務,結果只會是勞民傷財,更嚴重的是會進一步喪失村民信任,導致鄉村信任危機。
三、壓力型體制下農村互助養老發展的策略
(一)改變壓力型體制,構建服務型政府
壓力型體制造成了一個自上而下的目標任務承包系統,導致了農村互助養老發展的困境。省政府制定的互助幸福院2015年全覆蓋的目標成為鄉村的中心工作。這種來自于上級的強制性供給模式的潛意識認為,發展農村互助養老是絕對正確的,是所有農村老人迫切需要的。而實際調查證明,由于農村養老的具體情況千差萬別,農村互助養老模式與鄉村干部的觀念以及農村實際養老需求存在著落差,導致相當的農村互助養老幸福院徒有數字和建筑物,而沒有形成實際的養老供給。因此,欲排除農村互助養老的制度性供需矛盾,就必須改革壓力型體制,更新政府行政理念,建設服務型政府。首先要確立以服務為核心的社會治理理念;其次要深化行政管理體制改革和社會管理體制改革,構建政府主導與社會組織協同、公民參與相結合的社會參與機制;第三是建立科學合理的農村互助養老績效評估機制。
(二)改變量化考核偏好,提高群眾參與性
發展農村互助養老幸福工程的考核辦法有其合理的一面,可以使上級政府亟需解決的問題迅速傳達到基層。但由于壓力型體制中的考核目標設置主體單一,僅僅來自上級政府的任務下達,缺乏來自鄉村組織和農民等多方主體的協商與合作,與鄉村組織的實際條件不相匹配,并缺乏必需的反饋機制,造成了互助幸福工程數字成績突出、實際效果不佳的現狀。
發展農村互助養老是為了解決農村老年人的養老難題,最有評價資格的是農村老人。因此,必需改變量化考核偏好,建立和完善新的綜合性的互助養老實效評估指標體系,指標設置中引入有助于提升農村互助養老內涵的重要事項。同時,在對鄉村基層政府的政績評價方式上,應將建設互助養老幸福工程的績效評判交給群眾,由群眾來考核鄉村政府和干部建設農村互助養老幸福院的政績,從根本上改變“對上負責”而“不對下負責”的狀況,將“單軌”運行的壓力型體制改變為上下結合的“雙軌”運行機制,才能扭轉鄉村信任危機。
(三)以農村互助養老為平臺,農民養老需求為導向,構建整體性養老保障體系
農民需要什么樣的養老模式,農民自己最有發言權。在目前階段,并不是每一個農村都需要建設互助幸福院。傳統的孝文化和居家養老的觀念在某種程度上阻礙著人們對農村互助養老幸福院的認同,畢竟農村老人理想的養老模式還是父慈子孝、兒孫繞膝。因此,可以以農村互助養老為平臺,以農民養老需求為導向,進一步提高基礎養老金,完善農村最低生活保障制度、農村社會養老保險制度、新型農村合作醫療制度、護理保險制度、老年人福利補貼制度、社會養老服務補貼制度、農村養老保障法及老年人權益保護法等,建立多種形式并存的整體性養老保障體系。
中國鄉村發現網轉自:《河北大學學報（哲學社會科學版）》
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