農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是減輕農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失、穩(wěn)定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供應(yīng)的重要政策工具。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步晚但發(fā)展迅速，2015年保費(fèi)總額達(dá)到58億美元，僅次于美國為世界第二，約是2007年的20倍。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展除了有巨大的潛在需求外，也得益于各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼。“十三五”期間，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍將較快發(fā)展，勢必導(dǎo)致補(bǔ)貼的大幅增加。未來我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該怎么發(fā)展，采取什么方式補(bǔ)貼，美國做法值得借鑒。
一、準(zhǔn)確把握WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的“歸箱”規(guī)則
《農(nóng)業(yè)協(xié)定》根據(jù)貿(mào)易扭曲作用大小，將農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施分為綠箱、黃箱、藍(lán)箱和發(fā)展箱四種類型，其中“黃箱”措施必須削減，其他措施可以免除。由于短期內(nèi)把“黃箱”支持削減到很低水平不現(xiàn)實(shí)，世貿(mào)組織允許成員國對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行少量支持，即微量許可。發(fā)達(dá)國家的微量許可為5%，發(fā)展中國家為10%，我國為8.5%。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼作為一種支持措施，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》在附件中進(jìn)行了明確規(guī)定。符合“綠箱”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須滿足以下兩個(gè)條件之一。第一，收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)措施：收入損失超過前三年平均收入的30%以上；且保險(xiǎn)賠付額不超過當(dāng)前收入損失的70%；且不能與生產(chǎn)品種、價(jià)格、或其他生產(chǎn)要素掛鉤，應(yīng)為農(nóng)民普遍可獲得。或者第二，自然災(zāi)害保險(xiǎn)：政府確認(rèn)的自然災(zāi)害中，產(chǎn)量損失超過前三年平均損失的30%；且賠付不能超過損失總額，不能與生產(chǎn)品種、產(chǎn)量等要素掛鉤；且同期享受收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)項(xiàng)目的生產(chǎn)者，收入保險(xiǎn)賠付款與自然災(zāi)害賠付款總額不超過生產(chǎn)者的損失總額。嚴(yán)格地講，凡是不符合以上規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均屬于“黃箱”保險(xiǎn)，補(bǔ)貼要受到限制。
二、深刻認(rèn)識(shí)美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行模式與通報(bào)方法
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是美國最重要的支持項(xiàng)目，2012年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼就占其“黃箱”補(bǔ)貼總額的2/3以上，未來還將繼續(xù)增加。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有如下特點(diǎn)：
（一）收入保險(xiǎn)是美國最主要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品美國是世界上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系最發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品最豐富的國家之一，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的類型主要包括產(chǎn)量保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、利潤保險(xiǎn)和其他五大類，每個(gè)大類中按照不同的計(jì)算單位又可以分為9小類。在各保險(xiǎn)項(xiàng)目中，巨災(zāi)保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制性保險(xiǎn)，農(nóng)戶每年必須繳納300美元巨災(zāi)保險(xiǎn)管理費(fèi)給政府，不繳納則沒有資格購買其他類型的保險(xiǎn)產(chǎn)品。除巨災(zāi)保險(xiǎn)外，農(nóng)民可以自主選擇保險(xiǎn)的保障水平，但政府提供的保費(fèi)補(bǔ)貼與保障水平成反比。在上述保險(xiǎn)產(chǎn)品中，收入保險(xiǎn)最受農(nóng)民歡迎。自1996年美國開辦作物收入保險(xiǎn)以來，其保費(fèi)金額從1996年的0.14億美元快速增長到2014年的83.56億美元，占總保費(fèi)的比重從1996年的8%快速增長到2014年的83%，農(nóng)民參保率也在80%以上。
（二）公私合營是美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式
美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了純粹私營和純粹國營的失敗以后，于上世紀(jì)90年代形成了現(xiàn)行的公私結(jié)合的經(jīng)營模式。國營聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司（FCIC）由農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局（RMA）領(lǐng)導(dǎo)，主要為農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼，為私營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)支持；17家指定的私營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司按照國營聯(lián)邦作物保險(xiǎn)公司的統(tǒng)一要求，具體開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。國營聯(lián)邦和私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司通過簽訂標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議，明確界定各自的權(quán)利與義務(wù)，并建立“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的聯(lián)結(jié)機(jī)制。政府與私營保險(xiǎn)公司之間通過分擔(dān)損失，促使保險(xiǎn)公司在承保和理賠時(shí)更加謹(jǐn)慎；通過分享收益，激勵(lì)保險(xiǎn)公司參與農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃。
（三）財(cái)政補(bǔ)貼是美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持方式
美國對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼的方式主要有三種。一是給農(nóng)民保費(fèi)補(bǔ)貼。美國根據(jù)農(nóng)民的投保規(guī)模及其選擇的保障水平給予不同比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，平均保費(fèi)補(bǔ)貼率約為65%，保費(fèi)補(bǔ)貼資金由各級(jí)政府按比例承擔(dān)。二是給保險(xiǎn)公司提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼。將總保費(fèi)收入的15%給保險(xiǎn)公司，用作公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)常性費(fèi)用開支。三是給保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)支持和給予經(jīng)營性虧損補(bǔ)償。國營聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司按照《美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》，對私營保險(xiǎn)公司經(jīng)營的政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供成本相對低廉的多個(gè)再保險(xiǎn)保障選項(xiàng)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，當(dāng)私營保險(xiǎn)公司損失賠付金額超過其收入時(shí)，政府承擔(dān)超額賠付金額，以補(bǔ)貼形式彌補(bǔ)公司的經(jīng)營性虧損。此外，政府還給予私營保險(xiǎn)公司一些其他的補(bǔ)貼。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的財(cái)政總支出快速增長，從2006-2010年均50.8億美元增加到2011-2015年均92.86億美元。
（四）充分利用規(guī)則是美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的通報(bào)方式
為了審議成員國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對WTO紀(jì)律的遵守情況，世貿(mào)組織要求成員國每年向WTO秘書處提交其國內(nèi)支持的通報(bào)表。由于現(xiàn)行規(guī)則只是大致界定了“綠箱”保險(xiǎn)補(bǔ)貼的條件，并沒有具體說明“黃箱”保險(xiǎn)補(bǔ)貼在“特定產(chǎn)品補(bǔ)貼”和“非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼”之間如何區(qū)分。美國充分利用規(guī)則，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼以“基于非特定產(chǎn)品支持”進(jìn)行通報(bào)，規(guī)避“黃箱”補(bǔ)貼上限約束。近年來，美國進(jìn)一步規(guī)范對“黃箱”保險(xiǎn)補(bǔ)貼的通報(bào)方式，2012年后把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中所有分品種計(jì)算的保費(fèi)補(bǔ)貼按照“基于特定產(chǎn)品支持”的“黃箱”進(jìn)行全額通報(bào)，把不分品種計(jì)算的農(nóng)場總收入保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼按“基于非特定產(chǎn)品支持”的“黃箱”進(jìn)行全額通報(bào)。
三、相關(guān)啟示與建議
美國在保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、補(bǔ)貼方式和通報(bào)策略方面的做法，對我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革發(fā)展有重要借鑒意義。
第一，收入保險(xiǎn)是我國農(nóng)產(chǎn)品支持政策改革的重要方向。美國的農(nóng)產(chǎn)品支持政策已逐步從價(jià)格支持、差價(jià)補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主，特別是收入保險(xiǎn)。因?yàn)椤柏S收-低價(jià)”和“欠收-高價(jià)”這種反向變動(dòng)關(guān)系，使得單一災(zāi)害保險(xiǎn)或價(jià)格保險(xiǎn)都不能有效保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定。作物收入保險(xiǎn)不扭曲市場形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的機(jī)制，從而避免市場扭曲；作物收入保險(xiǎn)和特定產(chǎn)品的產(chǎn)量、價(jià)格都掛鉤，支持更精準(zhǔn)；保險(xiǎn)補(bǔ)貼在向WTO通報(bào)時(shí)操作空間大。根據(jù)美國經(jīng)驗(yàn)，只需要對保費(fèi)補(bǔ)貼按照“基于特定產(chǎn)品支持”進(jìn)行通報(bào)，對保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)和超額賠付部分補(bǔ)貼可按照“非特定產(chǎn)品支持”或“綠箱”通報(bào)，再保險(xiǎn)不通報(bào)。我國可以將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新作為農(nóng)產(chǎn)品支持政策改革的重要方向，系統(tǒng)總結(jié)已有產(chǎn)量保險(xiǎn)、指數(shù)保險(xiǎn)、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索作物收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。
第二，依據(jù)WTO規(guī)則科學(xué)合理設(shè)計(jì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為世界各國支持農(nóng)業(yè)的重要政策工具。2014年，全球共有100多個(gè)國家開展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，保費(fèi)總額達(dá)到310多億美元，約是1995年的6倍多。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼也迅速增加，已引起世貿(mào)組織的高度關(guān)注，紀(jì)律要求也會(huì)日益嚴(yán)格。我國應(yīng)高度關(guān)注WTO規(guī)則及其變化趨勢，借鑒美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作模式和通報(bào)方式，科學(xué)合理設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品和補(bǔ)貼方式。
第三，要靈活運(yùn)用WTO規(guī)則，積極推動(dòng)規(guī)則重塑。我國應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革發(fā)展中更加注重研究WTO規(guī)則和國際通行做法。在WTO新一輪談判中，要以更加積極的姿態(tài)推動(dòng)重塑更加公平的國際農(nóng)業(yè)規(guī)則，拒絕不公平的待遇。
作者單位：江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)民日報(bào) 2017年04月26日
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