臨近年末，成都、重慶、昆明、西安等大城市紛紛調(diào)整行政區(qū)劃，掀起了一波“撤縣設(shè)區(qū)”的小高潮。近年以來(lái)，大城市“撤縣設(shè)區(qū)”熱的現(xiàn)象正在成為社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)話題。在新的一輪“撤縣設(shè)區(qū)”熱背后，究竟隱藏著一幅怎樣的圖景，值得我們?nèi)プ鲆环袄渌伎肌薄?
自秦始皇一統(tǒng)天下之后，郡縣制成為了中華帝國(guó)一貫的政治制度，“縣”作為國(guó)家政治的最小細(xì)胞，始終是國(guó)家治理的基石。改革開放以來(lái)，隨著城市化的迅猛推進(jìn)，在一些大城市率先開展了“撤縣設(shè)區(qū)”的改革，不少城市正在成為“無(wú)縣市”———自深圳于1993年撤銷寶安縣，率先“無(wú)縣化”后，廈門、武漢、珠海、佛山、南京、廣州、北京、天津相繼通過(guò)“撤縣設(shè)區(qū)”實(shí)現(xiàn)了“無(wú)縣化”，加之1988年初升格后實(shí)行“市直管鎮(zhèn)”的東莞、中山兩市，以及不設(shè)區(qū)的嘉峪關(guān)、三沙和儋州三市，目前已有14個(gè)地級(jí)以上城市邁入“無(wú)縣時(shí)代”。
不難看出，“無(wú)縣”市多集中于大城市，特別是珠三角六市，已經(jīng)連片“無(wú)縣”化。近年來(lái)，隨著“撤縣設(shè)區(qū)”的不斷推進(jìn)，廣東省在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中的席位日漸下降，也引發(fā)了社會(huì)公眾的相關(guān)討論———為什么地方政府如此熱衷于“撤縣設(shè)區(qū)”？在筆者看來(lái)，近年來(lái)掀起的“撤縣設(shè)區(qū)”潮，可能是出于地方官員的如下沖動(dòng)：
財(cái)政沖動(dòng)當(dāng)屬首位。隨著分稅制改革的落實(shí)與財(cái)政省管縣的推進(jìn)，大城市在推進(jìn)城市建設(shè)與發(fā)展方面的財(cái)源捉襟見肘，而城市周邊的縣域財(cái)政處于省直管狀態(tài)，如果這塊“肥肉”能夠通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)的方式“進(jìn)嘴”，無(wú)疑是對(duì)大城市中心區(qū)發(fā)展的重要財(cái)力支撐；
資源沖動(dòng)不容忽視。縣域的城市規(guī)劃與土地指標(biāo)是相對(duì)獨(dú)立的，而“撤縣設(shè)區(qū)”后，城市規(guī)劃與土地指標(biāo)將進(jìn)入市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，大城市中心區(qū)對(duì)城市規(guī)劃與土地指標(biāo)的急切需求進(jìn)一步導(dǎo)致了“撤縣設(shè)區(qū)”潮的興起；
政績(jī)沖動(dòng)才是根本。撤縣設(shè)區(qū)后，對(duì)區(qū)域的績(jī)效考核將從農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)向?qū)Χ⑷a(chǎn)業(yè)的考核，由于二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)附加值高，官員由此更容易獲得顯而易見的考核“政績(jī)”，這無(wú)疑對(duì)于地方官員具有極大的誘惑力。
無(wú)論是財(cái)政沖動(dòng)，還是資源沖動(dòng)，抑或是政績(jī)沖動(dòng)，都掩蓋不了大城市發(fā)展與農(nóng)地資源間存在緊張關(guān)系的事實(shí)。理想的城市發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)是在做大做強(qiáng)中心城區(qū)的同時(shí)，盡可能多地保留縣域，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展差異與均衡的共存。因此有必要對(duì)撤縣設(shè)區(qū)改革做一番檢視。
撤縣設(shè)區(qū)的過(guò)程是不可逆的。在當(dāng)前的主流城市化模式下，撤縣設(shè)區(qū)意味著要將原有的縣域通過(guò)大規(guī)模的土地開發(fā)來(lái)建設(shè)大城市周邊的“新區(qū)”———而這種土地開發(fā)模式往往是不可逆的。與其在將來(lái)花費(fèi)更大的成本去將已建成的開發(fā)區(qū)還原為耕地，不如將既有的土地做集約式的利用與開發(fā)。在這一點(diǎn)上，我們應(yīng)當(dāng)向香港和新加坡這樣的城市學(xué)習(xí)，而非一味追求對(duì)周邊縣域?qū)氋F農(nóng)田的索取。
目前大城市市區(qū)的功能定位與發(fā)展邊界并不明確。我國(guó)大城市常常陷入“攤大餅”式的無(wú)序低效城市拓展模式之中。從世界的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大城市的集約式發(fā)展有利于解決諸如鐘擺交通、道路擁堵、垃圾圍城等一系列“城市病”。城市的本質(zhì)在于要素的集聚，低集聚的發(fā)展模式并非城市的理想狀態(tài)。當(dāng)前我國(guó)部分大城市出現(xiàn)的主城核心區(qū)與周邊功能區(qū)難以融合的現(xiàn)象恰恰說(shuō)明，我國(guó)大城市市區(qū)的功能定位與發(fā)展邊界亟須有序化、明晰化、科學(xué)化。
做大做強(qiáng)中心城市，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地逐步進(jìn)行。摒棄“貪大求全”的政績(jī)思維，才是遏制“撤縣設(shè)區(qū)”潮的治本之策。“心急吃不了熱豆腐”，如果用一道大餐來(lái)描繪筆者所期盼的中心城市的未來(lái)，那么———大城市不應(yīng)將縣域視作一道“白切雞”，縣域也不應(yīng)將改區(qū)當(dāng)做“螞蟻上樹”；撤縣設(shè)區(qū)既不是“姜撞奶”，又要避免炒出“回鍋肉”，而應(yīng)當(dāng)做一道大城市中心區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)和諧發(fā)展的“夫妻肺片”。
作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方都市報(bào) 2017-01-03
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