提要：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。近日，土地一級市場和二級市場相繼推出重磅新政：擴大國有土地有償使用范圍，全面啟動建設用地二級市場試點。
兩個維度上的新動向，同樣行進在市場化改革的大方向下。市場將如何在更深和更廣的層面上，發揮配置土地資源的基礎性作用？且看專業人士的分析。
近日出臺的《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》鼓勵社會資本參與公共服務項目，支持國有企事業單位改制需求，嚴格保護生態用地——
國土資源部、國家發改委、財政部等八部委聯合印發的《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（以下簡稱《意見》）是按照黨中央、國務院推進生態文明建設總體部署、踐行五大發展理念、改革完善國有土地使用制度、發揮市場配置土地資源決定性作用的又一重大改革舉措。
關于國有建設用地
以資產撬動投資，促成政府和社會資本雙贏
關于擴大國有建設用地有償使用范圍方面，《意見》從兩個方面作出規范：一是完善公共服務項目用地政策；二是完善國有企事業單位改制建設用地資產處置政策。
《意見》提出：對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同舉辦企業投資建設。
筆者認為，這樣的規定主要基于三點考慮：
促進社會投資。按目前的規定，這些領域的項目用地基本以劃撥方式為主，因劃撥土地使用權利受限，社會資本進入這些領域進行企業化經營，對獲得更大的土地使用權利存在客觀需求。鼓勵以出讓、租賃方式及允許以作價出資或者入股方式配置土地，一方面縮小了劃撥用地的范圍，另一方面也使企業獲得轉讓、出租、抵押的權利，有利于企業市場化運營。
增強政府土地資產撬動投資功能。通過優化土地要素配置，以“政府出地、社會資本出資”的方式逐步推進政府與社會合作模式發展，創新公共服務供給機制，著力培育發展新動力。
降低企業投資公共服務項目用地成本。政府以劃撥方式向企業提供土地，并非完全無償供應，企業依法需向政府繳納土地補償、安置等相關費用，因不同用地征收、拆遷安置成本不一，有的劃撥用地費用可能高于其他用途土地的出讓價款。為鼓勵社會資本積極參與公共服務項目投資，更多選擇有償方式使用土地，《意見》提出，對實行有償供應的，市、縣政府應依據當地土地取得成本、市場供需、產業政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。這一制度安排可使企業在基本保持原有用地成本的前提下，通過有償使用，轉換權利類型，獲得更多開發、利用、經營土地的權利。
同時，支持政府以作價出資或者入股方式向企業提供土地，由此，對政府與社會資本合作投資的項目，社會資本將不用承擔用地成本。按此思路設計的公共服務項目用地有償使用制度，企業取得土地的成本在與劃撥成本相當的前提下，獲得出讓土地的權利；政府則獲得在一定年期后將土地使用權收回的權利，土地供需雙方都將通過改革獲得紅利。
完善國有企事業單位改制土地資產處置政策，既擴大存量用地有償使用范圍，同時也支持了改制需求。事業單位等改制為企業的，符合劃撥用地范圍的，可繼續以劃撥方式使用，也可依申請按有償使用方式進行土地資產處置；事業單位改制土地資產處置的權限和程序參照國有企業改制土地資產處置相關規定辦理；明確政府機構、事業單位和國有獨資的企業之間劃轉國有建設用地使用權的辦理方式，即劃撥的直接辦理土地轉移登記手續，有償使用的先辦理有償用地手續，再一并辦理土地轉移登記和變更登記手續。
關于國有農用地
以保護為先，從明確產權關系入手
《意見》提出，先從確權登記明確產權關系入手，再根據國有農用地使用的特點，明確使用管理的相關政策，并從保護的角度出發，強調依法依規嚴格耕地、林地、草地等農業用途之間相互轉換管理，還提出要完善國有農用地土地等級價格體系。
因歷史和現實的種種原因，國有農用地使用情況非常復雜，一是產權不清，政府與使用者、使用者與經營者之間都缺乏明確的產權關系界定，且基本屬于無償使用，無法適應農墾改革要求；二是使用管理政策不明，在明確國有農用地產權關系的前提下，需對不同產權類型的使用管理政策進行明確；三是國有農用地生態功能突出，有償使用應以保護優先為原則。
《意見》對國有農用地使用作出的新規，有兩個問題需著重說明：
關于國有農用地有償使用的范圍，鑒于國有農用地的法律制度尚不健全，為穩妥推進這項改革，《意見》根據《關于印發〈生態文明體制改革總體方案〉的通知》（中發〔2015〕25號）和《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號）兩方面部署，將國有農用地有償使用范圍，限定在農墾改革涉及的現有農用地范圍內。
關于最高使用年限不得超過50年的規定，主要依據是《土地管理法實施條例》第17條，即確定國有荒山、荒地、荒灘給單位和個人從事種植業、林業、畜牧業等生產的，最高年限不得超過50年。
關于國有土地開發利用和供應管理
踐行最嚴格生態用地保護制度
《意見》從嚴格生態用地保護、規范國有土地使用權作價出資（入股）、授權經營管理、改革完善國有建設用地供應方式、規范國有土地使用權抵押管理四個方面對國有土地開發利用和供應管理提出了具體要求。
黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，為貫徹這一部署，《意見》提出實行最嚴格的生態用地保護制度，并按照黨的十八屆五中全會“促進人與自然和諧共生”的要求，結合《森林法》等相關法律規定，提出對國家相關法律法規和規劃明確禁止開發的區域，禁止以任何名義和方式供應國有土地，用于與保護無關的建設項目。
《意見》還明確，作價出資（入股）土地使用權與出讓土地使用權同權同價管理，工業用地可以先租后讓或者租讓結合，可以實行彈性年期出讓，各地可以作價出資（入股）方式供應標準廠房、科技孵化器用地，農墾國有農用地使用權擔保按照《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號）文件要求以試點方式開展。
（作者單位：國土資源部不動產登記中心）
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報
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