當前，在原有以政府為主體進行的資產抵押貸款、財政信用貸款運用的BT模式投資建設等大門關上后，積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP模式），不僅是推動重點項目建設的重要手段，也是改進政府公共服務的重要舉措，更是化解投融資難題、緩解財政壓力的當務之急。近期，我們圍繞學習貫徹縣十五次黨代會、縣十五屆二次全會和縣“兩會”精神，以PPP融資方式推動鳳縣重點項目建設為題進行深入調研，形成了專題調研報告。
一、PPP模式的內涵類型及鳳縣形勢研判
（一）PPP模式的內涵。PPP模式，也稱PPP融資，是英文“Public—Private—Partnership”的簡寫。狹義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。PPP模式的核心內涵包括：一方面是將社會資本引入公共領域；另一方面是在公共領域實現專業化運營。PPP具有三大特征：伙伴關系；利益共享；風險共擔。
（二）PPP模式的分類。PPP模式一般分為三大類：外包類；特許經營類；私有化類。具體運作方式主要包括：建設—運營—移交（BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、轉讓—運營—移交(TOT）、建設—擁有—運營—移交（BO0T)、建設—移交—運營（BTO)、改建—運營—移交(ROT）等多種方式，其中BOT、BOO、TOT三種方式應用最為廣泛。
（三）鳳縣運用PPP模式的形勢研判。
1.從鳳縣縣情看。由于鳳縣地處山區，交通長期不便，新型城鎮化和公共基礎設施建設欠賬多、缺口大，配套功能還不完善，成為制約經濟社會發展的瓶頸。在這種形勢下，推進新型城鎮化、加強公共基礎設施建設等領域，迫切需要建立一個多元、可持續的資金保障機制。因此，科學合理運用PPP模式，是改變鳳縣面貌、彌補歷史欠賬的正確路徑，也是全面建設高品質幸福鳳縣的一項重要舉措。
2.從發展現狀看。2016年，鳳縣公共財政預算收入完成29038萬元，公共財政預算支出完成117177萬元。全縣民生支出占整個財政支出的83.19%，再加上工資性支出，縣財政可謂是舉步維艱。當前，鳳縣已經吹響“全面爭先創優、奮力追趕超越”的集結號，2017年確定的100個重點建設項目即將全面實施，總投資需437.66億元。投融資難、資金缺口大成為擺在鳳縣面前的重大難題。因此，運用PPP模式，在公共領域實行政府和社會資本的有效合作，能起到“四兩撥千斤”的杠桿作用，對于緩解財政壓力、加快重點項目建設具有重要的現實意義。
3.從比較優勢看。相對于傳統項目開發模式及公共融資方式，PPP主要優勢有：有利于減輕財政負擔，提高公共財政使用效率；有利于轉換政府職能，“讓專業的人做專業的事”；有利于保障項目和公共服務質量，實現公共財政或公共資源的價值最大化；有利于促進投資主體的多元化，讓政府部門和民間部門相互取長補短；有利于降低投資風險，實現合作雙方互利共贏。據有關方面研究表明，與傳統融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，80％的工程項目按規定工期完成，80％的工程耗資在預算內，一般傳統招標方式只能達到25％。綜上，運用PPP模式是鳳縣當前推進新型城鎮化、加強公共基礎設施建設的必然選擇。
二、鳳縣PPP項目建設情況及典型案例
（一）鳳縣PPP項目建設情況
1.項目儲備情況。自2015年全市推行PPP模式以來，鳳縣主動適應新常態，及時成立以縣財政局局長為組長的PPP領導小組，通過競爭性談判確定寶雞市舜泉工程管理咨詢有限公司為鳳縣PPP專家咨詢資質機構。按照省市有關要求，先后精心篩選儲備PPP項目46個，總投資269.06億元，涉及交通設施、水利設施、市政設施、公共服務、生態環境、產業發展等6個方面。
2.項目入庫情況。截至2016年底，16個項目進入省PPP項目庫，項目總投資76.48億元。其中：鳳縣集中供熱延伸建設項目、鳳縣嘉禾名苑棚戶區改造項目、鳳縣污水處理廠提標改造及污水管網擴建工程、鳳縣豐禾山停車場項目、鳳縣中醫院整體遷建項目、鳳縣安信農貿市場綜合項目、鳳縣嘉陵江流域縣城段生態修復及旅游景觀建設項目、鳳縣紫柏山景區綜合開發項目、鳳縣小峪河縣城段河道綜合治理工程、鳳縣鳳凰湖景區一江兩岸提升改造項目、鳳縣特色農產品產業園建設項目等11個項目進入省級PPP項目意向庫，項目總投資48.8億元；鳳縣縣城公共停車場建設項目、鳳縣天然氣長輸管道建設項目、陜西鳳縣豐禾山養老中心一期項目、鳳縣靈官峽景區提升項目、鳳縣古鳳州文化旅游綜合開發項目等5個項目進入省級PPP項目執行庫，項目總投資27.68億元。6個項目進入市級PPP項目庫,項目總投資13.62億元。分別為：鳳縣縣城公共停車場建設項目、陜西鳳縣豐禾山養老中心一期項目、鳳縣靈官峽景區提升項目、鳳縣鳳凰湖景區一江兩岸提升改造項目、鳳縣天然氣長輸管道建設項目、鳳縣污水處理廠提標改造及污水管網擴建工程。其中：鳳縣天然氣長輸管道建設項目、鳳縣豐禾山養老中心建設項目和鳳縣古鳳州文化旅游綜合開發項目（含鳳縣消災寺道教區建設項目、鳳縣鳳州古城品牌民俗村建設項目）為2016年市級重點項目。在推動項目建設的同時，我們積極為鳳縣豐禾山養老中心建設項目和鳳縣古鳳州文化旅游綜合開發項目爭取到國家專項建設基金7500萬元。4個項目共計完成年度投資額5.25億元，均超額完成年度投資計劃。
3.項目推介情況。2016年按照市政府要求，鳳縣積極籌備推介PPP項目，全年通過財政部PPP平臺發布推介項目12個，通過市政府3次PPP項目推介會推介洽談項目8個，分別為：鳳縣古鳳州文化旅游綜合開發項目、鳳縣嘉禾名苑棚戶區改造項目、鳳縣集中供熱延伸建設項目、鳳縣天然氣長輸管道建設項目、鳳縣污水處理廠提標改造及污水管網擴建項目、鳳縣縣城公共停車場建設項目、鳳縣小峪河縣城段河道綜合治理工程、鳳縣紫柏山景區綜合開發項目，項目總投資45.68億元。目前已初步達成合作意向的項目5個，分別為鳳縣縣城公共停車場建設項目、鳳縣天然氣長輸管道建設項目、陜西鳳縣豐禾山養老中心一期項目、鳳縣靈官峽景區提升項目、鳳縣古鳳州文化旅游綜合開發項目，預計引入社會資金量27.68億元。
（二）鳳縣運用PPP模式的典型案例
1.鳳縣縣城立體車庫建設項目。該項目由陜西可成停車設備有限公司承建，項目總投資600萬元，采用建設—運營—移交（BOT）模式運作，政府轉讓特許經營權，以政府補貼及停車服務收費確保企業成本回收及利潤保障。目前，該項目已完成場地平整、施工圍擋，正在進行圖紙設計及前期手續辦理。
2.鳳縣第一污水處理廠項目。該項目由寶雞思圣環保設備有責任公司承建，采用建設—運營—移交（BOT）模式，以政府購買服務形式運行。由于2007年建設時，縣政府僅與社會資本方寶雞思圣環保設備有責任公司以簽訂合同方式明確雙方權利義務，按照現在PPP模式評判，當時的合作極為簡單且不規范。實際上就是寶雞思圣環保設備有責任公司負責污水處理，政府負責收污水處理費、購買服務。每年縣財政需支付污水處理費378.49萬元（包括運行費用、電費、貸款利息、收益等）。但污水處理廠項目具有以下幾點現實意義：一是較早利用社會資本。鳳縣利用社會資本投資公共服務領域始于2007年，已有10年的歷史。二是合作周期長，雙方約定合作期限為20年，符合PPP模式長期合作的要求。三是緩解了財政直接投資的壓力。四是社會效益較好，有效解決了污水污染環境的問題。但項目也存在以下問題：一是項目合作較為簡單，沒有PPP項目模式必須的物有所值評價和財政可承受能力評價，項目的必要性評價不夠充分。二是沒有按照PPP模式執行政府采購，社會資本的選擇沒有體現競爭性。三是政府和社會資本為確定合作方式簡單，沒有充分體現利益共享，風險共擔的PPP基本精神。四是社會資本的盈利測算不夠精細，節約財政資金效果不明顯。
三、2017年重點建設項目情況及PPP模式融資分析
（一）鳳縣2017年重點建設項目情況。2017年，鳳縣編制重點項目計劃總數140個，擬實施100個，總投資437.66億元，年度計劃投資120.6億元；儲備重大前期項目40個，總投資200.1億元。按建設性質分：新建項目72個，總投資226.43億元，年度計劃投資73.99億元；續建項目28個，總投資211.23億元，年度計劃投資46.63億元。按項目類別分：工業產業類項目18個，總投資57.6億元，年度計劃投資27.65億元；文化旅游類項目14個，總投資89.5億元，年度計劃投資13.62億元；農業產業類項目24個，總投資55.32億元，年度計劃投資19.84億元；基礎建設類項目24個，總投資203.99億元，年度計劃投資49.63億元；社會民生類項目8個，總投資12.63億元，年度計劃投資4.54億元；生態環保類項目12個，總投資18.6億元，年度計劃投資5.36億元。
（二）2017年PPP模式融資分析。實施PPP項目，需具備三條基本要求，即：要有政府部門參與，涉及基礎設施及公共服務領域，自身具有社會性、服務性、低回報率等特點，且符合三大特征，即：一是項目運行周期長，利潤周期長；二是市場自主意愿不高，需要政府給予一定扶持、補助或特許經營的項目；三是項目總投資金額較大，一般應在5000萬元以上。
面對政府投融資難、財政壓力大的嚴峻形勢，我們結合前期深入調研、綜合分析，從建設資金總量及來源、轉移投資風險、優化運營方式等多因素深層次考慮，2017年宜采取PPP模式融資的項目主要有：（1）鳳縣縣城公共停車場建設項目，總投資5000萬元；（2）鳳縣污水處理廠提標改造及污水管網擴建工程，總投資15000萬元；（3）嘉禾茗苑城棚區改造，總投資25000萬元；（4）鳳縣古鳳州文化旅游基礎設施建設，總投資77200萬元；（5）鳳縣消災寺景區二期建設，總投資8000萬元；（6）天然氣并網及輸管網項目及集中供氣建設項目，總投資28000萬元；（7）鳳縣紫柏山森林公園深度開發項目，總投資15700萬元；（8）靈官峽景區提升項目，總投資30000萬元。（9）美麗鄉村建設項目。建議委托第三方專業咨詢公司科學制定美麗鄉村建設特許經營方案，指定縣城投公司為美麗鄉村PPP項目的實施單位，選擇符合條件的社會資本方共同組建項目公司，通過簽訂特許經營協議，授權項目公司打造全縣美麗鄉村。美麗鄉村建設項目的規劃、設計、投融資、建設、運營及維護等交由社會資本負責；合作前的投資作為政府投入，最大限度予以補貼或產業扶持，對達到建設標準的予以獎勵。
四、困難和問題
（一）對PPP模式認識不夠全面。對于鳳縣來說，PPP模式仍屬新興事物，絕大多數干部還比較陌生，對具體操作中的方式、流程等掌握不清，缺乏實際操作經驗。從全縣征集上報的PPP項目儲備情況看，大部分項目主管部門對采取什么方式與社會資本合作沒有概念，甚至有的項目仍準備采用BT方式與社會資本合作。從已上報的PPP項目質量來看，有的項目社會資本參與意愿不高，有的項目主管部門擔心與社會資本合作職責界定不清，合作推進緩慢；在城市道路、供水、污水、垃圾處理等市政設施方面，還有很多適合PPP模式的項目未納入項目庫管理。
（二）利益調節和風險分擔難確定。PPP模式下，政府部門關注財政績效及公共需求的滿足程度，私人部門則關注回報和資本效率，兩者的風險偏好和利益訴求存在巨大差距，如何確定利益調節和風險分擔機制是PPP項目操作中的難題。一個完整的PPP模式，從發起到完成要經過設計、融資、建設、運營、維護、移交等流程，周期長，環節多，操作復雜。其中，融資只是項目運作中的一個環節。目前鳳縣實施PPP模式，主要強調把PPP作為籌集資金的一種方式，對其他環節考慮較少，可能會潛伏各種風險和不確定性。
（三）PPP項目操作管理不夠規范。從正在建設的鳳縣豐禾山養老中心一期項目運作情況看，政府和社會資本合作中，缺乏規范的程序進行管理，在項目的前期論證階段沒有進行“物有所值”（VFM）的評價，在方案制定、項目招標、合同管理、風險控制、績效評價等方面還不同程度的存在環節缺失、操作不規范、管理不到位的問題。究其原因，一是缺乏專業性協調機構。鳳縣PPP項目操作中，存在發改、財政雙頭指導現象，各自操作流程、工作要求不同，缺乏有效銜接。近期國家雖明確了發改和財政部門在PPP模式中的管理范圍，但還是缺乏一個統一的議事協調機構。二是缺乏PPP專業人才。PPP模式操作復雜，需要懂經濟、法律、財務、合同管理和城市規劃設計、工程建設等各類專業技術人才。目前，鳳縣PPP專業人才嚴重缺乏，迫切需要培養一批復合型、創新型的PPP人才隊伍，推動項目立項、簽約、落地。
（四）社會資本參與積極性不高。受鳳縣社會經濟發展水平、基礎設施建設現有程度、人口密度、消費水平、地理氣候條件等因素的制約，社會公共領域、公益項目建設呈現投資大、回報率低、投資回收年限長的特點，真正適合PPP模式的項目并不多，而社會資本基本上都是以追求利益最大化為第一目標，社會資本對投資鳳縣公共領域、公益項目領域建設的積極性不高。從政府角度考慮，推行PPP模式需要政府拿出資金投入項目公司、進行財政補貼，且要委托第三方中介機構編制項目資料，費用較高（普遍在百萬元以上），加之存量債務化解難度大，財政壓力大，合作成功率低。
五、對策和建議
（一）實現PPP機構隊伍專業化。建議成立高規格的PPP工作領導小組或統一的議事協調機構，定期召集發改、財政和各主管部門研究部署PPP項目推進工作，避免多頭指導、交叉管理。及時組建專門的辦公室，科學設置職位和編制，通過定向招錄、高薪引才等方式，引進一批專業性、復合型的PPP人才隊伍，配備專職工作人員,安排專項工作經費,確保“專業人才干專業的事”。堅持“走出去”與“請進來”相結合，采取外出考察、觀摩取經、“鳳縣大講壇”、專家講座、專題研討等方式，普及PPP業務知識，開拓干部視野，提升能力水平。
（二）實現特許經營方案科學化。建議完善PPP項目評估論證制度，委托第三方專業咨詢公司,科學論證編制特許經營權方案，對PPP項目進行物有所值評價和財政承受力評估，對PPP模式與傳統政府采購模式進行對比分析，確保PPP項目程序合法、操作規范，盡量規避風險。建議增加市場測試環節，招標前召開市場測試會，提前完善調整招標文件，選擇有實力的企業與鳳縣聯合成立PPP項目公司，加快項目立項、簽約、落地。
（三）實現PPP項目管理規范化。建議依法按程序制定出臺《鳳縣PPP項目管理辦法》，用制度明確PPP各有關主管部門管項目、管招標、管招商、管資金、管合同等工作職能,形成互相配合、協調一致的工作合力,規范PPP項目審批、招標、政府特許經營和財政資本預算等各項工作職能，做到分工明確，各司其責,互相配合,形成合力。
（四）實現PPP配套機制制度化。建立健全服務機制，出臺優惠的特許權政策，吸引社會資本投資，超前做好項目選址、投融資方案、規劃設計條件、土地供應方等方面的工作,對項目承擔起導向作用。建立健全風險共擔機制，私營部門承擔建造、運營、技術等風險，政府承擔政治、法律、政策等風險，且承擔的風險程度與所得回報相匹配，政府不能為吸引社會資本過多承諾，雙方應共同分擔市場風險。
（五）提高PPP項目成功率。堅持不求“廣”，不求“大”，在“精、易”上下功夫，精細研究、精準操作，集中力量謀劃2-3個項目，切實提高PPP項目的實施成功率。對成熟的PPP項目從項目立項、環評、選址、規劃，到物有所值評價、財政可承受能力評價、PPP項目方案編制，到項目準備、項目識別、項目采購、項目執行、項目移交進行規范操作，爭取項目列入省級、國家級PPP示范項目，爭取國家和省級PPP項目基金貸款支持。
作者：陜西省鳳縣縣委農工部副部長、政研室主任、統籌辦主任
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