十八屆三中全會提出土地制度全面深化改革目標(biāo)之后，《土地管理法》的修改工作再次啟動。據(jù)中國人大網(wǎng)的消息，《土地管理法》的修改工作在2016年再次列入全國人大常委會的立法規(guī)劃，目前國務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊工作，準(zhǔn)備適時提請全國人大常委會審議。
事實(shí)上，該法的修改并非首次列入全國人大常委會的工作議程。早在2009年3月的十一屆全國人大二次會議上，全國人大常委會就表示，《土地管理法》的修改工作已列入當(dāng)年的立法計(jì)劃，國務(wù)院也曾于2012年將其起草的修正方案提交全國人大常委會審議。然而，7年多過去了，相關(guān)修改工作還在進(jìn)行中。
《土地管理法》的修改之所以如此艱難，是多方面的原因造成的。在實(shí)踐層面，其涉及到了中央與地方，城市與農(nóng)村，國家與農(nóng)民等多方利益的重新調(diào)整；在理論層面，其需要人們打破停留在土地制度領(lǐng)域的許多陳舊的觀念和認(rèn)識；而在法律技術(shù)層面，其需要對目前比較精密但卻建立在計(jì)劃管制基礎(chǔ)之上的土地管理制度進(jìn)行一攬子重新設(shè)計(jì)，因此牽涉面極大，需要慎重對待。
如何在法律上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場
從目前的實(shí)踐情況來看，為了落實(shí)十八屆三中全會所提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”以及“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”這兩項(xiàng)改革目標(biāo)，《土地管理法》第43條和第63條就需要進(jìn)行修改，因?yàn)檎沁@兩個條文建立了“凡是搞建設(shè)，必須申請國有土地”且“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的制度。
對此，社會各界是有共識的，全國人大常委會也深以為然。為此，全國人大常委會還專門在2015年2月27日做出了授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施《土地管理法》上述條款的決定。
這種通過先行先試來進(jìn)行試錯探索和積累改革經(jīng)驗(yàn)的辦法，是值得高度肯定的。不過，對于落實(shí)“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”這一改革目標(biāo)來說，僅僅暫時實(shí)施乃至修改上述法律條文是不夠的。因?yàn)楝F(xiàn)行《土地管理法》第8條還有關(guān)于“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”的規(guī)定。這個條款之所以重要，是因?yàn)椋绻锻恋毓芾矸ā返?3、63條修改了，而這一條文卻巍然不動，那就會帶來法秩序內(nèi)部的緊張與沖突問題。
具體表現(xiàn)是，根據(jù)當(dāng)前土地制度全面深化改革所設(shè)定目標(biāo)，未來城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地除非基于公共利益的需要，否則不能征收為國家所有，而應(yīng)當(dāng)由集體土地所有權(quán)人自行有償出讓，而這就意味著城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)會存在永久性屬于集體的土地。然而，隨著城市化的快速發(fā)展，許多“城市規(guī)劃區(qū)”會逐漸發(fā)展成“城市市區(qū)”。這時，擴(kuò)展后的“城市市區(qū)”就會有集體土地的存在，而這將與《土地管理法》第8條第1款“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”的規(guī)定相沖突。
此一問題，在1998年《土地管理法》的修改過程中，就曾引起人們的關(guān)注。當(dāng)時的情況是，有單位和個人提出，隨著城市建設(shè)的不斷擴(kuò)大，城市市區(qū)范圍內(nèi)還有集體的土地，建議對原第6條關(guān)于“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有”的規(guī)定作實(shí)質(zhì)性修改。但當(dāng)時的人們認(rèn)為“憲法第10條第1款對此有明確的規(guī)定，而且憲法是國家的根本大法，是制定法律的依據(jù)，本法第1條也開宗明義地規(guī)定了‘根據(jù)憲法，制定本法’，因此在憲法未修改之前，制定任何法律均不能違背憲法所規(guī)定的基本原則，本法也不例外。”全國人大常委會最終沒有對原《土地管理法》第6條沒有作實(shí)質(zhì)性修改，而只是對其進(jìn)行了細(xì)微調(diào)整，修改后的《土地管理法》第8條第1款刪除了“全民所有”這一表述，然后規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”。
《土地管理法》確實(shí)是依據(jù)《憲法》制定的，不過憲法第10條第1款關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”并不意味著只能將其落實(shí)為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，也不意味著“只能在憲法第10條第1款先行修改，《土地管理法》第8條第1款才能進(jìn)行修改”。事實(shí)上，通過學(xué)術(shù)界這幾年的討論，人們已經(jīng)開始發(fā)現(xiàn)，憲法第10條第1款是存在多種解釋和落實(shí)的方式的，因此我們完全是可以通過重新理解憲法，并將這種新的理解方案落到《土地管理法》中，從而適應(yīng)當(dāng)前的土地制度全面深化改革的需要。
具體的法律改革建議
具體來說，筆者建議，我們可以將第10條第1款中的“城市的土地”理解為是“城市中的空地、街道等無主或公共土地以及已經(jīng)通過政府征收、接受贈與等方式登記為國家所有的土地”，而并非是“城市政府行政管轄范圍內(nèi)的所有的土地。”對于那些已經(jīng)被納入或即將被納入到城市規(guī)劃區(qū)或建設(shè)區(qū)的集體土地，如果沒有被政府依法征收或沒收，政府也沒有通過購買或接受贈與、互換的方式獲得其所有權(quán)的，則依然屬于集體所有，而且只要符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，這些土地不需要先轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校强梢栽诜弦?guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行交易，并進(jìn)行現(xiàn)代工商業(yè)和城市建設(shè)。如果這種理解是可行的，那么具體到《土地管理法》的修改中，我們就可以將其第8條第1款修改為“城市中的土地屬于國家所有，但已經(jīng)登記為集體所有或其他主體所有的除外”。
當(dāng)然，第8條第1款主要是一個法律原則，這個原則的修改還需配以具體的制度來加以落實(shí)方可落地。而要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，就需要對上文提到的《土地管理法》第43條和第63條進(jìn)行修改。具體來說，我們可以將《土地管理法》第43條修改為“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可依法申請使用國有土地和集體土地”，而將第63條修改為“農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以依法有償轉(zhuǎn)讓；農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但土地利用規(guī)劃變更之后，依法獲得許可的除外”。
通過對《土地管理法》進(jìn)行上述修改，十八屆三中全會所確定的“集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價”以及“縮小征地范圍”的改革目標(biāo)就可實(shí)現(xiàn)；而中央在《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（2016年11月4日）以及中所強(qiáng)調(diào)的“落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財產(chǎn)收益……逐步實(shí)現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價格依法平等使用土地等自然資源”的承諾也可以得到更好地落實(shí)；現(xiàn)行憲法所確定的“合理利用土地資源”原則也可以籍此得到更加有效地貫徹和實(shí)施，因此應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門的注意和重視。
文章信息：原文刊登在《中國社會科學(xué)報》2017年4月12日第05版，發(fā)表時有修改，引用請參照原文。
作者：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授，院長助理
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 土地法與公共政策研究
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