《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供義務(wù)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)、特殊對(duì)象救助、公共醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)秀文化傳承等基本公共服務(wù)及其他符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和人民群眾需求的公共服務(wù)。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力成為當(dāng)務(wù)之急。其中，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力是履行公共服務(wù)能力的基本保障。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足制約公共服務(wù)供給
鄉(xiāng)村人口特別是青壯年大量外流，除了外出打工外，鄉(xiāng)村公共服務(wù)發(fā)展落后也是非常重要的原因。鄉(xiāng)村人口外流不僅使農(nóng)村普遍空心化、老齡化、婦女化和兒童化，還導(dǎo)致流入城市擁擠不堪，公共服務(wù)供不應(yīng)求，引發(fā)了一系列社會(huì)問題。大力發(fā)展鄉(xiāng)村公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距不僅是全面建成小康社會(huì)的重要要求，也是引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的重要途徑。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政機(jī)構(gòu)，距離人民群眾最近，也最了解人民群眾的公共服務(wù)需求，是鄉(xiāng)村公共服務(wù)最重要的供給主體。長(zhǎng)期以來，由于沒有全國(guó)統(tǒng)一的要求和標(biāo)準(zhǔn)，再加上各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展戰(zhàn)略的差異，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出存在較大差距，由此導(dǎo)致公共服務(wù)發(fā)展水平也參差不齊。2014年，全國(guó)有32786個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中，重點(diǎn)鎮(zhèn)3675個(gè)，非重點(diǎn)鎮(zhèn)16663個(gè)，鄉(xiāng)12448個(gè)。平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政收入是3832萬元，公共財(cái)政支出是3090萬元。其中，重點(diǎn)鎮(zhèn)平均每個(gè)鎮(zhèn)公共財(cái)政收入是8954萬元，公共財(cái)政支出是6912萬元；非重點(diǎn)鎮(zhèn)平均每個(gè)鎮(zhèn)公共財(cái)政收入是4836萬元，公共財(cái)政支出是3853萬元；平均每個(gè)鄉(xiāng)公共財(cái)政收入是975萬元，公共財(cái)政支出是941萬元（根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2015·鄉(xiāng)鎮(zhèn)卷》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算）。重點(diǎn)鎮(zhèn)公共財(cái)政收入是非重點(diǎn)鎮(zhèn)的1.9倍，鄉(xiāng)的9.2倍，重點(diǎn)鎮(zhèn)的公共財(cái)政支出是非重點(diǎn)鎮(zhèn)的1.8倍，鄉(xiāng)的7.3倍。各項(xiàng)公共服務(wù)的提供，最后都要落實(shí)到資金上，按照目前的財(cái)力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)存在一定困難。為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力是首先要解決好的問題。
增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的主要途徑
從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，目前可以鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，完善財(cái)政體制等途徑來增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。
1.鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)
授之以魚不如授之以漁，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是經(jīng)濟(jì)落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要不斷增強(qiáng)自己的“造血”能力。上級(jí)政府要出臺(tái)相關(guān)扶持政策引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分挖掘當(dāng)?shù)刭Y源，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，想方設(shè)法發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入總量，從自身內(nèi)部來增強(qiáng)財(cái)力。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和能力直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要建立科學(xué)有效的選拔制度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備優(yōu)秀人才，充分發(fā)揮優(yōu)秀人才的組織、領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)管理才能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)公共服務(wù)職能提供有力的資金保障。
2.完善財(cái)政體制
根據(jù)現(xiàn)有財(cái)政體制面臨的一些問題和地方的一些探索經(jīng)驗(yàn)，可以考慮從以下三個(gè)方面來完善財(cái)政體制。
加大公共財(cái)政向基層傾斜力度，增加基層公共服務(wù)資金。在這方面，成都的經(jīng)驗(yàn)值得參考和借鑒。2009年，成都設(shè)立了村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金，將其納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，市、縣兩級(jí)財(cái)政共同來承擔(dān)支出責(zé)任。成都市根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定了不同區(qū)（縣、市）的支出責(zé)任，中心城區(qū)全部由區(qū)財(cái)政承擔(dān)，近郊區(qū)（縣）市級(jí)財(cái)政和區(qū)（縣）財(cái)政各承擔(dān)一半，遠(yuǎn)郊縣（市）市級(jí)財(cái)政與縣（市）財(cái)政承擔(dān)比例是7∶3。2009年，成都市每個(gè)行政村和涉農(nóng)社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金額度至少20萬元，到2017年每個(gè)村將達(dá)到至少60萬元。為了能更好地利用專項(xiàng)資金，成都市還總結(jié)了專項(xiàng)資金使用的六步工作法，即“宣傳動(dòng)員→收集民意→梳理討論→議決公示→實(shí)施監(jiān)督→評(píng)議整改”，主要根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需求有針對(duì)性地提供公共服務(wù)。通過加大資金投入和規(guī)范資金使用，成都市農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展水平大幅提高，在促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面走在了全國(guó)前列。
賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)。1994年進(jìn)行分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了更多的責(zé)任，但收入?yún)s出現(xiàn)了下降。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力下降更加明顯，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和公共服務(wù)供給。要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入分成比例。
到目前為止，已經(jīng)有不少地方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)行了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”探索，通過下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)、保障用地等促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在擴(kuò)大財(cái)權(quán)方面，很多地方提出了行之有效的方法。例如，2009年，《中共蒼南縣委、蒼南縣人民政府關(guān)于龍港鎮(zhèn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)工作的若干意見》提出，縣與鎮(zhèn)的財(cái)政關(guān)系采取確定基數(shù)，超收分成，一定3年不變的辦法。鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入比上年超收部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比例為60％；鎮(zhèn)商業(yè)和普通住宅用地土地出讓金收入在提取相關(guān)費(fèi)用和資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比例為90％；鎮(zhèn)工業(yè)用地土地出讓金收入扣除相關(guān)資金和成本后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比例為70%。另外，城市維護(hù)費(fèi)，除上交省市和縣的垃圾處理收費(fèi)，其余都?xì)w屬龍港鎮(zhèn)。通過擴(kuò)大財(cái)權(quán)，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任的能力。未來“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革探索中，要合理確定放權(quán)范圍，并做好配套改革。
完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制。從2006年開始，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照財(cái)政部的有關(guān)要求進(jìn)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制改革。截至2011年年底，全國(guó)共有2.93萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。（中國(guó)近3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，《人民日?qǐng)?bào)》2012年8月21日）這種財(cái)政管理模式在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也影響了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理水平變強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己管理財(cái)政收支，自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)，上級(jí)機(jī)構(gòu)主要做好監(jiān)督、指導(dǎo)工作；對(duì)一些資源比較短缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難和管理水平不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，繼續(xù)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和一定水平的公共服務(wù)供給。對(duì)于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”中需要縣級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核的事項(xiàng)，一定要制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，避免審核流于形式，真正發(fā)揮上級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、把關(guān)作用。另外，還要提高財(cái)政管理的信息化水平，降低人力、物力成本，提高工作效率。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)黨政干部論壇
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