2023年12月19日召開中央農村工作會議指出，要加大高標準農田建設投入和管護力度，確保耕地數量有保障、質量有提升。截至2022年底，全國已建成10億畝高標準農田，19.18億畝耕地超過一半是高標準農田。我國高標準農田建設畝均投資一般在1000~2000元左右，以此為標準，完成這一建設任務的投資在1萬億元以上。但是，在調研中發現，高標準農田選址不合理、配套設施不完善、設施撂荒閑置毀損等情況多見，部分項目已漸漸淪為中看不中用的擺設，未能發揮其本應有的功能，究其原因關鍵在于高標準農田建設“重建設輕管理”的偏差思維，導致相當多的項目建設成為“一錘子買賣”。
從建設前期來看，沒有與農民需求匹配好
我國推進高標準農田建設對于目標導向和任務約束尤為重視，在確保項目順暢高效落地落實的同時，也暴露出前期對農民需求重視不足的問題。一是建設內容與農業生產實際需求不匹配。由于施工方不具體使用、農民不參與建設，造成“規、建、用、運、管”不同環節之間明顯脫節，農民需要的設施沒有建，不必要的設施大量建。部分項目建在超標陡坡上，甚至分布于不能長期穩定利用或禁止開墾區域，農民只能調侃“建在山坡上的農田，能不高嗎？”，導致農民對項目建設更加缺乏認同感和積極性。個別地方依托高標準農田建設項目打的機井，建設的井房非常漂亮，但是卻要么缺少管道，配套不齊，要么沒有通電，“只能看、沒法用”實屬讓人覺得尷尬又浪費。二是建設內容與農村現狀不完全匹配。一些項目片面追求“田成方、林成網、渠相連、路相通”的成方連片設計，與當前我國仍然主要以單家獨戶的經營模式難以有效銜接，特別是部分農民傾向于保留現狀以應對未來不確定的生活需求，將土地用于高標準農田建設積極性不高，導致部分農戶不滿意、不配合，有些項目設計后期只能多次更改。三是建設任務的分配造成新的村際不公平。在調研中發現，基層政府傾向于打造高標準農田建設示范、樣板，一些基礎較好的村莊“錦上添花”的建設項目不斷追加，大量基礎條件一般的村莊獲得“雪中送炭”的建設項目卻是難上加難，造成一般的村莊落后程度不斷擴大。從建設前期來看，政府要加強與農民的溝通和合作，通過以村為單位自下而上的方式上報下年度高標準農田建設需求和計劃，再與自上而下的建設任務分解相結合，將建設本身融入農業生產服務體系之中，確保農民從中切實受益。
從建設過程來看，沒有讓農民全程參與好
廣大農民和新型農業經營主體作為高標準農田建設受益的直接主體，但是在建設過程中參與程度不夠。一是農民容易誤解為只需要等政府建好使用就行。農民參與程度不足，高標準農田建設容易被視作形式上的“政績工程”，只需要等著建好以后使用就行，用壞了反正政府也會負責修復。高標準農田建設完全淪為農民眼中政府想要做的事、應該做的事，這也為后期的管護增加了難度。二是連片整理觸及農民的土地承包權難以協調。調研發現，一些農民擔心土地調整后自身權益受損，對于建成后長期增產效果同樣存在疑慮，尤其對于老年農民而言，他們可能更看中眼前的實際效益。一旦觸碰到土地補償安置等切身利益，就上升為類似征地拆遷時“政府—農民”之間的利益矛盾，容易引起糾紛爭議，村民阻擾施工的情況時有發生。三是將建設任務完全外包給施工隊專業性有余但是責任心不足。專業施工隊是以通過驗收為目的的，驗收完成意味著可以轉場去建設下一個項目，建得質量到底如何、后期使用效果如何與并不是具體使用者的他們關聯性不大，在質量監管和長期責任制不健全的背景下，項目質量難以保障。從建設過程來看，農民如果能夠參與其中，首先有助于形成主人翁意識，而不是抱著事不關己高高掛起的心態，后期使用也會更加珍惜；其次在涉及土地連片整理時，只是村集體內部利益調整，村民自行協調反而高效，而不會上升到與政府的矛盾；最后村民后期使用中的反饋，對參與建設的村民形成一種無形的監督壓力，如果出現明顯的質量問題，村民就會對這些人的人品進行質疑和討論，甚至要求修繕。
從建設后期來看，沒有讓基層管護維護好
長期以來我國對于高標準農田管護維護的長期性、復雜性考慮不多，在調研中發現“重建設輕管理”的問題普遍存在。一是基層獨立承擔維護經費力不從心。項目建設完成并通過驗收后，農田基礎設施通常會被移交給鎮村進行管理，但是管護資金籌集渠道、分擔比例不明確，大多項目并沒有單獨列出后期管護資金，地方政府和村集體組織受財力、村集體經濟薄弱限制，相當一部分村集體經濟薄弱，基層財政難以獨自承擔后期管護經費。二是使用主體基本處于“只用不管”的狀態。廣大農民和新型農業經營主體由于沒有全程參與建設過程，抱著“崽花爺錢不心疼”免費使用的心態，大部分沒有出資維護的意愿，農民認為“反正又不是我要建的”“建的時候也沒和我商量”，部分使用主體對農田基礎設施不愛惜，造成大量設施在建設完成后很快就損壞，“前建后壞、邊建邊壞”等問題較為嚴重。三是對低質量存量高標準農田改造提升動力不足。當前高標準農田建設重心在新建，對存量高標準農田中較多設施損毀、功能減退的問題相對忽視，不僅導致新建任務由于生產條件局限難以完成，因為經過這幾年的推進該建的、能建的都已經建得差不多，而且增加了存量高標準農田的后期管護壓力，這部分條件較好農田只有通過改造提升才能釋放生產潛能，但是越往后拖難度就越大，甚至超過新建。高標準農田自然損毀設施設備無法得到及時修復，實際縮短了使用壽命并限制了功能發揮，投入巨大建成的存量高標準基本農田在缺乏管護維護下加速貶值。從建設后期來看，政府要加快建立以“縣級政府主導、鄉鎮負責、村為主體、受益共擔”的高標準農田管護機制，可以充分利用信息化賦能，開發高標準農田數字監管平臺，提高管理與維護的效率，可以引導保險機構創新高標準農田相關保險產品，確保已建成的高標準農田能夠長期發揮效益，實現“建成一畝、管好一畝、見效一畝”。
從建設長期來看，沒有與生態系統結合好
高標準農田建設的初衷是改善農田基礎設施、提高土地的農業生產能力和效益，但是在實際建設和運行過程中，可能對生態系統產生負面影響。一方面，對區域的生物多樣性保持帶來挑戰。大面積平整土地和連片種植可能導致原有的田間地頭、溝渠等自然生境喪失，破壞昆蟲、鳥類和其他野生動物的棲息環境，造成田間動物、植物及微生物多樣性縮減，導致區域的生態系統韌性減弱，農作物更加容易受到病蟲害侵擾、農田土壤更加容易遭受侵蝕、農田生態系統物質能量循環更加容易受到破壞。另一方面，對區域的生態服務功能被削弱。農田防護林帶、濕地等自然緩沖區在高標準農田建設中可能被簡化或取消，從而削弱了它們對于氣候調節、水源涵養、防止水土流失等方面的生態服務功能。同時，過度集約化管理可能加速土壤養分流失，如果長期依賴化肥而忽視有機肥施用和輪作制度，將導致土壤結構惡化，降低土壤有機質含量和肥力。如此一來，政府投入的資金未能為農民帶來便利，反而給農業生產、農民生活、農村發展帶來困擾，一些農民反映部分項目建成后“原來長樹長草，現在草都不長了”。從建設長期來看，要避免過度整治和工程建設對生態系統格局和功能造成不利影響，謹防過度工程化對農田周圍河溪、水道、坑塘、田間孤島等半自然生境的擾動與破壞，保護鄉土生態景觀風貌。根據不同類型地區特點，因時因地制宜推進差異化“集中連片”高標準農田建設，實現經濟效益、社會效益和生態效益的協調統一。
總而言之，高標準農田對于夯實國家糧食安全基礎、保障農民種地收益具有重要作用，進一步推進建設具有重大現實意義。關鍵在于如何建設好、如何使用好、如何管理好、如何維護好的問題，盡可能提高使用效率、減緩折舊速度，而不能簡單完成任務式的“一建了之”。只有避免急功近利的不合理建設，真正與農民需求匹配好、讓農民全程參與好、讓基層后期管護好、與本地生態系統結合好，才能夠實現高標準農田的建設目標。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士后）
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