家庭農(nóng)場是以農(nóng)民家庭成員為主要勞動力，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主要收入來源，利用家庭承包土地或流轉(zhuǎn)土地，從事規(guī)模化、集約化、商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。家庭農(nóng)場保留了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的內(nèi)核，堅持了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，適合我國基本國情，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，契合經(jīng)濟社會發(fā)展階段，是農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的升級版。自從2013年中央1號文件提出發(fā)展家庭農(nóng)場以來，各地方政府陸續(xù)出臺相關(guān)政策文件，制定家庭農(nóng)場認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與扶持措施；全國各地家庭農(nóng)場如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，出現(xiàn)了各具特色的家庭農(nóng)場經(jīng)營模式。家庭農(nóng)場已經(jīng)成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最重要的一支有生力量。
然而，各地家庭農(nóng)場的快速發(fā)展也逐漸暴露出一些問題。一些地方的家庭農(nóng)場發(fā)展良莠不齊，甚至出現(xiàn)假“家庭農(nóng)場”騙取套用補貼資金現(xiàn)象，同時，一些有志于發(fā)展家庭農(nóng)場的農(nóng)戶卻難以享受到政策扶持。問題的出現(xiàn)雖然還只是個別現(xiàn)象，但也表明現(xiàn)行的家庭農(nóng)場政策還不盡完善，仍然具有改進空間。
家庭農(nóng)場發(fā)展當(dāng)前存在的主要問題
綜合近年來實地調(diào)研以及搜集到的媒體報道資料，筆者認(rèn)為當(dāng)前家庭農(nóng)場發(fā)展主要存在以下四方面問題。
1．或雇工或轉(zhuǎn)包，偏離家庭經(jīng)營
一些家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模超出了家庭的經(jīng)營能力，為了維持生產(chǎn)不得不長期雇工，且雇工數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過家庭勞動力數(shù)量。還有一些家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)了土地之后不是自己經(jīng)營，而是將流轉(zhuǎn)來的土地再分租轉(zhuǎn)包給其他經(jīng)營者，成為坐收地租差價的“二地主”。據(jù)央視新聞報道，一些“大戶”通過圈地轉(zhuǎn)包的方式，將支持新型經(jīng)營主體的政府補貼從中截留，造成財政資金極大浪費。
2．依賴政府扶持，缺乏自生能力
一些地方政府出于打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“亮點”、爭取項目資金的目的，盲目鼓動個別家庭農(nóng)場大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致經(jīng)營規(guī)模超出家庭實際能力，農(nóng)場經(jīng)營管理粗放、效益低下，實際上依靠地方政府給予的補貼資金維持生存。筆者在四川省青神縣實地調(diào)查的一個蔬菜種植農(nóng)場，經(jīng)營規(guī)模達(dá)到430畝，由于農(nóng)場規(guī)模過大、管理不善，許多菜地滿是雜草，有的地里雜草長得比菜還高，還存在耕地撂荒現(xiàn)象。據(jù)農(nóng)場主介紹，他是在當(dāng)?shù)卣囊笙逻@樣大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，目的是配合政府打造“亮點”、爭取上級的項目資金，而這些項目資金大部分又會以補貼的形式來維持他的農(nóng)場，以便爭取更多的項目資金。這種缺乏自生能力、依賴政府補貼維持生存的家庭農(nóng)場，既是對財政支農(nóng)資金的嚴(yán)重浪費，也是對寶貴土地資源的嚴(yán)重浪費，更是在廣大農(nóng)民心中造成政府支農(nóng)“扶劣不扶優(yōu)、獎懶不獎勤”的負(fù)面印象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“劣幣驅(qū)逐良幣”。
3．假冒“家庭農(nóng)場”，騙取國家補貼
一些不屬于家庭農(nóng)場的經(jīng)營主體，例如農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社等，為了享受家庭農(nóng)場扶持政策，套取相關(guān)補貼，也紛紛將自己包裝成為“家庭農(nóng)場”。據(jù)筆者在河南信陽的調(diào)研，一些下鄉(xiāng)租地經(jīng)營的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，為了套取國家對家庭農(nóng)場的補貼資金，將農(nóng)場委托給當(dāng)?shù)卮甯刹看埽僖援?dāng)?shù)卮甯刹康拿x注冊成為“家庭農(nóng)場”，這些所謂“家庭農(nóng)場”的實際控制權(quán)依然掌握在企業(yè)手中。甚至有的經(jīng)營主體同時掛著公司、合作社和“家庭農(nóng)場”三塊牌子，需要申請哪種扶持就換上哪塊牌子。同時，一些地方政府出于鼓勵家庭農(nóng)場發(fā)展的目的，允許家庭農(nóng)場注冊成為“個人獨資公司”或“有限公司”，也為一些農(nóng)業(yè)公司假冒“家庭農(nóng)場”留下后門。
4．準(zhǔn)入門檻過高，農(nóng)戶有心無力
在個別假“家庭農(nóng)場”利用政策漏洞套取國家扶持的同時，許多有志于發(fā)展家庭農(nóng)場、渴望獲得相關(guān)政策扶持的中小農(nóng)戶，卻由于經(jīng)營規(guī)模一時難以達(dá)到當(dāng)?shù)卣?guī)定的準(zhǔn)入門檻，只好望政策之門而興嘆。筆者近年來在各地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民有志于發(fā)展家庭農(nóng)場，有的已經(jīng)具備了一定發(fā)展基礎(chǔ)，雖然初始規(guī)模可能很小卻充滿勃勃生機，他們迫切渴望能獲得資金技術(shù)等方面的支持。然而，許多地方政府制定的家庭農(nóng)場扶持政策卻在經(jīng)營規(guī)模方面規(guī)定了相當(dāng)高的準(zhǔn)入門檻，大多要求達(dá)到100畝甚至更高的經(jīng)營規(guī)模，這樣的規(guī)模門檻把大多數(shù)想創(chuàng)業(yè)或正在創(chuàng)業(yè)但還缺乏相當(dāng)實力的農(nóng)民擋在外面。
進一步完善家庭農(nóng)場政策的建議
一個家庭農(nóng)場的正常發(fā)展必然經(jīng)歷從小到大、由弱到強的過程。處于初創(chuàng)階段的家庭農(nóng)場由于規(guī)模較小、實力較弱，所面臨的困難挑戰(zhàn)較大，對政策扶持的需求也更為迫切，政策扶持的邊際效果也更為明顯。因此，無論是從政策公平的角度還是從政策效率的角度考慮，政策扶持的重點都應(yīng)指向創(chuàng)業(yè)農(nóng)戶和中小家庭農(nóng)場。
1．因地制宜設(shè)定經(jīng)營規(guī)模的合理范圍
應(yīng)當(dāng)同時設(shè)定家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的下限和上限，更加強調(diào)適度規(guī)模。由于不同地區(qū)農(nóng)村土地資源、地形條件、經(jīng)營方式千差萬別，各地在設(shè)定家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模范圍時需要因地制宜，根據(jù)本地實際情況合理設(shè)定，不能盲目復(fù)制其他地區(qū)規(guī)定，更不能搞一刀切。
考慮到以絕對面積數(shù)作為規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)不能兼顧各地人均占有耕地面積不同，建議在考察本地中等收入水平家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模和戶均承包土地面積的基礎(chǔ)上，以兩者相對倍數(shù)作為適度經(jīng)營規(guī)模的基準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)確定經(jīng)營規(guī)模上限與下限。
建議將經(jīng)營規(guī)模的上限作為強制性標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵經(jīng)營者通過提高技術(shù)水平、單產(chǎn)和資源利用效率來增加經(jīng)營收入，抑制盲目的規(guī)模擴張，并使同一區(qū)域能夠容納更多的家庭農(nóng)場共同經(jīng)營；將經(jīng)營規(guī)模的下限作為指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，以利于將更多創(chuàng)業(yè)農(nóng)戶和中小家庭農(nóng)場納入政策扶持范圍，實現(xiàn)包容式發(fā)展。應(yīng)當(dāng)規(guī)范家庭農(nóng)場的工商注冊，將家庭農(nóng)場同合作社、公司等經(jīng)營主體相區(qū)別，完善注冊前資格審查，防止非家庭農(nóng)場經(jīng)營主體假借家庭農(nóng)場名義騙取相關(guān)政策扶持。
2．豐富支持手段針對需求實現(xiàn)精準(zhǔn)扶持
應(yīng)當(dāng)進一步豐富對家庭農(nóng)場的支持手段，建立包括基礎(chǔ)設(shè)施投資與補貼、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、技術(shù)與管理的指導(dǎo)培訓(xùn)、土地流轉(zhuǎn)與市場營銷的中介咨詢、信貸融資和農(nóng)業(yè)保險、生產(chǎn)環(huán)節(jié)社會化服務(wù)和合作聯(lián)營指導(dǎo)等全方位的支持體系，滿足多樣化的政策需求。
建議將各類扶持政策手段整合為家庭農(nóng)場“服務(wù)超市”，根據(jù)家庭農(nóng)場實際需求，采取分析診斷、照方抓藥、訂單服務(wù)的方式；有條件的地方，可以為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民和家庭農(nóng)場建立檔案，開展跟蹤式管理服務(wù)，根據(jù)家庭農(nóng)場不同發(fā)展階段不同需求給予相應(yīng)政策扶持。
3．以考核退出制度為核心加強過程管理
應(yīng)當(dāng)建立對家庭農(nóng)場的定期考核制度，加強對家庭農(nóng)場經(jīng)營的過程管理，實現(xiàn)對不合格家庭農(nóng)場的及時識別并退出政策扶持的機制。對家庭農(nóng)場的定期考核應(yīng)重點考察是否偏離家庭經(jīng)營的基本原則，是否實現(xiàn)資源高效利用、綠色清潔生產(chǎn)和產(chǎn)品質(zhì)量安全，對于經(jīng)營績效的考核應(yīng)重點考察單產(chǎn)指標(biāo)。
建議將家庭農(nóng)場的考核結(jié)果同補貼水平相掛鉤，鼓勵家庭農(nóng)場進行集約經(jīng)營、綠色生產(chǎn)并提高產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，體現(xiàn)補貼政策引導(dǎo)效果。通過定期考核及時發(fā)現(xiàn)家庭農(nóng)場經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題，給予支持輔導(dǎo)、跟進管理服務(wù)；及時識別不合格的家庭農(nóng)場，退出扶持范圍并取消家庭農(nóng)場資格，提高扶持效率和精準(zhǔn)性，減少財政資金浪費。
4．完善支持家庭經(jīng)營的配套政策體系
加大對農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)力度，補齊制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的短腿短板，夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。深入推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。借助配套政策體系，使農(nóng)村成為學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，各類生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)完善，同時又有綠色生態(tài)環(huán)境、良好人居環(huán)境的地方，解除家庭農(nóng)場經(jīng)營者的后顧之憂。
（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報-中國經(jīng)濟新聞網(wǎng) 2016年12月16日
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