家庭農場是以農民家庭成員為主要勞動力，以農業經營收入為主要收入來源，利用家庭承包土地或流轉土地，從事規模化、集約化、商品化農業生產的一種新型農業經營主體。家庭農場保留了農戶家庭經營的內核，堅持了家庭經營的基礎性地位，適合我國基本國情，符合農業生產特點，契合經濟社會發展階段，是農戶家庭承包經營的升級版。自從2013年中央1號文件提出發展家庭農場以來，各地方政府陸續出臺相關政策文件，制定家庭農場認定標準與扶持措施；全國各地家庭農場如雨后春筍般不斷涌現，出現了各具特色的家庭農場經營模式。家庭農場已經成為引領適度規模經營、發展現代農業的最重要的一支有生力量。
然而，各地家庭農場的快速發展也逐漸暴露出一些問題。一些地方的家庭農場發展良莠不齊，甚至出現假“家庭農場”騙取套用補貼資金現象，同時，一些有志于發展家庭農場的農戶卻難以享受到政策扶持。問題的出現雖然還只是個別現象，但也表明現行的家庭農場政策還不盡完善，仍然具有改進空間。
家庭農場發展當前存在的主要問題
綜合近年來實地調研以及搜集到的媒體報道資料，筆者認為當前家庭農場發展主要存在以下四方面問題。
1．或雇工或轉包，偏離家庭經營
一些家庭農場經營規模超出了家庭的經營能力，為了維持生產不得不長期雇工，且雇工數量遠遠超過家庭勞動力數量。還有一些家庭農場流轉了土地之后不是自己經營，而是將流轉來的土地再分租轉包給其他經營者，成為坐收地租差價的“二地主”。據央視新聞報道，一些“大戶”通過圈地轉包的方式，將支持新型經營主體的政府補貼從中截留，造成財政資金極大浪費。
2．依賴政府扶持，缺乏自生能力
一些地方政府出于打造現代農業“亮點”、爭取項目資金的目的，盲目鼓動個別家庭農場大規模流轉土地，導致經營規模超出家庭實際能力，農場經營管理粗放、效益低下，實際上依靠地方政府給予的補貼資金維持生存。筆者在四川省青神縣實地調查的一個蔬菜種植農場，經營規模達到430畝，由于農場規模過大、管理不善，許多菜地滿是雜草，有的地里雜草長得比菜還高，還存在耕地撂荒現象。據農場主介紹，他是在當地政府的要求下這樣大規模流轉土地，目的是配合政府打造“亮點”、爭取上級的項目資金，而這些項目資金大部分又會以補貼的形式來維持他的農場，以便爭取更多的項目資金。這種缺乏自生能力、依賴政府補貼維持生存的家庭農場，既是對財政支農資金的嚴重浪費，也是對寶貴土地資源的嚴重浪費，更是在廣大農民心中造成政府支農“扶劣不扶優、獎懶不獎勤”的負面印象，導致農業經營主體“劣幣驅逐良幣”。
3．假冒“家庭農場”，騙取國家補貼
一些不屬于家庭農場的經營主體，例如農業企業、專業合作社等，為了享受家庭農場扶持政策，套取相關補貼，也紛紛將自己包裝成為“家庭農場”。據筆者在河南信陽的調研，一些下鄉租地經營的農業龍頭企業，為了套取國家對家庭農場的補貼資金，將農場委托給當地村干部代管，再以當地村干部的名義注冊成為“家庭農場”，這些所謂“家庭農場”的實際控制權依然掌握在企業手中。甚至有的經營主體同時掛著公司、合作社和“家庭農場”三塊牌子，需要申請哪種扶持就換上哪塊牌子。同時，一些地方政府出于鼓勵家庭農場發展的目的，允許家庭農場注冊成為“個人獨資公司”或“有限公司”，也為一些農業公司假冒“家庭農場”留下后門。
4．準入門檻過高，農戶有心無力
在個別假“家庭農場”利用政策漏洞套取國家扶持的同時，許多有志于發展家庭農場、渴望獲得相關政策扶持的中小農戶，卻由于經營規模一時難以達到當地政府規定的準入門檻，只好望政策之門而興嘆。筆者近年來在各地調研發現，許多返鄉創業的農民有志于發展家庭農場，有的已經具備了一定發展基礎，雖然初始規模可能很小卻充滿勃勃生機，他們迫切渴望能獲得資金技術等方面的支持。然而，許多地方政府制定的家庭農場扶持政策卻在經營規模方面規定了相當高的準入門檻，大多要求達到100畝甚至更高的經營規模，這樣的規模門檻把大多數想創業或正在創業但還缺乏相當實力的農民擋在外面。
進一步完善家庭農場政策的建議
一個家庭農場的正常發展必然經歷從小到大、由弱到強的過程。處于初創階段的家庭農場由于規模較小、實力較弱，所面臨的困難挑戰較大，對政策扶持的需求也更為迫切，政策扶持的邊際效果也更為明顯。因此，無論是從政策公平的角度還是從政策效率的角度考慮，政策扶持的重點都應指向創業農戶和中小家庭農場。
1．因地制宜設定經營規模的合理范圍
應當同時設定家庭農場經營規模的下限和上限，更加強調適度規模。由于不同地區農村土地資源、地形條件、經營方式千差萬別，各地在設定家庭農場經營規模范圍時需要因地制宜，根據本地實際情況合理設定，不能盲目復制其他地區規定，更不能搞一刀切。
考慮到以絕對面積數作為規模標準不能兼顧各地人均占有耕地面積不同，建議在考察本地中等收入水平家庭農場經營規模和戶均承包土地面積的基礎上，以兩者相對倍數作為適度經營規模的基準，并以此為基礎確定經營規模上限與下限。
建議將經營規模的上限作為強制性標準，鼓勵經營者通過提高技術水平、單產和資源利用效率來增加經營收入，抑制盲目的規模擴張，并使同一區域能夠容納更多的家庭農場共同經營；將經營規模的下限作為指導性標準，以利于將更多創業農戶和中小家庭農場納入政策扶持范圍，實現包容式發展。應當規范家庭農場的工商注冊，將家庭農場同合作社、公司等經營主體相區別，完善注冊前資格審查，防止非家庭農場經營主體假借家庭農場名義騙取相關政策扶持。
2．豐富支持手段針對需求實現精準扶持
應當進一步豐富對家庭農場的支持手段，建立包括基礎設施投資與補貼、創業輔導、技術與管理的指導培訓、土地流轉與市場營銷的中介咨詢、信貸融資和農業保險、生產環節社會化服務和合作聯營指導等全方位的支持體系，滿足多樣化的政策需求。
建議將各類扶持政策手段整合為家庭農場“服務超市”，根據家庭農場實際需求，采取分析診斷、照方抓藥、訂單服務的方式；有條件的地方，可以為創業農民和家庭農場建立檔案，開展跟蹤式管理服務，根據家庭農場不同發展階段不同需求給予相應政策扶持。
3．以考核退出制度為核心加強過程管理
應當建立對家庭農場的定期考核制度，加強對家庭農場經營的過程管理，實現對不合格家庭農場的及時識別并退出政策扶持的機制。對家庭農場的定期考核應重點考察是否偏離家庭經營的基本原則，是否實現資源高效利用、綠色清潔生產和產品質量安全，對于經營績效的考核應重點考察單產指標。
建議將家庭農場的考核結果同補貼水平相掛鉤，鼓勵家庭農場進行集約經營、綠色生產并提高產品質量安全水平，體現補貼政策引導效果。通過定期考核及時發現家庭農場經營過程中出現的問題，給予支持輔導、跟進管理服務；及時識別不合格的家庭農場，退出扶持范圍并取消家庭農場資格，提高扶持效率和精準性，減少財政資金浪費。
4．完善支持家庭經營的配套政策體系
加大對農村各類基礎設施的投資建設力度，補齊制約農業發展的短腿短板，夯實農業生產的物質基礎。深入推進社會主義新農村建設，改善農村人居環境，實現城鄉居民基礎教育、醫療衛生、社會保障等公共服務均等化，實現城鄉統籌發展。借助配套政策體系，使農村成為學有所教、病有所醫、老有所養，各類生產生活基礎設施、公共服務完善，同時又有綠色生態環境、良好人居環境的地方，解除家庭農場經營者的后顧之憂。
（作者單位：農業部農村經濟研究中心）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報-中國經濟新聞網 2016年12月16日
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