關鍵詞:美國農業；生態補償；法律體系；法律機制；經驗借鑒
改革開放以來，中國經濟社會取得了顯著的發展，人民生活水平出現了翻天覆地的變化，作為超級人口大國的中國，以不到世界9%的耕地養活了世界近21%的人口，可謂一個奇跡，農業發展不論從種植、培育、管理等方面都實現了質的飛躍。但是在農業生產文化、行為以及結果不斷發展過程中，也出現了許多環境問題，尤其是在水、大氣、土壤等方面出現了大量生態污染，如何有效解決農業生態問題，使農業和環境更加和諧可持續發展成為當今世界農業發展的重要議題[1]。
美國在農業發展過程中也遇到過類似的問題，經過長期的實踐和積累，在農業生態補償法律體系建設方面已經非常完善，在政府和市場雙向機制中，給予了農業生態補償極大的靈活性，完善的農業生態補償機制、法律體現以及市場調節創新手段，在有效治理農業污染方面取得了卓越的成績。中國在農業生態補償領域的發展相對滯后，近幾年才開始意識到農業生產行為與環境可持續發展中的矛盾，而農業是具有公益屬性的產業，保護和改善生態環境不應該只由農業生產者來承擔，需要從農業發展和生態服務價值體系進行系統設計，建立農業生態補償法律機制，從界定、主體、實施、資金以及相關配套政策、法律方面全面覆蓋[2]，才能形成長效、穩定的模式，有利于中國生態農業建設的長久發展。
1、生態補償制度的內涵及其發展
生態補償概念的提出最早是基于自然生態系統平衡發展的規律，側重在生態層面實現能量、物質的守恒，促進自然生態系統環境的修復和凈化，被稱為狹義的生態補償。但是隨著社會和經濟的發展，越來越多的學者開始關注生態系統中人的行為，認為生態補償不僅應該包括對生態功能和質量的補償，還應該包含對環境保護做出貢獻或因此而失去公平的發展機會等利益群體的補償，被稱為廣義生態補償。
由于不同的國家歷史發展的過程不同，對生態補償的理解也存在文化理念上的差異，因此，生態補償制度的發展呈現了多元化的趨勢。美國是世界上較早提出農業生態補償概念的國家，在實施農業生態補償制度方面具有較長的歷史。從20世紀30年代開始，美國開始注重農業與生態環境之間的和諧發展，并且在制度和立法方面逐漸加強，1956-1985年先后出臺了《土壤銀行計劃》《耕地保護計劃》《耕地調整計劃》《土壤和水資源保護法》《清潔水法案》等方面的法律和政策，2002年農業法授權農業部實施土地休耕、濕地保護、草地保育、水土保持、環境質量激勵、野生生物棲息地保護等方面的生態保護補貼項目。美國農業生態補償制度大致經歷了3個階段：第一階段，主要是政府主導和控制階段，這一階段生態補償制度并不完善，主要通過一些政策和立法來強制實施，由政府承擔補償服務費用。第二階段，隨著市場經濟發展，生態補償進入了政府和市場雙重激勵的過渡階段，這一階段開始逐步將經濟杠桿融入到生態補償改革當中，建立了一些稅收、租金以及補貼等各項原則和標準，一方面得到了民眾的廣泛認可，另一方面也加強了社會各界對于生態保護的意識。第三階段，是生態補償的精細化運作階段，這一階段由于生態補償理論、生態立法等日趨完善，生態補償在主體、類別、程序、內容等都得到了有效延伸，并且生態補償的形式更加多樣化和創新，利益相關方建立了良好的溝通橋梁和機制，使得生態補償更加靈活、自愿，進一步繁榮了生態補償制度。農業生態補償[3]是生態補償中為了區別分類而定義的與農業生產有關的以及在農業生產行為過程中對環境造成破壞而進行的補償，其原則和標準也是基于生態補償的框架，重點是解決農業面源污染、土壤污染、侵占其他生態系統等問題，通過建立法律機制體系，引導有效保護生態環境和約束破壞行為，并利用經濟杠桿實現利益再分配的補償過程。
2、中美農業生態補償法律機制和經驗比較
農業生態補償機制的研究具備非常深厚的理論基礎，從生態學角度分析包括生態平衡理論、可持續發展理論、環境外部性理論等，從法學、哲學角度分析包括公共物品理論、生態安全理論，從經濟社會學角度分析包括環境資本論、公平與效益理論等[4]。美國是較早開始農業生態補償的國家，制度發展較為完善，實踐經驗也非常豐富，其體系的建立實際上正是從上述不同的理論層面逐步架構和完善起來的。也就是說，農業生態補償法律機制的內容內涵必然反映出農業補償機制在生態學、法學以及經濟學等各層面的意義，包括補償界限、補償標準、補償程序以及管理監督等要素[4]。通過中美兩國農業生態法律機制的對比研究，學習美國在農業補償方面的先進經驗，能夠有效推動中國農業生態補償工作進一步開展。
2.1農業生態補償界限
農業生態補償機制的目的是為使農業生產行為造成的環境破壞能夠得到有效保護和補償而配套的保障政策和法律約束，在社會公平和正義的基礎上將開發者、使用者、破壞者、保護者等相關利益方的外部行為內部化，用經濟的杠桿調節系統內部的平衡，通過生態服務費補償、生態補償稅收等多種形式改善修復環境，打造農業生態系統，并且對因為保護生態環境而失去農業生產機會的地區和農民補償失去的機會成本。因此，農業生態補償的界限應該包括兩部分，一部分為生態界限，另一部分為補償界限。
農業生態補償行為的發生是一個雙向行為，補償的界限包括補償主體、補償受體的范圍，也就是說，補償的主體和受體必須同時出現，否則就不能完成補償動作。由于美國生態補償機制發展較早，對生態補償的理解更加深刻，所以，在生態補償主體、受體的認定上更加符合市場原則，充分保障了“誰受益、誰補償；誰破壞、誰修復；誰保護，誰行權”，其中“誰”可以包括自然人、企業、社會組織以及政府，即補償的主體、受體認定原則只依據法律層面上的義務權利關系，對“誰”的屬性不做限定。因此，美國的農業生態補償主體、受體很多元，而且可以互為主體受體。如政府可以作為農業生態補償的主體，利用國家公共支付體系對農業生態地區周圍的人民進行經濟補貼，減少農業耕地對農業的侵蝕和破壞，同時政府也可以作為農業生態補償的受體，對使用農業自然資源的企業、組織、個人征收環境服務費以及環境稅等。另一方面，美國在農業生態補償主體、受體認定的過程中，會全面考慮各方利益群體，農業生態系統的建設者、使用者、保護者、管理者以及公共服務者（政府）。而中國在農業生態補償方面的制度和立法，更加體現了農業生態資源公共物品的屬性，從不同階段的法律法規中可以看到，補償的主體基本可以分為3類：國家，某級政府，相關行政職能機關。補償主體單一而且界定模糊，受體在提出賠償后經常出現找不到具體實施的補償主體。補償受體對于間接保護者和管理者以及相關上游利益群體覆蓋較少，造成部分補償受體遺漏。可以看出，中國在農業生態補償方面起步較晚，實踐經驗缺乏，加之人口數量大，而農業生產者往往不具備補償能力，因此常常是由國家直接對生態系統直接補償，補償的主受體都相對單一、缺乏多樣性，而近幾年提出的縱橫交錯轉移支付的措施在實施過程中[5]，補償受體也不是非常明晰，沒有指出補償受體的范圍和劃定原則。補償主受體的單一其實是由于補償形式單一造成的。
2.2農業生態補償標準
農業生態補償作為一種支付行為必然要有支付的參照標準，成本的計算目前根據生態功能服務的價值、生態治理恢復成本，生態補償受體對生態保護投入成本，但是由于各個國家和地區生態系統等方面的差異，導致世界上目前還沒有一套成熟可復制的標準或計算方法，而且在實際操作過程中也有很大難度。
農業生態補償標準應在3個層次建立：第一，由于農業生產而造成生態環境損失動態評估標準。第二，農業行為而造成的生態破壞補償計算方法。第三，不同地區的差異性。美國在農業生態價值體系研究工作開展的較早，包括環境資源實物統計量、資源耗減、損失估價等，通過先進的科學技術及時監測生態環境中各項指標體系，從定性逐步過渡到定量研究，也為科學判斷環境收益損失奠定了基礎。在計算方法方面，美國主要根據監測結果估算要恢復到一定的功能指標需要投入多少成本，同時也參考地域性的差異和時間動態差異，并且主體受體之間存在一定的博弈。1997-2001年美國實施環境質量激勵項目（EQIP）的時候，補償的標準的確定為兩個：一是對計劃實施的成本的分擔比例；二是考察對計劃的執行情況，如果效果比較好，激勵性的補貼就會相對比較多，而各州可根據自己的情況，對成本分擔比例和激勵的補貼比例做出一定的調整。補償標準即租金率是一個因地因時而異的數值，因此，最終的補償標準是多種因素合力的結果。
中國農業生態補償標準采用的是機會成本法，基本由政府來進行評估，“一刀切”現象較為突出，補償受體參與程度低，同時導致不同的地區會出現補償不足或過度補償。
2.3農業生態補償程序
農業生態補償的程序[5]主要包括補償啟動、補償實施以及補償時效，是從法律和制度的約束性層面給予農業生態補償能夠有效實施下去的保障，同時加以規范農業生態補償的各個環節，是補償主體、補償受體主張權利義務的途徑。農業生態補償啟動是補償程序的源頭，一般分為依職權啟動和依申請啟動，兩者的區別主要在于前者是根據法律或政策主動提出對受體進行補償，而后者是受體根據自己承擔了義務提出享有權利和補償的申請。美國主要采用依申啟動生態補償程序，由于美國的主體、受體以及補償形式都沒有嚴格意義的限制，只要能夠有效實現相關利益群體平衡即可，因此，多樣性決定了美國的補償程序主要是基于市場行為，那么任何相關人員都可以參與，申請人需要對自己的申請做出詳細的闡述，政府和機構只需要根據補償申請人提出的申請內容進行審核、評估以及程序的流轉。
中國在生態補償程序啟動方面可以說鮮為人知，在法律法規中也很少做出明確的要求，啟動由誰發起、如何啟動、必要手續等都沒有涉及，主要由于中國對農業生態補償的認知還停留在是一種行政行為的理解上。
農業生態補償實施主要是指實施過程中采用的方式和標準，也就是說在如何補償的問題。不可否認，任何一個國家的農業生態系統都屬于國家領土的一部分，在農業治理和保護上負有絕對的主導和責任，因此，政府作為補償主體是最為普遍的現象，政府通常采用的補償方式有資金、物資、政策以及技術[5]等，資金和物資作為直接補償提高補償受體的資本能力生產能力，政策和技術作為間接補償引導和激勵補償受體具有更好的可持續性。
美國農業生態補償采用的是政府和市場相結合的方式，政府主要構建政策、法律以及流程等補償體系，而實際實施操作更注重發揮市場調節的機制，通過市場機制能夠更好地優化和合理配置資源，給市場提供足夠的靈活性，如農業銀行補償制度、農業租賃、替代補償、交易買賣等，當然這些與美國資本主義社會制度的根源有著必然的聯系。同時，美國農業生態補償支付體系較為完善，建立了縱橫交錯的支付體系，通過轉移支付等手段有效實現地區上下游之間的橫向補償，積極促進上游農業生態區域改善生態質量，減少因機會成本較高而造成的發展緩慢，打造補償循環體系。中國農業生態補償主要為政府補償，直接補償通過財政體系進行撥付，間接補償通過政策和技術引導、激勵，在這方面與美國有相似性，但是在市場方面還很欠缺，造成資金渠道來源單一，不足以滿足中國廣闊的農業區域補償需求，市場資本沒有進入到農業生態補償體系，資源配置的效率大打折扣。雖然近幾年中國也在不斷通過市場機制激發補償方式多樣性，如土地流轉、異地開發、水權交易等，但是整體比重非常小，其作用明顯不足。而在支付方面，轉移支付體系也不夠成熟，應該加大農業生態補償科目在橫向支付中所占的比重，如建立專項基金等。
農業生態補償時限主要是指農業生態補償的周期，中國主要采用的是一次性事前支付補償，這種方式補償的標準、程序的開展基本由政府完全主導，雖然削弱了補償受體的參與性，但筆者認為這符合中國的基本國情，因為中國的農民數量多，涉及的利益方體量龐大。美國農業生態補償時限也較為多樣，可以事后一次性支付，也可以根據協議或合同按一定的周期進行補償，其特點在于事后補償和協商補償，補償評估更加科學，時限更加靈活。
2.4農業生態補償管理和監督
農業生態補償管理必須由相應的部門和機構進行響應，美國在這方面主要體現的是集權和分權的思想，強調垂直和橫向雙重管理，保證了生態補償體系的關聯性和整體性，融合了不同的利益群體，同時又設置了牽頭主管部門，在提出農業生態補償申請之后，即可由主管部門進行處理，其他部門配合工作，各個部門權責分類清晰，能更加高效地發揮綜合治理和管理職能，也有利于更多利益方參與進來。而中國生態管理體系鏈被分割得較為嚴重，難以形成統一的合力，一方面主管機構的認定不夠清晰，牽頭部門的權限劃分混亂，各部門都是基于從本部門的利益出發，大大降低了生態補償的效率，筆者認為其中的本質在于對生態補償的理解不夠深刻，啟動生態補償時沒有主線，不能達成共識。監督方面中國目前還沒有建立專門的農業生態補償監督部門，補償整鏈缺乏相應的監督反饋機制，農業生態補償的信息難以收集，造成了補償的評估、補償的效果、補償的時限等都無法反饋給管理部門，造成了有些部門工作懈怠，補償的公正公開性較差。美國也經歷了農業生態補償監督空白的歷史，為了能夠有效跟進農業生態補償進行檢查，美國建立了生態考評機制，考評的結果會與相關利益群體的利益直接掛鉤，通過獎懲機制快速完善了農業生態補償監督的閉環機制。綜上所述可以看出，中美兩國在農業生態補償的4個要素方面還是存在較大的差別，表1對中美兩國在農業生態補償法律機制特點的差異性進行了對比。
3、堅持司法、政府以及市場相結合制度體系架構
通過對比中美農業生態補償機制，可以看出農業生態補償機制中的眾多要素需要能夠有效發揮其作用，才能夠極大地激發農業生態補償運行活力，這里包括理念的創新、形式的創新、管理的創新以及立法的創新等[6]。中國需要借鑒美國成熟先進的農業生態補償機制體系中的經驗，并結合中國的基本國情，按照“司法約束、政府主導、市場創新”的原則，構建中國農業生態補償機制體系架構。
第一，完善農業生態補償立法。任何制度的有效實施都離不開法律的強制約束，應該盡快出臺農業生態補償法，研究起草補償法中相關的準則，通過法律一方面督促制度運行規范，另一方面也有了配套保障。
第二，政府和市場在農業生態補償體系中應該相互結合、相輔相成。政府應該更好地建立農業生態補償機制的平臺，整合優化相關管理部門、明確權責，積極響應各方利益，保障農業生態補償的流程順利啟動、實施以及監督，同時改善目前的補償支付體系，使農業生態補償公開、公平、公正。積極將市場引入農業生態補償當中，增加補償方式的多樣性，拓寬資金來源的范圍，有效調動市場各方力量積極參與到農業生態補償當中。美國在20世紀70年代實施了“濕地銀行”計劃，建立起多家具備專業技能和資質的“濕地銀行”，造成濕地破壞的占用者只需向“濕地銀行”提供資金，便以合理的市場價格通過信貸方式獲得一處可供替代的濕地以彌補自己的開發占用行為對濕地造成的損失。從美國濕地生態補償的效果可以看出，市場杠桿的力量對于發展生態補償有著重要的意義，對于農業生態補償也不例外。
第三，構建協調溝通機制。農業生態補償行為從社會經濟角度來看，是一種社會關系的反映，必然是主體和受體等利益方平衡的結果，只有得到各方廣泛的認可才能更有利于制度的實施，并且在參與互動的過程中，提高了民眾關于農業生態保護的認知，提高了民眾農業生態補償的法律意識，使生態補償能夠得到社會的認同。美國所謂的公眾參與不局限于問卷調查、宣傳教育等淺層次階段，其有著深層次或者更加實際的行動。美國憲法第5條修正案提出“政府采用限制性措施之前，應當舉行聽證會，并允許當事人向法院提起訴訟”。美國的聽證能夠確保公眾參更加廣泛的參與，有利于農業生態補償的合理、平衡發展。
第四，補償體系科學量化。農業生態補償機制中的有些環節，如補償標準、評估手段、補償監督等，應該建立相應的方法或指標體系，實現由定性到定量的精細化補償機制。
參考文獻：
［1］袁境欣．我國農業生態補償法律制度的完善［Ｄ］．哈爾濱：東北林業大學，2012．
［2］丘煌．農業生態補償法律機制研究［Ｄ］．楊凌：西北農林科技大學，2010．
［3］汪潔，馬友華，欒敬東，等．美國農業面源污染控制生態補償機制與政策措施［Ｊ］．農業資源與環境學報，2011（4）．
［4］邢琳．美、德、日生態補償農業補償法律制度分析［Ｊ］．世界農業，2013（11）．
［5］龔鵬程，秦皎．我國農業生態補償法律制度研究［Ｊ］．江蘇農業科學，2015（43）．
［6］李碧潔．國內外生態補償研究進展評述［Ｊ］．世界農業，2013（2）．
中國鄉村發現網轉自：世界農業
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