中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》,看到其中有關(guān)“加強(qiáng)法治建設(shè)”的表述后,全國人大代表、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠呼吁修訂相關(guān)法律的緊迫感增強(qiáng)了。意見明確,抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格,明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系,依法維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益,保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等使用生產(chǎn)要素,公平參與市場競爭,同等受到法律保護(hù)?！皬?015年開始,我國在33個(gè)縣(市、區(qū))試點(diǎn)農(nóng)村土地制度改革。為什么全國人大常委會(huì)當(dāng)時(shí)會(huì)授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行試點(diǎn)?就是因?yàn)槲餀?quán)法的規(guī)定已經(jīng)滯后,需要改革來進(jìn)行探索新的發(fā)展。目前來看,一些試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得肯定,我們要進(jìn)行總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而對(duì)物權(quán)法、土地管理法等法律的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改?！睂O憲忠說。
核心問題是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)
在孫憲忠看來,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的核心問題,是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律組織形態(tài)依據(jù)民法的主體規(guī)則予以明確。“新中國建立農(nóng)民集體所有權(quán),是為了其所有成員的生存和發(fā)展既能夠得到保障也能夠比較平等地獲得保障,而這一保障的來源是農(nóng)業(yè)和集體這兩個(gè)因素的結(jié)合。我國憲法、物權(quán)法都規(guī)定了集體所有權(quán),并將其規(guī)定為社會(huì)主義的基本權(quán)利制度之一。”孫憲忠在接受記者采訪時(shí)指出。孫憲忠介紹,法律規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)”,簡單來說,就是在農(nóng)村中建立“共同勞動(dòng)共同分配的農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織”,并把土地的所有權(quán)交給這個(gè)組織。從法律上看,這種集體形態(tài)有兩個(gè)特點(diǎn):一是1962年“集體”按照居民村落確定,并不是民法上財(cái)產(chǎn)的組合,也不是上個(gè)世紀(jì)50年代按照民法規(guī)則形成的合作社。這個(gè)“集體”被刻意地建設(shè)成為不具有法人特點(diǎn)的組織體。集體中的成員不按照財(cái)產(chǎn)股份享有權(quán)利,而是依據(jù)是否為成員來享有集體中的權(quán)利。二是集體之中的成員權(quán)至今不明確。按照馬克思主義原理,集體應(yīng)該建立在成員資格之上,但是我國的農(nóng)村集體,成員資格不清楚,集體之中有多少成員、具體的成員資格怎樣,法律上是模糊的。甚至成員在集體之中有什么權(quán)利,法律到現(xiàn)在沒有明確規(guī)則。至于成員加入或者退出集體,更是沒有規(guī)則?，F(xiàn)在很多人進(jìn)城居住生活多年,還是集體成員；而真正從事農(nóng)業(yè)的人,很多不是法律意義上的農(nóng)民。一個(gè)必須正視的現(xiàn)象是,隨著時(shí)間的推移,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了很大變化。為了作出準(zhǔn)確分析,孫憲忠在近些年多次去上海、陜西、山西、吉林等地進(jìn)行調(diào)研?！拔以谡{(diào)研后發(fā)現(xiàn),法律規(guī)定的‘不區(qū)分財(cái)產(chǎn)支配關(guān)系、不確定具體成員和財(cái)產(chǎn)支配份額的集體’在現(xiàn)實(shí)生活中并不存在了,它們?cè)诓煌牡胤揭呀?jīng)被不同的‘集體組織’所替代。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),它被農(nóng)村的村民自治組織取代。在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),被新興發(fā)展的農(nóng)業(yè)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社所取代?！睂O憲忠說。也就是說,時(shí)至今日,法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)之間已經(jīng)產(chǎn)生了很大的差距。“改革開放后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生了變化,許多地方建立了經(jīng)濟(jì)合作社。但與此同時(shí),相關(guān)法律并未有很大變化,在這方面依然是個(gè)空白。目前,還沒有法律具體規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律形態(tài)。”孫憲忠說。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格仍需細(xì)化
值得注意的是,民法總則草案三審稿在法人一章中增加第四節(jié)特別法人,其中明確規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。“當(dāng)前在民法上給予其法人地位,符合實(shí)際、時(shí)機(jī)成熟。否則作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織,誰來訂立合同,有無侵權(quán)問題,財(cái)產(chǎn)如何處置等很多問題在法律上沒有保障?！睂O憲忠對(duì)此予以贊賞。即使這樣,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)在法律上的確立,仍然不夠?！澳壳皝砜?大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然有營利活動(dòng),但形式仍然單一,在清算破產(chǎn)、治理結(jié)構(gòu)等方面,不能完全套用公司法。與此同時(shí),相關(guān)的法律對(duì)此又沒有明確規(guī)定。”中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、民法研究室主任謝鴻飛對(duì)記者說?！澳壳?大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在總體上還是松散的,有的就是人力集合,沒有財(cái)產(chǎn)屬性,這個(gè)治理機(jī)構(gòu)就不能按照公司來處理。民法總則草案雖然明確了它的法人地位,但這種框架性的規(guī)定針對(duì)性不強(qiáng)。因此,還是需要法律對(duì)這些集體經(jīng)濟(jì)組織的類型進(jìn)行區(qū)分和明確,哪些是以營利為目的、哪些是人力集合等等?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、民法研究室副主任朱廣新在接受記者采訪時(shí)同樣認(rèn)為。要想對(duì)癥下藥的解決問題,農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)就顯得尤為重要。2015年2月27日,全國人大常委會(huì)決定授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域,暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。上述調(diào)整在2017年12月31日前試行,對(duì)實(shí)踐證明可行的,修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的,恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。孫憲忠在去多地調(diào)研之后認(rèn)為,一些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)顯示出改革的優(yōu)勢(shì)?！氨M管這些試點(diǎn)地區(qū)在具體做法上仍然有所區(qū)別,但從大部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看,改革的大方向就是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體組織進(jìn)行重新改造。具體來講,就是把集體組織改造成以成員權(quán)作為基礎(chǔ)的新的法人形態(tài),在這個(gè)基礎(chǔ)上明確成員的權(quán)利、集體的權(quán)利、財(cái)產(chǎn)的權(quán)利等。”孫憲忠指出。“下一步,我們要總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而對(duì)物權(quán)法、土地管理法等法律的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改完善,為以后的改革鋪平道路。”孫憲忠說。
對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)區(qū)別對(duì)待
意見明確,改革要以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的?！耙魑a(chǎn)權(quán)與維護(hù)成員財(cái)產(chǎn),首先要明確現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)歸屬?！睂O憲忠說。中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員姚佳指出,農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利包括個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和基于集體成員權(quán)所享有的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！拔餀?quán)法對(duì)集體財(cái)產(chǎn)有明確規(guī)定。除物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定外,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,集體財(cái)產(chǎn)還包括農(nóng)村集體發(fā)展、經(jīng)營取得的各種收益,比如集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)、股權(quán)、商標(biāo)和專利等。但最基本、最核心、最重要的仍是土地權(quán)利,包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)等。”姚佳說。當(dāng)下,實(shí)踐的發(fā)展對(duì)確保這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提出了新要求,而其中最突出的問題就是建設(shè)用地爭議的產(chǎn)物——小產(chǎn)權(quán)房。所謂小產(chǎn)權(quán)房,是一種約定俗稱的稱呼,通常是指在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的、向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外居民銷售的住宅。孫憲忠認(rèn)為,對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待:一方面,針對(duì)私下在耕地、侵犯土地紅線上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以取締；另一方面,已經(jīng)在被劃為建設(shè)用地上修建的小產(chǎn)權(quán)房,建議進(jìn)行轉(zhuǎn)正,希望未來在對(duì)法律進(jìn)行修訂時(shí)留個(gè)口子?！暗胤秸鳛橥恋匾患?jí)市場壟斷的供給者,通過低價(jià)征收農(nóng)村集體所有土地,再高價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商,從中獲取大量高額壟斷利益。然而,農(nóng)民卻從中幾乎得不到利益,因此不愿讓利益被地方政府壟斷,這種做法可以理解。”孫憲忠說?！肮逃袡?quán)利更新與制度建設(shè)中,遇到的問題很多,建設(shè)用地雖然是其中爭議最大的問題,但也是最容易取得突破的地方。因此,借助農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的契機(jī),總結(jié)一些地區(qū)在小產(chǎn)權(quán)房方面的成功經(jīng)驗(yàn),在法律修訂時(shí)能夠有條件地對(duì)小產(chǎn)權(quán)房予以‘轉(zhuǎn)正’?！睂O憲忠說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法制日?qǐng)?bào)
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