全國83.3%的不可移動文物散落在縣（區）以下的農村地區或城鄉接合部，因而縣（區）級人民政府和文物行政職能部門責任重大，任務繁重。
但現實中，縣（區）級文物保護工作弱化、軟化、邊緣化的現象比較普遍，大都成了本地區文物保護的“洼地”。究其原因，無外乎以下三點。
一是機構缺、人員少。據國家文物局相關統計數據：全國僅有三分之一的縣（區）在文廣新局加掛了文物局的牌子，文物管理科室一般僅有1人至2人，絕大部分的縣（區）政府既沒有編制機構，也沒有專人負責文物管理工作，此項工作主要交給博物館代管，職責不清政事不分。文物行政執法工作更是無法開展，大多數縣（區）文物管理部門沒正式編制人員或達不到現場執法須2人以上的法律要求，導致文物違法案件處于無人管沒人查的狀態。
二是維護難、經費少。《文物保護法》要求：縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。國家用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加，可大部分縣（區）沒有正常的文物維修經費，也沒有館藏文物的預防性保護及文物征集專項經費。有的縣（區）愿意花幾千萬元甚至上億元的經費蓋文化場館，卻不愿花少量的錢進行文物的日常保護。有的地區就是因為文物保護缺少最低限度的經費保障，直接導致文物消失。
三是地位低、話語少。依據相關的法律法規，凡涉及文物保護單位本體或未核定為文物保護單位的不可移動文物、地下文物、文物保護單位保護范圍和建設控制地帶等建設行為都應在事前征求文物部門意見。但現實中，文物行政部門顯得地位低缺少話語權，有時甚至連發表意見的機會都沒有。大量文物被毀、保護區范圍內的非法建設、文物保護單位周邊環境或歷史街區遭到嚴重破壞，文物部門的意見根本無人采納，吶喊聲也顯得蒼白無力，有時甚至還要背“黑鍋”，受冤枉氣。
縣（區）成了文物保護的“洼地”這一現實令人扼腕。筆者認為應借著習近平總書記、李克強總理就文物保護的系列指示、批示，國務院出臺的《關于進一步加強文物工作的指導意見》，各省下發的《關于進一步加強文物工作的實施意見》的東風，采取以下對策。
一是職能機構不能無。縣（區）級文物保護的主體責任要有專門的職能機構去落實，在政府部門中應當設立相關科室。在下一輪的文化體制改革中，該科室只能加強不能削弱，否則做好文物保護工作只能是一句空話。那種借用或擠占文物保護管理人員編制的做法，也只能使文物保護工作弱化。文物保護工作專業性比較強，必須要有相對穩定的專業人員從事此項工作，縣（區）級黨委、政府應重視文物保護人才隊伍建設。
在人員編制十分緊張的情況下，可以考慮采用文化執法機構的共建共用模式，將文物行政執法職能納入其中，與文物行政管理力量協調使用。
二是群防共管不能缺。縣（區）專門從事文物管理的力量十分有限，不能僅靠文物部門去做，必須讓相關職能部門都依法承擔起文物保護職責，發動社會力量參與文物保護工作，成立文物保護志愿者隊伍，對重點文物聘請義務看護員，加大文物法制宣傳，讓全社會都來關心和支持文物保護，形成群防共管人人參與的良好氛圍。
三是經費保障不能少。縣（區）政府應將文物保護所需經費納入每年的財政預算，重點給予保障，確保正常的文物保護維修、博物館館藏文物預防性保護的經費到位。
四是責任落實不能虛。縣（區）級政府要按照分級管理層層落實的文物安全管理要求，將文物保護責任分解到鎮和街道、村和社區，明確責任單位、責任人和舉報電話，聘請田野文物的義務看護員。把文物保護工作納入各級政府績效考評體系，加大培訓和宣傳，做到獎罰分明。
五是基礎工作不能松。基層文物保護力量薄弱，基礎工作容易放松，如文物保護單位的“四有”工作不到位，保護范圍和建設控制地帶不及時劃定并公布，重大建設工程項目不按規定實施考古調查，文物安全設施不完善，日常巡查沒人做等。縣（區）級政府應高度重視文物保護的基礎性工作，切實做好本地區的文物保護與利用工作。
各地的“十三五”文物事業發展規劃都已編制印發，上級的相關要求和規定也已非常明確，能否真正落地生根、開花結果，縣（區）是關鍵。
（作者系江蘇省文物局副局長）
中國鄉村發現網轉自：《光明日報》（ 2017年01月17日 12版）
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