《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》明確鄉鎮政府要提供義務教育、職業技能培訓、社會保險、特殊對象救助、公共醫療衛生、優秀文化傳承等基本公共服務及其他符合當地實際和人民群眾需求的公共服務。提高鄉鎮公共服務能力成為當務之急。其中，增強鄉鎮財力是履行公共服務能力的基本保障。
鄉鎮財力不足制約公共服務供給
鄉村人口特別是青壯年大量外流，除了外出打工外，鄉村公共服務發展落后也是非常重要的原因。鄉村人口外流不僅使農村普遍空心化、老齡化、婦女化和兒童化，還導致流入城市擁擠不堪，公共服務供不應求，引發了一系列社會問題。大力發展鄉村公共服務，縮小城鄉公共服務差距不僅是全面建成小康社會的重要要求，也是引導鄉村人口實現當地就業的重要途徑。
鄉鎮政府是最基層的行政機構，距離人民群眾最近，也最了解人民群眾的公共服務需求，是鄉村公共服務最重要的供給主體。長期以來，由于沒有全國統一的要求和標準，再加上各地經濟實力、發展戰略的差異，不同鄉鎮公共財政支出存在較大差距，由此導致公共服務發展水平也參差不齊。2014年，全國有32786個鄉鎮，其中，重點鎮3675個，非重點鎮16663個，鄉12448個。平均每個鄉鎮的公共財政收入是3832萬元，公共財政支出是3090萬元。其中，重點鎮平均每個鎮公共財政收入是8954萬元，公共財政支出是6912萬元；非重點鎮平均每個鎮公共財政收入是4836萬元，公共財政支出是3853萬元；平均每個鄉公共財政收入是975萬元，公共財政支出是941萬元（根據《中國縣域統計年鑒2015·鄉鎮卷》相關數據計算）。重點鎮公共財政收入是非重點鎮的1.9倍，鄉的9.2倍，重點鎮的公共財政支出是非重點鎮的1.8倍，鄉的7.3倍。各項公共服務的提供，最后都要落實到資金上，按照目前的財力，不少鄉鎮承擔公共服務職責存在一定困難。為提高鄉鎮政府公共服務能力，增強鄉鎮財力是首先要解決好的問題。
增強鄉鎮財力的主要途徑
從實踐經驗來看，目前可以鼓勵發展鄉鎮經濟，完善財政體制等途徑來增強鄉鎮財力。
1.鼓勵發展鄉鎮經濟
授之以魚不如授之以漁，不管是經濟發達鄉鎮還是經濟落后鄉鎮，都要不斷增強自己的“造血”能力。上級政府要出臺相關扶持政策引導鄉鎮充分挖掘當地資源，做好產業發展規劃，想方設法發展當地經濟，增加當地財政收入總量，從自身內部來增強財力。另外，鄉鎮領導素質和能力直接關系到鄉鎮經濟社會發展，要建立科學有效的選拔制度為鄉鎮特別是經濟發展落后鄉鎮配備優秀人才，充分發揮優秀人才的組織、領導和經濟管理才能，促進鄉鎮經濟快速發展，為鄉鎮承擔公共服務職能提供有力的資金保障。
2.完善財政體制
根據現有財政體制面臨的一些問題和地方的一些探索經驗，可以考慮從以下三個方面來完善財政體制。
加大公共財政向基層傾斜力度，增加基層公共服務資金。在這方面，成都的經驗值得參考和借鑒。2009年，成都設立了村級公共服務和社會管理專項資金，將其納入各級財政預算，市、縣兩級財政共同來承擔支出責任。成都市根據經濟發展狀況確定了不同區（縣、市）的支出責任，中心城區全部由區財政承擔，近郊區（縣）市級財政和區（縣）財政各承擔一半，遠郊縣（市）市級財政與縣（市）財政承擔比例是7∶3。2009年，成都市每個行政村和涉農社區公共服務和社會管理專項資金額度至少20萬元，到2017年每個村將達到至少60萬元。為了能更好地利用專項資金，成都市還總結了專項資金使用的六步工作法，即“宣傳動員→收集民意→梳理討論→議決公示→實施監督→評議整改”，主要根據農民的實際需求有針對性地提供公共服務。通過加大資金投入和規范資金使用，成都市農村公共服務發展水平大幅提高，在促進城鄉統籌發展方面走在了全國前列。
賦予鄉鎮和事權相匹配的財權。1994年進行分稅制改革后，鄉鎮財政承擔了更多的責任，但收入卻出現了下降。農村稅費改革后，鄉鎮財力下降更加明顯，影響了鄉鎮機構的正常運行和公共服務供給。要根據鄉鎮承擔的公共服務職責，對鄉鎮財權進行調整，加大鄉鎮政府財政收入分成比例。
到目前為止，已經有不少地方經濟強鎮進行了“強鎮擴權”探索，通過下放事權、擴大財權、改革人事權、保障用地等促進鄉鎮經濟社會發展。在擴大財權方面，很多地方提出了行之有效的方法。例如，2009年，《中共蒼南縣委、蒼南縣人民政府關于龍港鎮“強鎮擴權”改革試點工作的若干意見》提出，縣與鎮的財政關系采取確定基數，超收分成，一定3年不變的辦法。鎮級財政收入比上年超收部分，鄉鎮分成比例為60％；鎮商業和普通住宅用地土地出讓金收入在提取相關費用和資金后，鄉鎮分成比例為90％；鎮工業用地土地出讓金收入扣除相關資金和成本后，鄉鎮分成比例為70%。另外，城市維護費，除上交省市和縣的垃圾處理收費，其余都歸屬龍港鎮。通過擴大財權，調動了鄉鎮政府發展經濟的積極性，增強了鄉鎮財力，提高了鄉鎮承擔公共服務供給責任的能力。未來“強鎮擴權”改革探索中，要合理確定放權范圍，并做好配套改革。
完善“鄉財縣管”的財政管理體制。從2006年開始，大部分鄉鎮按照財政部的有關要求進行了“鄉財縣管”的財政體制改革。截至2011年年底，全國共有2.93萬個鄉鎮實行了“鄉財縣管”。（中國近3萬個鄉鎮實現“鄉財縣管”，《人民日報》2012年8月21日）這種財政管理模式在規范鄉鎮財政收支，確保鄉鎮特別是經濟發展落后鄉鎮正常運轉方面發揮了積極作用，但同時也影響了一些鄉鎮發展經濟的積極性。為促進鄉鎮的進一步發展，對于一些經濟實力和管理水平變強的鄉鎮，應允許鄉鎮自己管理財政收支，自主發展經濟和社會事業，上級機構主要做好監督、指導工作；對一些資源比較短缺，經濟發展困難和管理水平不高的鄉鎮，繼續實行“鄉財縣管”，確保鄉鎮機構正常運轉和一定水平的公共服務供給。對于“鄉財縣管”中需要縣級機構進行審核的事項，一定要制定相關標準，嚴格按照標準進行審核，避免審核流于形式，真正發揮上級機構的監督、把關作用。另外，還要提高財政管理的信息化水平，降低人力、物力成本，提高工作效率。
（作者系中國社會科學院農村發展研究所副研究員）
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇
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