近年來，將農村土地當作農民財產的觀點不時見諸媒介。其實，集體所有制決定了農村土地并非農民財產；若將農村土地財產化，既不利于節約集約用地，也不利于城鄉一體化發展。
一、集體所有制決定了農村土地并非農民財產
（一）“集體所有”的權屬特性決定了農村土地并非農民財產
作為個體的集體經濟組織成員，對集體所有土地不具有所有權，只具有使用權。與住宅所有權不同，土地承包經營權、宅基地使用權只是其用益物權（需要“用”才受“益”）。而此類用益物權無償取得、無償使用，還享受相關支農惠農政策。因此，土地承包經營權、宅基地使用權并非嚴格意義上的，而是具有中國特色的用益物權。另外，就集體經濟組織成員依法取得的承包地、宅基地而言，集體經濟組織并非真正的，而只是虛擬的所有權人。換言之，集體所有土地的權屬特性，是全體集體經濟組織成員共有，但每個集體經濟組織成員須依法可無償地承包經營土地、取得使用宅基地。農村土地實行集體所有制，是鑒于農業生產效率較低、農業風險較大、農村資源要素集聚度不高、農村經濟社會發展相對滯后的客觀實際。因此，農村土地集體所有制既遵循了農業農村發展規律，也是社會主義公有制所要求的。
（二）土地承包政策中“農民”的長久不變與“集體所有”的權屬特性相矛盾
農民享有的土地承包經營權，主要限于第二輪土地承包時集體經濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現有土地承包關系長久不變，即“增人不增地、減人不減地”。但隨著經濟社會的不斷發展，有近3億農民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉；在30年甚至更長承包期里，有許多農民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。因而，既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權；這主要是現實中“農民”的變與政策中“農民”的長久不變所致。而集體所有土地本應屬于全體集體經濟組織成員共有，包括新出生、新遷入、派生的成員，但不包括被取消、被喪失成員資格的原成員。若繼續保持土地承包政策中“農民”的長久不變，就容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經濟組織成員所有。這就與農村土地“集體所有”的權屬特性相矛盾。
（三）土地承包經營權應有承包期限，而不是當作農民的財產保持承包關系長久不變
土地承包經營權本有承包期，也應有承包期，尤其是對常住或落戶城鎮多年、不愿返鄉從事農業生產經營的上億農民工，他們宜在第二輪土地承包期滿時退回承包地；對已成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員、死亡的，宜適時退回承包地，以調整給沒有承包地、承包地少以及繼續從事農業生產經營的集體經濟組織成員；對繼續從事農業生產經營的集體經濟組織成員，則保持現有承包關系不變，且承包面積只增不減。這種改革思路，既是實事求是、尊重意愿、公正合理的，又是節約用地、促進“三農”發展、利于社會穩定的。其實，家庭承包耕地制度比較適合農村人口基本穩定、人口流動少，家庭人員通常從事農業生產經營、職業變化少的時代。目前的耕地承包制度缺乏因應性，需要與時俱進，改革家庭承包耕地為農民承包耕地，即在以后耕地承包中主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。
（四）若將農村土地當作農民財產進行補償，就與“集體所有”的權屬特性相矛盾
倘若將土地承包經營權、宅基地使用權當作農民財產，那就會產生集體經濟組織成員自愿退出的農村土地本身是否應給予補償、由誰補償的問題。除征地情形外，土地退出后受益的往往是剩下的集體經濟組織成員。根據“誰受益、誰負擔”原則，本應由他們而不是政府或集體經濟組織來承擔補償費用。但根據農村土地集體所有制，集體經濟組織成員可依法地無償地取得、使用土地承包經營權和宅基地使用權。有些地方探索的宅基地使用權有償退出，其實并非對宅基地本身進行補償，也并非當作農民財產進行補償。而是為了破解住宅所有權“綁架”宅基地使用權（宅基地無償取得、無償使用，而房屋壽命長還可修建）這一困境，激勵農民退出閑置宅基地的變通的制度安排（其資金可基于扶持“三農”考慮，由政府統籌有償使用國有土地中的稅費）。因此，農村土地并非農民財產。
二、將農村土地財產化既不利于節約集約用地，也不利于城鄉一體化發展
（一）將農村土地財產化不利于節約集約用地
若將土地承包經營權財產化，就會保持現有土地承包關系長久不變。然而，近3億農民工在城鎮務工甚至落戶、有相當部分在將來也不愿返鄉，在30年甚至更長承包期中有許多農民生老病亡、遷入遷出。這些容易導致并加劇占地不均、人地分離、人地不適甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題。而“人口多、耕地少”是我國基本國情，“資源節約”是我國基本國策與優先戰略，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”也是我國基本國策，《憲法》規定“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，我國還實行三個“最嚴格”土地管理制度。因而，將農村土地財產化，既不利于節約集約用地，也與我國國情國策不相符合。
（二）將農村土地財產化也不利于城鄉一體化發展
若將土地承包經營權當作農民財產，允許常住或落戶城鎮多年且在將來也不愿返鄉的集體經濟組織成員在第三輪土地承包及以后仍占有農村土地，就會讓他們獲得土地流轉收益、入股分紅等。這不僅減少實際耕種經營者的收入，增加不必要的農業生產成本；也會導致這些農村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距；還會固化這類常住城鎮群體的既有利益，阻礙農村土地制度改革，減緩農民進城落戶進程，影響現代農業發展、農民收入增加、新農村建設、城鄉一體化發展。
三、農民土地與私有財產在征收制度安排上有本質區別
農民土地與私有財產在權屬、功能方面不相同，其征收制度也不應相同。對于財產，財產所有權人對其財產享有所有權，而且財產通常可用經濟價值來衡量，可用對價貨幣去交換。對私有財產的征收，一般僅給予等價的經濟補償就可以。但對征地，一方面，從土地權屬角度，通常不宜支付土地補償費。因為農民對集體所有制土地不具有所有權，還無償取得、無償使用，享受相關支農惠農政策。征地前，對被征地農民給予農房、農作物等補償，給予住房、就業、上學、養老等安置，還支付安置補助費。因此，征收農民土地，不宜支付土地補償費。它也應與征收國有土地一樣，沒有土地補償費（退還折算后剩余土地出讓金或其他土地使用費，實質是對其財產進行補償）。另一方面，從土地功能角度，應突出“安置”。土地是重要的生產生活資料，農村土地往往還承擔著生計來源、社會保障功能。一旦土地被征收，往往會影響被征地人員的生產生活。尤其是征收農民土地，通常會牽涉被征地農民居住地址遷移、生活開支增加、生計來源改變、就讀學校變化、職業工作轉換、生活方式轉變等問題。這些是不能僅僅通過經濟補償就能解決的，有的是經濟補償根本不能解決的。因此，不但需要給予他們合理補償，更需要做好對他們的安置工作，為其支付安置過渡費用，為其解決住房、就業、上學、養老等問題。因此，農村土地與私有財產在權屬、功能上不同，其在征收制度安排上也應有本質區別。從這個角度而言，農村土地并非農民財產。而《憲法》第10條第3款征收土地與第13條第3款征收私有財產在其制度安排上表述一樣，沒有體現應有的區別。為此，建議在《憲法》第10條第3款“補償”前面加上“安置”二字，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予安置補償”。如此修改，既能避免一些法律法規誤將土地當作財產納入征地補償范圍，也能為統籌城鄉的征地補償制度、區分城鄉的征地安置制度提供憲法依據。
參考文獻：
1.瞿國然，關于深化我國集體所有土地征收補償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》，2015（2）。
2.瞿國然，深化耕地承包制度改革的建議，《重慶經濟》，2015（2）。
3.瞿國然，關于農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受的建議，《重慶經濟》，2016（5）。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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