【摘要】土地承包政策中“農民”的長久不變，既不利于節約集約用地、城鄉差距縮小，也影響到全面深化改革進程。建議逐步將“三農”政策中的“農民”界定為從事農業生產經營的集體經濟組織成員，并深化相關改革。
農民，本是一個淺顯易懂的常用名詞。但我們“三農”政策中的農民概念并非通常意義上的農民，其內涵較為豐富，體現了中國特色，而相關政策文件并未加以明確。其實，是否準確界定農民，關系到“三農”的制度設計、政策落地、深化改革，也關系到農業農村、城鄉經濟社會的持續健康發展。因此，農民界定問題是“三農”政策的首要問題。
一、“農民”界定存在的主要問題
主要是現實中“農民”的變與土地承包政策中“農民”的長久不變形成了矛盾。“三農”政策的核心是農村土地制度，農民享有土地承包經營權、宅基地使用權。而農民享有的土地承包經營權，主要限于第二輪土地承包時集體經濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現有土地承包關系長久不變，即“增人不增地、減人不減地”。但隨著經濟社會的不斷發展，有近3億農民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉；在30年甚至更長承包期里，有許多農民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。因而，既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權。而集體所有土地本應屬于全體集體經濟組織成員共有，包括新出生、新遷入、派生的成員，但不包括被取消、被喪失成員資格的原成員。然后，每個集體經濟組織成員須依法可無償地承包經營土地、取得使用宅基地。但土地承包政策中“農民”的長久不變，容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經濟組織成員所有。這既與作為個體的集體經濟組織成員對集體所有土地不具有所有權相矛盾，也與全體集體經濟組織成員共有集體所有土地的權屬特性不相符合。
二、辯證看待“農民”界定的作用
（一）肯定其積極作用
鑒于農民工相對城鎮居民往往在就業技能、教育水平、家庭財產、享受社會保障及其他公共服務等方面有不少差距，而且要保持現行土地承包期政策的穩定性，又考慮到上億農民曾在“剪刀差”政策下支持工業、城市發展，加上城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作才推進不久等，讓常住城鎮甚至落戶城鎮的農民工群體在第二輪承包期里繼續享有土地承包經營權、宅基地使用權，是必要的，也很重要。這既有利于改革的穩步推進，也有利于社會的和諧穩定。
（二）負面作用不容忽視
1．不利于節約集約用地。若繼續保持土地承包政策中“農民”的長久不變，即在第三輪及以后土地承包中，保持現有土地承包關系長久不變，就容易導致并加劇占地不均、人地分離、人地不適甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題，不利于土地的節約集約利用，進而影響糧食安全、現代農業發展。
2．進一步擴大城鄉發展差距。若在第三輪及以后土地承包中，在城鎮常住的集體經濟組織成員仍享有土地承包經營權，就會獲得土地流轉收益、入股分紅等。這不僅減少實際耕種經營者的收入，增加不必要的農業生產成本，還會導致這些農村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距。
3．影響全面深化改革進程。深化“三農”改革的出發點與落腳點應是惠及現實中的“農民”，政策中的“農民”應與之大體對應起來，不能長期錯位。否則，既會影響農村土地制度改革，影響農民進城落戶進程，影響城鄉一體化發展體制機制構建；也與農村土地“集體所有”的權屬特性不相符合，與國家治理體系和治理能力現代化的要求不相符合。
三、“農民”界定建議
（一）界定思路
堅守農村土地集體所有制，在符合國情國策、促進“三農”發展、維護社會穩定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、節約用地、公正合理原則，按照逐步讓“三農”政策中的“農民”與現實中的“農民”大體對應起來的思路界定農民。
（二）界定建議
逐步將“三農”政策中的“農民”界定為從事農業生產經營的集體經濟組織成員。
其中：
1．“逐步”：以深化耕地承包制度改革為深化“三農”改革的首要突破口，在第二輪調整發包、第三輪及以后發包中，主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。
2．“集體經濟組織成員”：以享有或曾享有土地承包經營權作為成員資格認定的主要基準，并以從事農業生產經營作為成員權益享受的重要條件。
（三）深化相關改革
1．探索集體經濟組織成員資格認定辦法
（1）凡在集體經濟組織依法享有土地承包經營權的居民，應該認定為集體經濟組織成員。
（2）凡曾在集體經濟組織依法享有土地承包經營權的居民，如果愿意恢復成為成員，可以向集體經濟組織提出申請，集體經濟組織應同意其為成員。
（3）對政策性遷入集體經濟組織的居民，應該認定為集體經濟組織成員。
（4）以上居民的配偶、直系血親或者法定血親及其配偶，應該認定或者可以認定為集體經濟組織成員。
（5）以上居民死亡、被征地、系國家機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員的，成員資格隨即被取消或喪失。
2．深化耕地承包制度改革
（1）承包耕地退回：凡集體經濟組織成員資格被取消或喪失，有承包耕地的應無償收回；每輪承包期滿的應無償退回，但具備一定農業生產經營能力并繼續從事農業生產經營的集體經濟組織成員除外（即保持現承包關系不變，且承包面積只增不減）；承包人依法自愿交回或依法轉讓承包耕地。
（2）耕地發包：在第二輪調整發包、第三輪及以后發包中，對不具備一定農業生產經營能力（包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農業生產經營能力等），不愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員不再發包；其他集體經濟組織成員享有平等的耕地承包經營權。從第三輪及以后發包開始時計算，在每輪承包期內，凡連續兩年或累計兩年沒有從事農業生產經營的，應無償退回；對退回承包耕地的集體經濟組織成員，在下一輪發包時，享有與其他成員平等的耕地承包經營權。從第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內可經法定程序適度調整承包關系（若承包期間有調整，應間隔三年以上）。不在本村社常住，視為不愿意從事農業生產經營；由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農業生產經營的情形；但到外地參軍、全日制學習或住院就醫等視為在本村社常住。家人、代耕代種者優先接續耕地承包關系。
（3）退耕地權益保留：在第二輪承包期內退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償權、集體經濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產收益分配權。
（4）將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。
3．深化宅基地制度改革
（1）探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。
（2）對既沒有農村住宅又沒有土地承包經營權的常年在外務工經商的集體經濟組織成員，需要在本村社連續從事農業生產經營5年以上，方可申請宅基地；鼓勵他們租借本村社住宅。
4．深化農村戶籍制度改革
在農村依法享有土地承包經營權，并具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口，可申請落戶本集體經濟組織。
5．深化農村土地征收補償制度改革
征收農民土地中，用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。對常住農村的集體經濟組織成員，其安置過渡費標準為城鎮居民人均年消費支出金額的5倍左右。對常住城鎮的集體經濟組織成員，根據常住年限、享受基本公共服務情況，合理減少安置過渡費，乃至取消。
6．深化農村基本公共服務制度改革
（1）提供農村基本公共服務、出臺支農惠農政策時，應主要面向落戶農村且常住農村的集體經濟組織成員及其他從事農業生產經營的農村常住人口。
（2）將農村居民養老保險基礎養老金與農村低保標準逐步銜接起來，之后隨農村低保標準同步調整。
（3）集體經濟組織成員按政策規定享受種糧直補、農業保險補貼、農村危舊房改造、農村學生高考、扶貧、移民等支農惠農政策。
（4）農村戶籍人口以戶籍地享受社會救助政策，以常住地享受教育、就業政策。
【參考文獻】
1.瞿國然，關于農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受的建議，《重慶經濟》，2016（5）。
2.瞿國然，深化耕地承包制度改革的建議，《重慶經濟》，2015（2）。
3.瞿國然，深化集體所有土地征收補償制度改革，《宏觀經濟管理》2014（10）。
4.瞿國然，關于深化我國集體所有土地征收補償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》，2015（2）。
5.瞿國然，深化我市農村居民養老保險制度改革之我見，《新重慶》2014（8）。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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