提要：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。近日，土地一級市場和二級市場相繼推出重磅新政：擴大國有土地有償使用范圍，全面啟動建設(shè)用地二級市場試點。
兩個維度上的新動向，同樣行進(jìn)在市場化改革的大方向下。市場將如何在更深和更廣的層面上，發(fā)揮配置土地資源的基礎(chǔ)性作用？且看專業(yè)人士的分析。
近日出臺的《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》鼓勵社會資本參與公共服務(wù)項目，支持國有企事業(yè)單位改制需求，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)用地——
國土資源部、國家發(fā)改委、財政部等八部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（以下簡稱《意見》）是按照黨中央、國務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)總體部署、踐行五大發(fā)展理念、改革完善國有土地使用制度、發(fā)揮市場配置土地資源決定性作用的又一重大改革舉措。
關(guān)于國有建設(shè)用地
以資產(chǎn)撬動投資，促成政府和社會資本雙贏
關(guān)于擴大國有建設(shè)用地有償使用范圍方面，《意見》從兩個方面作出規(guī)范：一是完善公共服務(wù)項目用地政策；二是完善國有企事業(yè)單位改制建設(shè)用地資產(chǎn)處置政策。
《意見》提出：對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同舉辦企業(yè)投資建設(shè)。
筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)定主要基于三點考慮：
促進(jìn)社會投資。按目前的規(guī)定，這些領(lǐng)域的項目用地基本以劃撥方式為主，因劃撥土地使用權(quán)利受限，社會資本進(jìn)入這些領(lǐng)域進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營，對獲得更大的土地使用權(quán)利存在客觀需求。鼓勵以出讓、租賃方式及允許以作價出資或者入股方式配置土地，一方面縮小了劃撥用地的范圍，另一方面也使企業(yè)獲得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)利，有利于企業(yè)市場化運營。
增強政府土地資產(chǎn)撬動投資功能。通過優(yōu)化土地要素配置，以“政府出地、社會資本出資”的方式逐步推進(jìn)政府與社會合作模式發(fā)展，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，著力培育發(fā)展新動力。
降低企業(yè)投資公共服務(wù)項目用地成本。政府以劃撥方式向企業(yè)提供土地，并非完全無償供應(yīng)，企業(yè)依法需向政府繳納土地補償、安置等相關(guān)費用，因不同用地征收、拆遷安置成本不一，有的劃撥用地費用可能高于其他用途土地的出讓價款。為鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)項目投資，更多選擇有償方式使用土地，《意見》提出，對實行有償供應(yīng)的，市、縣政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厝〉贸杀尽⑹袌龉┬琛a(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準(zhǔn)地價等，制定公共服務(wù)項目基準(zhǔn)地價，依法評估并合理確定出讓底價。這一制度安排可使企業(yè)在基本保持原有用地成本的前提下，通過有償使用，轉(zhuǎn)換權(quán)利類型，獲得更多開發(fā)、利用、經(jīng)營土地的權(quán)利。
同時，支持政府以作價出資或者入股方式向企業(yè)提供土地，由此，對政府與社會資本合作投資的項目，社會資本將不用承擔(dān)用地成本。按此思路設(shè)計的公共服務(wù)項目用地有償使用制度，企業(yè)取得土地的成本在與劃撥成本相當(dāng)?shù)那疤嵯拢@得出讓土地的權(quán)利；政府則獲得在一定年期后將土地使用權(quán)收回的權(quán)利，土地供需雙方都將通過改革獲得紅利。
完善國有企事業(yè)單位改制土地資產(chǎn)處置政策，既擴大存量用地有償使用范圍，同時也支持了改制需求。事業(yè)單位等改制為企業(yè)的，符合劃撥用地范圍的，可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可依申請按有償使用方式進(jìn)行土地資產(chǎn)處置；事業(yè)單位改制土地資產(chǎn)處置的權(quán)限和程序參照國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定辦理；明確政府機構(gòu)、事業(yè)單位和國有獨資的企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地使用權(quán)的辦理方式，即劃撥的直接辦理土地轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，有償使用的先辦理有償用地手續(xù)，再一并辦理土地轉(zhuǎn)移登記和變更登記手續(xù)。
關(guān)于國有農(nóng)用地
以保護(hù)為先，從明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手
《意見》提出，先從確權(quán)登記明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手，再根據(jù)國有農(nóng)用地使用的特點，明確使用管理的相關(guān)政策，并從保護(hù)的角度出發(fā)，強調(diào)依法依規(guī)嚴(yán)格耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)用途之間相互轉(zhuǎn)換管理，還提出要完善國有農(nóng)用地土地等級價格體系。
因歷史和現(xiàn)實的種種原因，國有農(nóng)用地使用情況非常復(fù)雜，一是產(chǎn)權(quán)不清，政府與使用者、使用者與經(jīng)營者之間都缺乏明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定，且基本屬于無償使用，無法適應(yīng)農(nóng)墾改革要求；二是使用管理政策不明，在明確國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，需對不同產(chǎn)權(quán)類型的使用管理政策進(jìn)行明確；三是國有農(nóng)用地生態(tài)功能突出，有償使用應(yīng)以保護(hù)優(yōu)先為原則。
《意見》對國有農(nóng)用地使用作出的新規(guī)，有兩個問題需著重說明：
關(guān)于國有農(nóng)用地有償使用的范圍，鑒于國有農(nóng)用地的法律制度尚不健全，為穩(wěn)妥推進(jìn)這項改革，《意見》根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉的通知》（中發(fā)〔2015〕25號）和《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號）兩方面部署，將國有農(nóng)用地有償使用范圍，限定在農(nóng)墾改革涉及的現(xiàn)有農(nóng)用地范圍內(nèi)。
關(guān)于最高使用年限不得超過50年的規(guī)定，主要依據(jù)是《土地管理法實施條例》第17條，即確定國有荒山、荒地、荒灘給單位和個人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的，最高年限不得超過50年。
關(guān)于國有土地開發(fā)利用和供應(yīng)管理
踐行最嚴(yán)格生態(tài)用地保護(hù)制度
《意見》從嚴(yán)格生態(tài)用地保護(hù)、規(guī)范國有土地使用權(quán)作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營管理、改革完善國有建設(shè)用地供應(yīng)方式、規(guī)范國有土地使用權(quán)抵押管理四個方面對國有土地開發(fā)利用和供應(yīng)管理提出了具體要求。
黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，為貫徹這一部署，《意見》提出實行最嚴(yán)格的生態(tài)用地保護(hù)制度，并按照黨的十八屆五中全會“促進(jìn)人與自然和諧共生”的要求，結(jié)合《森林法》等相關(guān)法律規(guī)定，提出對國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止開發(fā)的區(qū)域，禁止以任何名義和方式供應(yīng)國有土地，用于與保護(hù)無關(guān)的建設(shè)項目。
《意見》還明確，作價出資（入股）土地使用權(quán)與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價管理，工業(yè)用地可以先租后讓或者租讓結(jié)合，可以實行彈性年期出讓，各地可以作價出資（入股）方式供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)廠房、科技孵化器用地，農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)擔(dān)保按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號）文件要求以試點方式開展。
（作者單位：國土資源部不動產(chǎn)登記中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國國土資源報
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