近年來，將農(nóng)村土地當(dāng)作農(nóng)民財產(chǎn)的觀點不時見諸媒介。其實，集體所有制決定了農(nóng)村土地并非農(nóng)民財產(chǎn)；若將農(nóng)村土地財產(chǎn)化，既不利于節(jié)約集約用地，也不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
一、集體所有制決定了農(nóng)村土地并非農(nóng)民財產(chǎn)
（一）“集體所有”的權(quán)屬特性決定了農(nóng)村土地并非農(nóng)民財產(chǎn)
作為個體的集體經(jīng)濟組織成員，對集體所有土地不具有所有權(quán)，只具有使用權(quán)。與住宅所有權(quán)不同，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)只是其用益物權(quán)（需要“用”才受“益”）。而此類用益物權(quán)無償取得、無償使用，還享受相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)并非嚴格意義上的，而是具有中國特色的用益物權(quán)。另外，就集體經(jīng)濟組織成員依法取得的承包地、宅基地而言，集體經(jīng)濟組織并非真正的，而只是虛擬的所有權(quán)人。換言之，集體所有土地的權(quán)屬特性，是全體集體經(jīng)濟組織成員共有，但每個集體經(jīng)濟組織成員須依法可無償?shù)爻邪?jīng)營土地、取得使用宅基地。農(nóng)村土地實行集體所有制，是鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險較大、農(nóng)村資源要素集聚度不高、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的客觀實際。因此，農(nóng)村土地集體所有制既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也是社會主義公有制所要求的。
（二）土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變與“集體所有”的權(quán)屬特性相矛盾
農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，主要限于第二輪土地承包時集體經(jīng)濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，即“增人不增地、減人不減地”。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當(dāng)部分在將來也不愿返鄉(xiāng)；在30年甚至更長承包期里，有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員。因而，既有相當(dāng)部分享有土地承包經(jīng)營權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟組織成員卻不能享有土地承包經(jīng)營權(quán)；這主要是現(xiàn)實中“農(nóng)民”的變與政策中“農(nóng)民”的長久不變所致。而集體所有土地本應(yīng)屬于全體集體經(jīng)濟組織成員共有，包括新出生、新遷入、派生的成員，但不包括被取消、被喪失成員資格的原成員。若繼續(xù)保持土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變，就容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經(jīng)濟組織成員所有。這就與農(nóng)村土地“集體所有”的權(quán)屬特性相矛盾。
（三）土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)有承包期限，而不是當(dāng)作農(nóng)民的財產(chǎn)保持承包關(guān)系長久不變
土地承包經(jīng)營權(quán)本有承包期，也應(yīng)有承包期，尤其是對常住或落戶城鎮(zhèn)多年、不愿返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的上億農(nóng)民工，他們宜在第二輪土地承包期滿時退回承包地；對已成為機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員、死亡的，宜適時退回承包地，以調(diào)整給沒有承包地、承包地少以及繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員；對繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員，則保持現(xiàn)有承包關(guān)系不變，且承包面積只增不減。這種改革思路，既是實事求是、尊重意愿、公正合理的，又是節(jié)約用地、促進“三農(nóng)”發(fā)展、利于社會穩(wěn)定的。其實，家庭承包耕地制度比較適合農(nóng)村人口基本穩(wěn)定、人口流動少，家庭人員通常從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、職業(yè)變化少的時代。目前的耕地承包制度缺乏因應(yīng)性，需要與時俱進，改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地，即在以后耕地承包中主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包。
（四）若將農(nóng)村土地當(dāng)作農(nóng)民財產(chǎn)進行補償，就與“集體所有”的權(quán)屬特性相矛盾
倘若將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)當(dāng)作農(nóng)民財產(chǎn)，那就會產(chǎn)生集體經(jīng)濟組織成員自愿退出的農(nóng)村土地本身是否應(yīng)給予補償、由誰補償?shù)膯栴}。除征地情形外，土地退出后受益的往往是剩下的集體經(jīng)濟組織成員。根據(jù)“誰受益、誰負擔(dān)”原則，本應(yīng)由他們而不是政府或集體經(jīng)濟組織來承擔(dān)補償費用。但根據(jù)農(nóng)村土地集體所有制，集體經(jīng)濟組織成員可依法地?zé)o償?shù)厝〉谩⑹褂猛恋爻邪?jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。有些地方探索的宅基地使用權(quán)有償退出，其實并非對宅基地本身進行補償，也并非當(dāng)作農(nóng)民財產(chǎn)進行補償。而是為了破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)（宅基地?zé)o償取得、無償使用，而房屋壽命長還可修建）這一困境，激勵農(nóng)民退出閑置宅基地的變通的制度安排（其資金可基于扶持“三農(nóng)”考慮，由政府統(tǒng)籌有償使用國有土地中的稅費）。因此，農(nóng)村土地并非農(nóng)民財產(chǎn)。
二、將農(nóng)村土地財產(chǎn)化既不利于節(jié)約集約用地，也不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展
（一）將農(nóng)村土地財產(chǎn)化不利于節(jié)約集約用地
若將土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)化，就會保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變。然而，近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶、有相當(dāng)部分在將來也不愿返鄉(xiāng)，在30年甚至更長承包期中有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出。這些容易導(dǎo)致并加劇占地不均、人地分離、人地不適甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題。而“人口多、耕地少”是我國基本國情，“資源節(jié)約”是我國基本國策與優(yōu)先戰(zhàn)略，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”也是我國基本國策，《憲法》規(guī)定“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，我國還實行三個“最嚴格”土地管理制度。因而，將農(nóng)村土地財產(chǎn)化，既不利于節(jié)約集約用地，也與我國國情國策不相符合。
（二）將農(nóng)村土地財產(chǎn)化也不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展
若將土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)作農(nóng)民財產(chǎn)，允許常住或落戶城鎮(zhèn)多年且在將來也不愿返鄉(xiāng)的集體經(jīng)濟組織成員在第三輪土地承包及以后仍占有農(nóng)村土地，就會讓他們獲得土地流轉(zhuǎn)收益、入股分紅等。這不僅減少實際耕種經(jīng)營者的收入，增加不必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；也會導(dǎo)致這些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距；還會固化這類常住城鎮(zhèn)群體的既有利益，阻礙農(nóng)村土地制度改革，減緩農(nóng)民進城落戶進程，影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增加、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
三、農(nóng)民土地與私有財產(chǎn)在征收制度安排上有本質(zhì)區(qū)別
農(nóng)民土地與私有財產(chǎn)在權(quán)屬、功能方面不相同，其征收制度也不應(yīng)相同。對于財產(chǎn)，財產(chǎn)所有權(quán)人對其財產(chǎn)享有所有權(quán)，而且財產(chǎn)通常可用經(jīng)濟價值來衡量，可用對價貨幣去交換。對私有財產(chǎn)的征收，一般僅給予等價的經(jīng)濟補償就可以。但對征地，一方面，從土地權(quán)屬角度，通常不宜支付土地補償費。因為農(nóng)民對集體所有制土地不具有所有權(quán)，還無償取得、無償使用，享受相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策。征地前，對被征地農(nóng)民給予農(nóng)房、農(nóng)作物等補償，給予住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等安置，還支付安置補助費。因此，征收農(nóng)民土地，不宜支付土地補償費。它也應(yīng)與征收國有土地一樣，沒有土地補償費（退還折算后剩余土地出讓金或其他土地使用費，實質(zhì)是對其財產(chǎn)進行補償）。另一方面，從土地功能角度，應(yīng)突出“安置”。土地是重要的生產(chǎn)生活資料，農(nóng)村土地往往還承擔(dān)著生計來源、社會保障功能。一旦土地被征收，往往會影響被征地人員的生產(chǎn)生活。尤其是征收農(nóng)民土地，通常會牽涉被征地農(nóng)民居住地址遷移、生活開支增加、生計來源改變、就讀學(xué)校變化、職業(yè)工作轉(zhuǎn)換、生活方式轉(zhuǎn)變等問題。這些是不能僅僅通過經(jīng)濟補償就能解決的，有的是經(jīng)濟補償根本不能解決的。因此，不但需要給予他們合理補償，更需要做好對他們的安置工作，為其支付安置過渡費用，為其解決住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等問題。因此，農(nóng)村土地與私有財產(chǎn)在權(quán)屬、功能上不同，其在征收制度安排上也應(yīng)有本質(zhì)區(qū)別。從這個角度而言，農(nóng)村土地并非農(nóng)民財產(chǎn)。而《憲法》第10條第3款征收土地與第13條第3款征收私有財產(chǎn)在其制度安排上表述一樣，沒有體現(xiàn)應(yīng)有的區(qū)別。為此，建議在《憲法》第10條第3款“補償”前面加上“安置”二字，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予安置補償”。如此修改，既能避免一些法律法規(guī)誤將土地當(dāng)作財產(chǎn)納入征地補償范圍，也能為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的征地補償制度、區(qū)分城鄉(xiāng)的征地安置制度提供憲法依據(jù)。
參考文獻：
1.瞿國然，關(guān)于深化我國集體所有土地征收補償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》，2015（2）。
2.瞿國然，深化耕地承包制度改革的建議，《重慶經(jīng)濟》，2015（2）。
3.瞿國然，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定與權(quán)益享受的建議，《重慶經(jīng)濟》，2016（5）。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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