全國83.3%的不可移動文物散落在縣（區(qū)）以下的農(nóng)村地區(qū)或城鄉(xiāng)接合部，因而縣（區(qū)）級人民政府和文物行政職能部門責(zé)任重大，任務(wù)繁重。
但現(xiàn)實中，縣（區(qū)）級文物保護(hù)工作弱化、軟化、邊緣化的現(xiàn)象比較普遍，大都成了本地區(qū)文物保護(hù)的“洼地”。究其原因，無外乎以下三點。
一是機(jī)構(gòu)缺、人員少。據(jù)國家文物局相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)：全國僅有三分之一的縣（區(qū)）在文廣新局加掛了文物局的牌子，文物管理科室一般僅有1人至2人，絕大部分的縣（區(qū)）政府既沒有編制機(jī)構(gòu)，也沒有專人負(fù)責(zé)文物管理工作，此項工作主要交給博物館代管，職責(zé)不清政事不分。文物行政執(zhí)法工作更是無法開展，大多數(shù)縣（區(qū)）文物管理部門沒正式編制人員或達(dá)不到現(xiàn)場執(zhí)法須2人以上的法律要求，導(dǎo)致文物違法案件處于無人管沒人查的狀態(tài)。
二是維護(hù)難、經(jīng)費少。《文物保護(hù)法》要求：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。國家用于文物保護(hù)的財政撥款隨著財政收入增長而增加，可大部分縣（區(qū)）沒有正常的文物維修經(jīng)費，也沒有館藏文物的預(yù)防性保護(hù)及文物征集專項經(jīng)費。有的縣（區(qū)）愿意花幾千萬元甚至上億元的經(jīng)費蓋文化場館，卻不愿花少量的錢進(jìn)行文物的日常保護(hù)。有的地區(qū)就是因為文物保護(hù)缺少最低限度的經(jīng)費保障，直接導(dǎo)致文物消失。
三是地位低、話語少。依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，凡涉及文物保護(hù)單位本體或未核定為文物保護(hù)單位的不可移動文物、地下文物、文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶等建設(shè)行為都應(yīng)在事前征求文物部門意見。但現(xiàn)實中，文物行政部門顯得地位低缺少話語權(quán)，有時甚至連發(fā)表意見的機(jī)會都沒有。大量文物被毀、保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的非法建設(shè)、文物保護(hù)單位周邊環(huán)境或歷史街區(qū)遭到嚴(yán)重破壞，文物部門的意見根本無人采納，吶喊聲也顯得蒼白無力，有時甚至還要背“黑鍋”，受冤枉氣。
縣（區(qū)）成了文物保護(hù)的“洼地”這一現(xiàn)實令人扼腕。筆者認(rèn)為應(yīng)借著習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理就文物保護(hù)的系列指示、批示，國務(wù)院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》，各省下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的實施意見》的東風(fēng)，采取以下對策。
一是職能機(jī)構(gòu)不能無。縣（區(qū)）級文物保護(hù)的主體責(zé)任要有專門的職能機(jī)構(gòu)去落實，在政府部門中應(yīng)當(dāng)設(shè)立相關(guān)科室。在下一輪的文化體制改革中，該科室只能加強(qiáng)不能削弱，否則做好文物保護(hù)工作只能是一句空話。那種借用或擠占文物保護(hù)管理人員編制的做法，也只能使文物保護(hù)工作弱化。文物保護(hù)工作專業(yè)性比較強(qiáng)，必須要有相對穩(wěn)定的專業(yè)人員從事此項工作，縣（區(qū)）級黨委、政府應(yīng)重視文物保護(hù)人才隊伍建設(shè)。
在人員編制十分緊張的情況下，可以考慮采用文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的共建共用模式，將文物行政執(zhí)法職能納入其中，與文物行政管理力量協(xié)調(diào)使用。
二是群防共管不能缺。縣（區(qū)）專門從事文物管理的力量十分有限，不能僅靠文物部門去做，必須讓相關(guān)職能部門都依法承擔(dān)起文物保護(hù)職責(zé)，發(fā)動社會力量參與文物保護(hù)工作，成立文物保護(hù)志愿者隊伍，對重點文物聘請義務(wù)看護(hù)員，加大文物法制宣傳，讓全社會都來關(guān)心和支持文物保護(hù)，形成群防共管人人參與的良好氛圍。
三是經(jīng)費保障不能少。縣（區(qū)）政府應(yīng)將文物保護(hù)所需經(jīng)費納入每年的財政預(yù)算，重點給予保障，確保正常的文物保護(hù)維修、博物館館藏文物預(yù)防性保護(hù)的經(jīng)費到位。
四是責(zé)任落實不能虛。縣（區(qū)）級政府要按照分級管理層層落實的文物安全管理要求，將文物保護(hù)責(zé)任分解到鎮(zhèn)和街道、村和社區(qū)，明確責(zé)任單位、責(zé)任人和舉報電話，聘請?zhí)镆拔奈锏牧x務(wù)看護(hù)員。把文物保護(hù)工作納入各級政府績效考評體系，加大培訓(xùn)和宣傳，做到獎罰分明。
五是基礎(chǔ)工作不能松。基層文物保護(hù)力量薄弱，基礎(chǔ)工作容易放松，如文物保護(hù)單位的“四有”工作不到位，保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶不及時劃定并公布，重大建設(shè)工程項目不按規(guī)定實施考古調(diào)查，文物安全設(shè)施不完善，日常巡查沒人做等。縣（區(qū)）級政府應(yīng)高度重視文物保護(hù)的基礎(chǔ)性工作，切實做好本地區(qū)的文物保護(hù)與利用工作。
各地的“十三五”文物事業(yè)發(fā)展規(guī)劃都已編制印發(fā)，上級的相關(guān)要求和規(guī)定也已非常明確，能否真正落地生根、開花結(jié)果，縣（區(qū)）是關(guān)鍵。
（作者系江蘇省文物局副局長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《光明日報》（ 2017年01月17日 12版）
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