摘要：現(xiàn)行耕地承包政策存在人地不相適、權(quán)責(zé)不相當(dāng)問題。建議在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包。
一、現(xiàn)行耕地承包政策存在的主要問題
（一）人地不相適。即承包人不具有耕地承包經(jīng)營能力或耕地承包經(jīng)營意愿，卻享有耕地承包經(jīng)營權(quán)。發(fā)包時，不論集體經(jīng)濟組織成員老幼、勞動能力、耕種經(jīng)營意愿等情況，都能承包。第二輪承包期內(nèi)，即使死亡、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、在城鎮(zhèn)工作或落戶多年，仍有承包耕地；而期間出生或遷入，又具有耕地承包經(jīng)營能力和意愿的，卻無承包耕地或承包耕地較少。另外，第二輪承包前被大中專學(xué)校錄取而退回承包耕地、第二輪承包時自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)等，他們中有些人員又想要回。這主要緣于現(xiàn)行耕地承包政策缺乏因應(yīng)性。
（二）權(quán)責(zé)不相當(dāng)。一是承包人權(quán)益享受與義務(wù)履行不相當(dāng)。即使沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，仍有承包耕地，甚至還享受一些支農(nóng)惠農(nóng)政策。二是對承包人未履行承包義務(wù)的約束力較弱。發(fā)包方在監(jiān)督承包耕地合理利用、合理調(diào)整承包關(guān)系等方面往往受到現(xiàn)行耕地承包政策的限制。比如，本應(yīng)收回連續(xù)兩年棄耕拋荒的耕地，但基本沒有收回。三是農(nóng)業(yè)行政主管部門的監(jiān)管作用有待加強。尤其需要加強對發(fā)包方在耕地發(fā)包、承包關(guān)系調(diào)整、承包糾紛解決等方面的監(jiān)管。
二、深化耕地承包制度改革的建議
（一）改革思路
堅守農(nóng)村土地集體所有制，在符合國情國策、保護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、維護社會穩(wěn)定前提下，堅持實事求是、公開公平公正、節(jié)約集約用地原則，按照人地基本相適、權(quán)利義務(wù)相當(dāng)、大穩(wěn)定小調(diào)整思路，主要賦予從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員長期而有保障的耕地承包經(jīng)營權(quán)。
（二）改革建議
1．承包耕地退回：每輪承包期滿的，每輪承包期內(nèi)有下列情形之一的，應(yīng)將承包耕地?zé)o償交回或收回：（1）承包人依法自愿交回或依法轉(zhuǎn)讓承包耕地的；（2）承包人在遷入戶口地依法取得承包耕地的；（3）承包人系國家機關(guān)事業(yè)單位正式職工，或者享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的；（4）承包人死亡的。
2．耕地發(fā)包：退回的承包耕地，剩余的機動耕地，以及新增的耕地，由集體經(jīng)濟組織按以下辦法，經(jīng)法定程序發(fā)包：
（1）在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，優(yōu)先對具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，且沒有承包耕地或沒有達到人均承包耕地面積的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包；其次，主要對具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包，在保持現(xiàn)承包關(guān)系不變基礎(chǔ)上增加耕地，承包面積只增不減。
（2）對不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員，在第二輪調(diào)整發(fā)包中保持現(xiàn)承包關(guān)系不變，在第三輪及以后發(fā)包中不再發(fā)包（不在本村社常住，視為不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；但到外地參軍、全日制學(xué)習(xí)或住院就醫(yī)等視為在本村社常住，下同）。
（3）從第三輪及以后發(fā)包開始時計算，在每輪承包期內(nèi)，凡連續(xù)兩年或累計兩年沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，應(yīng)無償退回；對退回承包耕地的集體經(jīng)濟組織成員，在下一輪發(fā)包時，享有與其他成員平等的耕地承包經(jīng)營權(quán)（由他人代耕代種或流轉(zhuǎn)給他人耕種經(jīng)營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的情形）。
（4）在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，均不發(fā)包給不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力（包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力等）的集體經(jīng)濟組織成員；家人、代耕代種者優(yōu)先接續(xù)耕地承包關(guān)系。
（5）從第三輪承包開始，每輪承包期十年。在每輪承包期內(nèi)，根據(jù)以上辦法，經(jīng)法定程序，適度調(diào)整承包關(guān)系（若承包期間有調(diào)整，應(yīng)間隔三年以上）。
3．退耕地權(quán)益保留：在第二輪承包期內(nèi)退回，保留流轉(zhuǎn)收益權(quán)、入股分紅權(quán)、征地安置補償權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，直至本輪承包期結(jié)束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產(chǎn)收益分配權(quán)。按政策規(guī)定享受種糧直補等支農(nóng)惠農(nóng)政策。
4．將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。
（三）改革理由
1．從用益物權(quán)角度，承包人應(yīng)該是具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力并愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員。不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的不應(yīng)承包耕地，或待其具備一定能力時再發(fā)包給他們；不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的也不應(yīng)承包耕地，或?qū)⒊邪赝嘶亍７駝t，就不能實現(xiàn)物有所用、物盡其用，不利于節(jié)約集約用地。
2．從生活保障角度，不愿或不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員的生活保障問題，應(yīng)由本人或其監(jiān)護人（贍養(yǎng)人）、政府承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。耕地需要耕種經(jīng)營，或能流轉(zhuǎn)出去，才有一定收益。因此，耕地不必然具有生活保障或社會保障功能。其實，具有勞動能力的應(yīng)自食其力，有家庭的還應(yīng)承擔(dān)家庭生計責(zé)任；在此基礎(chǔ)上，由政府承擔(dān)社會保障責(zé)任，保障公民的基本生活。尤其現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍較突出，耕地與社會保障更不宜相聯(lián)，它實際承擔(dān)著的社會保障功能應(yīng)逐漸由政府承擔(dān)。
3．從政策意圖角度，穩(wěn)定承包關(guān)系應(yīng)主要是穩(wěn)定實際務(wù)農(nóng)者的承包關(guān)系，其次是要讓返鄉(xiāng)農(nóng)民工有地可耕種經(jīng)營。為了保障糧食安全、增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，在耕地承包中，應(yīng)主要向繼續(xù)或即將從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包。即使有一部分農(nóng)民工要返鄉(xiāng)耕種經(jīng)營，在第二輪承包期內(nèi)及以后每輪發(fā)包開始時，都能平等地享有耕地承包經(jīng)營權(quán)，甚至可通過調(diào)整發(fā)包獲得耕地。若農(nóng)民工在某輪承包期內(nèi)退回，而又想耕種經(jīng)營，可代耕代種、流轉(zhuǎn)他人的耕地。
4．從權(quán)責(zé)匹配角度，只有權(quán)利義務(wù)相當(dāng)才能做好耕地承包工作。只有承包主體在耕地承包中都實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相當(dāng)，才能促進公平公正發(fā)包、節(jié)約集約用地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，才能使政府履行好耕地承包監(jiān)管職責(zé)、成員積極參與耕地承包事務(wù)管理、集體經(jīng)濟組織發(fā)揮好必要的民主管理與自治作用，才能更好促進農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、不斷提升農(nóng)村現(xiàn)代化治理水平。
5．從承包周期角度，承包期過長既不利于協(xié)調(diào)群體利益、改革承包制度，也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一方面，農(nóng)作物生長周期短、投資不大、收益較快，此改革的實質(zhì)是穩(wěn)定實際務(wù)農(nóng)者的承包關(guān)系，且長期務(wù)農(nóng)者（家庭）會主動改善地力、承包主體有義務(wù)保護地力，因此不需要太長的承包期。另一方面，承包期過長，加上“增人不增地、減人不減地”等，會帶來更多的人地不相適，有地與無地、地多與地少群體之間的公平公正問題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現(xiàn)象愈發(fā)增多，農(nóng)村改革發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)的就更多，推動耕地承包制度改革的阻力就越大，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也會受到制約。
6．從土地權(quán)屬角度，不宜對退回的耕地進行補償。耕地承包經(jīng)營權(quán)并非所有權(quán)，且無償取得、無償使用，還享受支農(nóng)惠農(nóng)政策，退回時也應(yīng)無償。若有地力補償，其補償也只是對土地的投資投勞給予補償。地上附著物由承包人自行處置，或?qū)ζ溥M行合理補償。
7．從退地權(quán)益角度，區(qū)分第二輪承包與以后的權(quán)益保留政策很有必要。在第二輪承包期內(nèi)，需要考慮保持現(xiàn)行耕地承包期政策穩(wěn)定性、調(diào)動不愿務(wù)農(nóng)者退耕地積極性、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口工作推進不久等因素。而在第三輪承包及以后，群眾對耕地承包政策已理解；城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口基本實現(xiàn)，對常住城鎮(zhèn)退地人員進行退地安置的必要性不大；也不宜將土地納入征（退）地補償范圍；因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征（退）地、流轉(zhuǎn)、入股等補償或收益，則會導(dǎo)致常住城鎮(zhèn)的居民重復(fù)或長期享受這些權(quán)益。
8．從改革進程角度，耕地承包制度改革需要統(tǒng)籌謀劃、循序推進。耕地承包制度改革，是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的基礎(chǔ)性改革，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟制度、農(nóng)民根本利益、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體發(fā)展，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局，因而需要統(tǒng)籌謀劃、循序推進。先在第二輪承包期內(nèi)對耕地承包政策進行適當(dāng)調(diào)整，在保持大穩(wěn)定基礎(chǔ)上，為第三輪及以后承包制度改革提供試驗、探路，也為以后承包政策調(diào)整提供導(dǎo)向、預(yù)期。
9．從認(rèn)定辦法角度，以常住本村社來認(rèn)定實際務(wù)農(nóng)、有務(wù)農(nóng)意愿是一個簡便可行辦法。它既有利于在認(rèn)定中變主觀為客觀、化復(fù)雜為簡單，又符合農(nóng)村實際，體現(xiàn)了人地基本相適、權(quán)利義務(wù)相當(dāng)，還有利于發(fā)揮耕地承包政策主要面向扎根農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的導(dǎo)向作用。
（四）推進改革的主要措施
一是組織開展調(diào)查研究，重點是充分了解農(nóng)民意愿，深入研究承包耕地退回、耕地發(fā)包、退耕地權(quán)益保留、集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農(nóng)戶等問題。二是出臺《關(guān)于開展耕地承包制度改革試點的指導(dǎo)意見》，制定改革試點實施方案。三是選擇5個左右省（區(qū)、市）、共30個左右的村社進行為期2~3年的耕地承包制度改革試點，總結(jié)好的做法與成功經(jīng)驗，進一步完善政策舉措。四是在全國改革試點基礎(chǔ)上，出臺《關(guān)于深化耕地承包制度改革的意見》，制定與之配套的承包耕地退回管理辦法、耕地發(fā)包管理辦法、退耕地權(quán)益保留管理辦法、集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定辦法、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農(nóng)戶辦法等。五是編制適合基層干部、廣大農(nóng)民的有關(guān)耕地承包制度改革方面的工作規(guī)范、操作流程、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、政策問答、權(quán)益維護、典型案例等資料手冊。六是各?。▍^(qū)、市）在全國及省級改革試點基礎(chǔ)上，制定改革實施意見，報國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門備案后實施，并加強對改革的指導(dǎo)督查。七是各級政府加強政策培訓(xùn)，強化宣傳引導(dǎo)，積極營造全社會理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。八是健全縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級農(nóng)業(yè)行政管理機構(gòu)，充實管理人員，完善管理制度，增加工作經(jīng)費，公開投訴電話。九是在總結(jié)改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，適時推動相關(guān)政策法規(guī)的修訂工作。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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