——大豆目標價格補貼政策試點情況調查
為完善農產品價格形成機制,2014年我國對東北和內蒙古大豆啟動了目標價格補貼政策試點改革。課題組在2015年5月底對大豆目標價格試點地區的1256戶豆農、39家大豆流通企業、13家大豆加工企業進行了問卷調查,并對部分試點省進行了大量實地調查,對試點省區大豆目標價格補貼政策實施一年來的政策執行情況、效果、存在的問題進行了系統研究,并提出政策建議。
大豆目標價格改革的成效與存在問題
從實施效果看,大豆目標價格改革試點取得不少成效。
一是目標價格補貼政策有效保障了農戶的基本種植收益。根據發改委農產品成本收益調查,2014年試點地區每畝凈利潤和現金收益分別約為135元和450元,同比分別增加110元和120元。
二是以市場為主導的價格形成機制逐步完善。第一,國內外大豆現貨市場價格走勢保持一致。2014年11月以來,國內大豆主產省黑龍江地區和主銷區山東地區大豆價格持續下跌,與國際價格走勢保持基本一致。第二,國內期貨市場趨于活躍,國內外大豆期貨市場聯系緊密。2014年豆一月平均成交226萬手,全年總成交2719萬手,較2013年度增長近一倍;月均持倉量達到24萬手,較2013年的13.5萬手也有明顯增加。第三,國內外期貨市場走勢保持一致,聯系趨于緊密。目標價格政策實施后,大連商品交易所(DCE)大豆期貨價格與芝加哥期貨交易所(CBOT)大豆期貨價格走勢基本一致,總體呈下降趨勢,且價差減小。
三是大豆流通和加工企業對目標價格補貼政策的滿意度較高。從流通企業調查結果看,僅12.8%的企業認為目標價格政策比臨儲政策差,只有17.9%的企業認為目標價格政策對流通企業的發展不利。從加工企業調查結果看,僅15.8%的企業認為目標價格政策比臨儲政策差,只有21.1%的企業認為目標價格政策對加工企業的發展不利。
四是中央財政資金支出減少。如果2014年仍然實行臨儲收購,保守估計國家財政支出至少要48.95億元,要大于目前的支出32.5億元。
大豆目標價格實施過程中存在的突出問題。
一是農戶對目標價格水平比較滿意,但對操作落實情況滿意度相對較低。從調查來看,試點地區74.2%的農戶對目標價格水平滿意,但是對市場價格監測、操作方法等滿意度不高,影響了農戶來年的種植意愿,調查顯示,2015年僅有58.4%的受調查農戶表示還將種植大豆。
二是國家認定的補貼依據面積與實際面積存在偏差,補貼資金被攤薄。一方面,市場價格監測點設置不合理,使得市場監測價格偏高。大豆市場價格監測點沒有依據產量合理設置,導致市場監測價格顯著高于主產區實際市場價格。以內蒙古為例,占全區大豆產量80%的呼倫貝爾市只有8個采價點,僅占采價點總量的47%,而作為該市最重要的大豆主產縣扎蘭屯市卻沒有1個采價點。而且,市場價格監測點所監測的是企業收購的清糧價,而農民主要是在家里直接出售毛糧,兩者之間還有0.1-0.2元/斤的差價。另一方面,補貼面積和產量數出多門,補貼資金進一步被攤薄。在目標價格補貼政策中,面積和產量的核定直接關系到國家撥到某省(區)的資金總量。但由于東北三省一區素有開荒的傳統,因此,地方統計局上報的面積和產量數據到省里基本要被壓縮,省里到國家的數據還要再壓縮,即形成地方統計局數小于省農調隊數小于國家核定數。而在實際操作過程中,補貼資金是由地方政府發放,為避免糾紛矛盾,地方政府一般按照地方統計面積發放,補貼資金被攤薄。以黑龍江省為例,2014年國家核定的大豆種植面積為3865萬畝,資金撥付到地方后,黑龍江省按照省農調隊定的4250萬畝確定本省補貼標準,由于省農調隊定的面積大于國家核定面積,導致補貼標準下降。
三是工作經費不足,在一定程度上影響了政策落實。目標價格政策的行政成本包括了村干部、縣鄉工作組、地州工作組的實地測量成本,農戶等待的成本,各級干部的交通住宿費用,物資購買(GPS等),再加上宣傳等費用,總成本很高。以黑龍江省訥河為例,2014年僅相關部門大豆補貼調查核實費用就達到31.5萬元,其中花費最多的是種植面積的核實工作,約為12.6萬元。值得關注的是,以上測算的費用中還沒有包含鄉鎮基層部門的人工成本。
政策建議
(一)提高目標價格水平,并盡量提前公布。東北地區是我國最大的商品糧基地,糧食市場的“大糧倉”和“穩壓器”。但近些年來,由于農民連年種植玉米,產品結構單一,導致東北黑土地日趨板結、可耕性變差,黑土地有機質含量連年下降。但目前的大豆目標價格水平還不高,農民種植大豆的收益相對較低,建議將大豆目標價格水平提高,并盡可能在春播前公布,以激發農民調整種植結構、開展大豆生產的積極性。
(二)完善市場價格監測制度的設計。市場價格監測是衡量農民獲得多少補貼的重要指標。要使采集的市場價格更多反映大豆種植戶的實際銷售價格,以有效提高農戶得到的補貼額度。要優化價格監測點設置。根據地區大豆產量設計市場價格監測點,產量高的地區多設點,大豆產量低的地區少設點,不產大豆的地區不設價格采集點。要完善監測價格類型。采集大豆市場價格時,除了完善國家發改委監測的市場價格外,還應該監測農戶的地頭銷售價格,賦予農戶銷售價格更大的權重,這樣有利于提高對農戶的補貼水平。進一步完善農民生產成本調查核算工作,豐富點面調查,以便為來年目標價格制定提供有力依據。
(三)精確核查大豆種植面積,適當考慮冊外耕地。建議統一面積統計和補貼資金發放主體。要充分利用土地確權資料,利用遙感等現代技術手段,完善大豆種植面積核查程序,準確掌握大豆實際種植面積,降低面積核查成本,提高補貼精準度。由于歷史原因,東北和內蒙古地區實際耕地面積與國家統計認定面積差距較大,客觀上造成豆農補貼被攤薄,政策效果沒有充分發揮出來。建議對農民冊外大豆種植面積按照一定比例適當考慮。
(四)探索創新資金發放方式,及時足額兌付補貼資金。
建議進一步完善補貼資金發放模式,探索補貼資金的二次發放方式:在核算種植面積后,第一次發放50%的補貼款;在文件規定日期前,第二次發放最終結算款。這樣可以有效緩解農戶下一季度安排種植的資金壓力,也能一定程度上提升農戶對補貼政策的信心,有助于更好地實現政策的預期目標。
(五)保障改革試點操作經費。大豆目標價格改革肩負著探索我國谷物類農產品目標價格制度的使命,試點區域比新疆棉花改革試點更開放,試點品種橫向替代和縱向鏈條比棉花更復雜,要實現精準操作,需要基層部門大量的人力物力。改革探路是需要成本的,這部分成本不應全部由地方承擔,中央財政應從完善農產品價格形成機制角度給予適當補貼。
(六)強化財政、金融、保險等配套政策,打好政策“組合拳”。要實現大豆目標價格補貼政策的目標,需要多方政策配套支撐。大豆的抗災能力較差,受到旱災、雹災會有較大減產。目前農民均已購買農業保險,但農業保險賠付的標準還比較低。建議加強保險等惠農政策的配套銜接,讓農民獲得更多的實惠。
課題承擔單位:農業部農村經濟研究中心
中國鄉村發現網轉自：農民日報
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