工業化與城鎮化引發人口由農村向城鎮的流動，農村集體土地交易市場隨之浮出水面。隨著我國新型城鎮化進程的發展，勢必有越來越多的人口從農村往城鎮集中。而只能是“集體成員”擁有的農地承包經營權，隨著勞動力的轉移和農村集體和社會的變遷，已經無法適應新形勢的需求。集體所有、成員承包與使用的制度下，農地交易市場針對的并不是所有權和承包權，而是從承包權中脫離的經營權，這也是農地市場在土地根本制度下的選擇。
新中國成立以來，我國農村經歷了一系列可謂波瀾壯闊的改革，其中，農村土地制度的改革是核心。在全國經濟陷入危機和僵局時刻，家庭聯產承包責任制的認可和推行是土地制度改革創新的重要組成和體現。經過30多年的實踐證明，這一創新所帶來的經濟能量和社會發展能量是不可估量的。家庭聯產承包責任制的創新在破解當時土地權利關系制約，促進農村社會生產力發展這一問題做出了至關重要的貢獻。隨著我國城鎮化的快速推進和農村社會發展的轉變，我國農村土地制度也受到了深刻的影響。
城鎮化是農地制度變革的推動力
新型城鎮化政策方案目標中，一億農業轉移人口落戶城鎮與一億人在中西部地區就近城鎮化都是農民向市民的轉變。前者是實現離土進城農民落戶城鎮，后者是推動中西部農民就地進城。城鎮化進入了歷史上最高速的增長階段，對資源的占用和勞動力的需求不斷得到擴大，為了追求更高的收入和更好的生活水平，在農業生產收入難以提高的情況下，勞動力向城鎮的轉移是一個理性的結果，也是一個必然的選擇。
家庭聯產承包責任制智慧性創新在于不觸動現有法律框架的基礎上，進行“俱樂部”式制度安排，繞開所有權爭議，進行使用權分離。這種只能由集體成員才能“承包”的“俱樂部”式制度安排，在城鎮化引發農村社會發生巨大變化的同時，衍生了農村土地進一步改革以適應新環境的最大障礙。這個障礙并不是使用權本身，而是所有權的不明確和使用權的附加“僅限集體成員”條件造成的。
低成本、高速的城鎮化通過對農村勞動力和農業資源的擠占，引發了我國當前農村社會面臨的新問題：農村優質勞動力的流失、耕地荒蕪、村莊凋零等。勞動力流失一方面使得農村集體土地上的勞動投入不足，當然，這一方面可以通過機械化和社會化服務得以部分彌補，但是我們還面臨機械化與社會化服務對農工業生產規模要求的問題;另一方面就是農地荒蕪與無人管理狀態。城鎮化引發了農村社會根本的變化，也觸動了農村土地的基本經營制度。
農地市場已浮出水面
由市場來決定資源配置是市場經濟的根本法則，在這一法則下，潛在的規則是由價格來決定資源的使用。長期以來，我國農村集體土地是沒有市場價格的，盡管集體成員承包土地的產出需要上繳國家(隨著農業稅的減免，這一部分已經幾乎沒有了)，留足集體是作為個體承包土地的代價，但是這種代價不是市場運作的，且大部分農地這種“留足”也沒有了。城鎮化和工業化的進一步發展，對農業勞動力的吸引和容納，引起農村空心、農田荒蕪等現象的背景下，對農產品的強勁需求(包括量的和質的)、對農業多功能性的需求(農業休閑、觀光、體驗等)將農地的市場價格再一次擺上臺面。
城鎮化對農業社會最大的影響是把人從農村土地上向城鎮社會進行轉移。在轉移多余的農業從業者的同時，在高額的收益率吸引下，也會把農業所需的從業者吸引走，從而造成農地上勞動力的缺失和不足。這個現象在我國東部沿海的長三角、珠三角和京津冀三大城市圈的農村地區表現得尤其明顯。城鎮化創造出來的就業吸引農業人口向城鎮的轉移，農村社會出現了兩種典型的現象：一種是村莊的凋零和沒落，土地荒置和農業生產功能的殘缺。這種情況下，村莊社會缺乏活力，體現出來的就是留守老人與留守兒童的貧困問題。另一種典型的現象是建設環境優越的村落，外出務工人員將務工收入返回村莊，修建基礎設施(多數是自己的自建房)，村落環境良好，但是缺乏農業生產活力，農業產業依然凋零，農村土地撂荒、粗放使用等現象明顯。兩種典型現象都具有一個共同點：農村土地失去優質的勞動力和農村村民(村集體成員)對經營農地逐漸失去興趣。當然，這種農地上勞動力的流失所帶來的農業生產力的下降被工業化所帶來的農業機械化所彌補，但是這種彌補是農業生產投入要素中資本要素的提高帶來的生產力，而沒有實質性解決勞動力流失引發的農業效率提高問題。當然，機械化帶來的產量提升在一定范圍內掩蓋了勞動力流失帶來的損失。
城鎮化帶來的農村空心化(或者無產化)、農地荒蕪(或低效率利用)，同時也給農地帶來了另一個禮物：資本。“工商資本下鄉”在“是否是新一輪剝奪農民” “是否有誠意” “或只是圈地的投機”的質疑聲中一直暗潮涌動。農村土地的出租、轉包、轉讓，尤其是土地流轉在我國農村地區已不鮮見。相關數據顯示，截至2016年上半年，全國流轉耕地已超全部農村承包地的33%。其中，出租和轉包方式(非自耕農方式)約占80%，完全轉讓承包權方式約占6%，再次轉讓方式約占3%。另外一項針對經濟發展排名靠前100位的村莊經濟數據進行對比分析發現，村莊經濟發展好的地方，均進行過各種形式的土地改革和創新，都在一定程度上跟現行法律規定的制度有所區別。這種與現在制度有所區別，其實就是已經突破了農村集體土地的使用權的“俱樂部”制度安排。在整體經濟轉型發展的時期，資本需要尋找新一輪的投資點，在工業、能源、鋼鐵、基礎措施等投資建設過度發展的背景下，資本對收益的需求會將投資點轉向適應新型城鎮化需求的產業。農業多功能性的特征已經引起了工商資本的目光，城鎮化對人的強力的聚集、城市擁擠的小區、擁擠的道路交通加上愈發惡化的生活環境使得人們將目光重新投向農村。這種對農村的需求不是返回農村社會的需求，而是要有一個保障基本農產品安全、優質農產品、滿足休閑游憩需求的農地使用。傳統的家庭聯產承包責任制難以承擔新環境下城鎮化社會的新需求，工商資本介入、農地市場浮出水面是必然趨勢。
城鎮化容納了家庭聯產承包責任制提高勞動效率所釋放出來的勞動力，同時也吸引了優質農業勞動力向非農就業轉變，農業勞動力在農村地區出現短缺，在現有農村集體土地制度和“俱樂部”的制度安排下，農業土地出現無勞動力使用的局面，農地承包經營制度下的農地細碎化不利于機械化，也不利于土地生產率的進一步提高。因此，在城鎮化對農產品不斷攀升的需求引致下，農村土地使用權的交易市場就此催生。城鎮化的發展造就了農地市場，或者更確切地說應該是讓農地市場浮出水面。
三權分離的前景展望
城鎮化在觸發農村土地市場交易行為的同時，城鎮土地市場并沒有給農村土地市場制度改革帶來任何借鑒。在現有框架下，城鎮土地所有權國有，盡管設置了使用權70年的制度安排，地上不動產卻具有資產完全權利性，這個資產完全權利性的重要的體現和實際用途就是城鎮房子可以進行金融抵押，這是由于背后有一個盡管模糊，但是更大、更穩定的大集體——“國家”擁有所有權。說其模糊，是因為其對使用權的行使超出了可以合理預期變化的邊界，所有權在“國有”情況下，所有權的權利特性會隱化或人為隱化，使用權部分上也已經在行使了所有權的權利。相比之下，農村土地集體所有卻出現問題了，因為這個集體不夠大，但是其模糊程度卻更甚于“國家”，不夠大的集體往往會出現所有權侵害使用權行使的情況，盡管農村土地承包經營權從15年到30年，到很多學者提出可以長期不變，每一個變化都無法消除農村“小集體”所有權會在任何時候侵害使用權的隱患。在家庭聯產承包責任制實施過程中，擱置所有權爭議的基礎是“承包經營權只能賦予集體成員”這個“俱樂部”前提。
城鎮化觸動的農村土地市場，實質上對土地所有權是不感興趣的。也就是說，當前中國農村土地的所有權的是設置成“國有”、“集體所有”還是“個人所有”，并不是農村土地市場發展的前提條件。家庭聯產承包責任制的承包經營權從所有權中分離，釋放土地生產力的經驗告訴我們，在新的形勢下，在城鄉財產擁有量差距的情況下，如果偏要從所有權去構建農村土地市場的基本交易原則，那么將面對一系列在現有制度框架下無法解決的問題：交易信息不對稱、交易雙方市場地位懸殊、失地農民的社會保障、土地非農轉化的強大動機等。
新型城鎮化巨大的需求有兩個方面，一個是人的轉移，從農村社會(社區)向城市社會的轉移，二是對農產品持續不斷的需求，包括“量”和“質”的雙重需求。農村土地市場交易的動機是發揮土地的最大生產潛能，通過規模的擴大和資本的投資，提升土地產能，適應城鎮化進一步的需求。那么，這個由城鎮化所觸動的農村土地交易市場，更關注的是承包經營權是否能夠打破“俱樂部”前提，也就是能夠打破“只能由集體成員承包經營”這個制度安排，讓城鎮資本能夠注入農地。農村土地交易市場的構建是經營權的脫離，而非所有權的配置。
城鎮化對農產品的需求衍生了對農地的需求，農地經營權的放開能夠有效地吸引工商資本的介入和現代經營管理方式在農業生產的施用，最重要的是，在資本的引導下，能夠吸引優質勞動力流向農業，解決“誰來種田”“怎么種田”的問題。
在保持農村基本經營制度不變的前提下，也就是保持所有權的前提下，放開經營權而不損害農民利益的前提做法是穩定農民對土地的承包權。農地的經營權從承包經營權中的分離，也是在農村基本經營制度不變下，適應城鎮化所引發和形成的農地市場的選擇。穩定承包權我們還面臨這一個“成員”權確定的問題，那么，當前全國范圍內正在實施的確權登記能夠給承包權的“成員”進行確定，是穩定承包權的基礎。經營權的放開是在打破“俱樂部”的僅有“成員”才能經營的制度設定的，這個放開是市場化的，經營權會超越承包權而直接面向市場。當然，在經營權放開的同時，土地非農使用的口子需要從更高的政策層面進行監管，既需要構建國家級的農地用途管制度，這是擺在我們面前又一個緊迫且至關重要的命題。
作者系中國農業大學中國土地政策與法律研究中心副教授
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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