摘要：現行耕地承包政策存在人地不相適、權責不相當問題。建議在第二輪調整發包、第三輪及以后發包中，主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。
一、現行耕地承包政策存在的主要問題
（一）人地不相適。即承包人不具有耕地承包經營能力或耕地承包經營意愿，卻享有耕地承包經營權。發包時，不論集體經濟組織成員老幼、勞動能力、耕種經營意愿等情況，都能承包。第二輪承包期內，即使死亡、完全喪失農業生產經營能力、在城鎮工作或落戶多年，仍有承包耕地；而期間出生或遷入，又具有耕地承包經營能力和意愿的，卻無承包耕地或承包耕地較少。另外，第二輪承包前被大中專學校錄取而退回承包耕地、第二輪承包時自愿放棄土地承包經營權等，他們中有些人員又想要回。這主要緣于現行耕地承包政策缺乏因應性。
（二）權責不相當。一是承包人權益享受與義務履行不相當。即使沒有從事農業生產經營，仍有承包耕地，甚至還享受一些支農惠農政策。二是對承包人未履行承包義務的約束力較弱。發包方在監督承包耕地合理利用、合理調整承包關系等方面往往受到現行耕地承包政策的限制。比如，本應收回連續兩年棄耕拋荒的耕地，但基本沒有收回。三是農業行政主管部門的監管作用有待加強。尤其需要加強對發包方在耕地發包、承包關系調整、承包糾紛解決等方面的監管。
二、深化耕地承包制度改革的建議
（一）改革思路
堅守農村土地集體所有制，在符合國情國策、保護農民權益、促進農業農村發展、維護社會穩定前提下，堅持實事求是、公開公平公正、節約集約用地原則，按照人地基本相適、權利義務相當、大穩定小調整思路，主要賦予從事農業生產經營的集體經濟組織成員長期而有保障的耕地承包經營權。
（二）改革建議
1．承包耕地退回：每輪承包期滿的，每輪承包期內有下列情形之一的，應將承包耕地無償交回或收回：（1）承包人依法自愿交回或依法轉讓承包耕地的；（2）承包人在遷入戶口地依法取得承包耕地的；（3）承包人系國家機關事業單位正式職工，或者享受城鎮職工基本養老保險待遇的；（4）承包人死亡的。
2．耕地發包：退回的承包耕地，剩余的機動耕地，以及新增的耕地，由集體經濟組織按以下辦法，經法定程序發包：
（1）在第二輪調整發包、第三輪及以后發包中，優先對具備一定農業生產經營能力、愿意從事農業生產經營，且沒有承包耕地或沒有達到人均承包耕地面積的集體經濟組織成員發包；其次，主要對具備一定農業生產經營能力、繼續從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包，在保持現承包關系不變基礎上增加耕地，承包面積只增不減。
（2）對不愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員，在第二輪調整發包中保持現承包關系不變，在第三輪及以后發包中不再發包（不在本村社常住，視為不愿意從事農業生產經營；但到外地參軍、全日制學習或住院就醫等視為在本村社常住，下同）。
（3）從第三輪及以后發包開始時計算，在每輪承包期內，凡連續兩年或累計兩年沒有從事農業生產經營的，應無償退回；對退回承包耕地的集體經濟組織成員，在下一輪發包時，享有與其他成員平等的耕地承包經營權（由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農業生產經營的情形）。
（4）在第二輪調整發包、第三輪及以后發包中，均不發包給不具備一定農業生產經營能力（包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農業生產經營能力等）的集體經濟組織成員；家人、代耕代種者優先接續耕地承包關系。
（5）從第三輪承包開始，每輪承包期十年。在每輪承包期內，根據以上辦法，經法定程序，適度調整承包關系（若承包期間有調整，應間隔三年以上）。
3．退耕地權益保留：在第二輪承包期內退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償權、集體經濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產收益分配權。按政策規定享受種糧直補等支農惠農政策。
4．將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。
（三）改革理由
1．從用益物權角度，承包人應該是具備一定農業生產經營能力并愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員。不具備一定農業生產經營能力的不應承包耕地，或待其具備一定能力時再發包給他們；不愿意從事農業生產經營的也不應承包耕地，或將承包耕地退回。否則，就不能實現物有所用、物盡其用，不利于節約集約用地。
2．從生活保障角度，不愿或不能從事農業生產經營人員的生活保障問題，應由本人或其監護人（贍養人）、政府承擔相應職責。耕地需要耕種經營，或能流轉出去，才有一定收益。因此，耕地不必然具有生活保障或社會保障功能。其實，具有勞動能力的應自食其力，有家庭的還應承擔家庭生計責任；在此基礎上，由政府承擔社會保障責任，保障公民的基本生活。尤其現階段我國城鄉二元結構仍較突出，耕地與社會保障更不宜相聯，它實際承擔著的社會保障功能應逐漸由政府承擔。
3．從政策意圖角度，穩定承包關系應主要是穩定實際務農者的承包關系，其次是要讓返鄉農民工有地可耕種經營。為了保障糧食安全、增加農民收入、促進農業發展、繁榮農村經濟，在耕地承包中，應主要向繼續或即將從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。即使有一部分農民工要返鄉耕種經營，在第二輪承包期內及以后每輪發包開始時，都能平等地享有耕地承包經營權，甚至可通過調整發包獲得耕地。若農民工在某輪承包期內退回，而又想耕種經營，可代耕代種、流轉他人的耕地。
4．從權責匹配角度，只有權利義務相當才能做好耕地承包工作。只有承包主體在耕地承包中都實現權利義務相當，才能促進公平公正發包、節約集約用地、現代農業發展，才能使政府履行好耕地承包監管職責、成員積極參與耕地承包事務管理、集體經濟組織發揮好必要的民主管理與自治作用，才能更好促進農村經濟社會持續健康發展、不斷提升農村現代化治理水平。
5．從承包周期角度，承包期過長既不利于協調群體利益、改革承包制度，也不利于現代農業發展、城鄉統籌發展。一方面，農作物生長周期短、投資不大、收益較快，此改革的實質是穩定實際務農者的承包關系，且長期務農者（家庭）會主動改善地力、承包主體有義務保護地力，因此不需要太長的承包期。另一方面，承包期過長，加上“增人不增地、減人不減地”等，會帶來更多的人地不相適，有地與無地、地多與地少群體之間的公平公正問題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現象愈發增多，農村改革發展成果倒流城鎮的就更多，推動耕地承包制度改革的阻力就越大，轉變農業發展方式也會受到制約。
6．從土地權屬角度，不宜對退回的耕地進行補償。耕地承包經營權并非所有權，且無償取得、無償使用，還享受支農惠農政策，退回時也應無償。若有地力補償，其補償也只是對土地的投資投勞給予補償。地上附著物由承包人自行處置，或對其進行合理補償。
7．從退地權益角度，區分第二輪承包與以后的權益保留政策很有必要。在第二輪承包期內，需要考慮保持現行耕地承包期政策穩定性、調動不愿務農者退耕地積極性、城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作推進不久等因素。而在第三輪承包及以后，群眾對耕地承包政策已理解；城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口基本實現，對常住城鎮退地人員進行退地安置的必要性不大；也不宜將土地納入征（退）地補償范圍；因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征（退）地、流轉、入股等補償或收益，則會導致常住城鎮的居民重復或長期享受這些權益。
8．從改革進程角度，耕地承包制度改革需要統籌謀劃、循序推進。耕地承包制度改革，是一項系統而復雜的基礎性改革，事關農村經濟制度、農民根本利益、現代農業發展、城鄉一體發展，事關改革發展穩定全局，因而需要統籌謀劃、循序推進。先在第二輪承包期內對耕地承包政策進行適當調整，在保持大穩定基礎上，為第三輪及以后承包制度改革提供試驗、探路，也為以后承包政策調整提供導向、預期。
9．從認定辦法角度，以常住本村社來認定實際務農、有務農意愿是一個簡便可行辦法。它既有利于在認定中變主觀為客觀、化復雜為簡單，又符合農村實際，體現了人地基本相適、權利義務相當，還有利于發揮耕地承包政策主要面向扎根農村、發展現代農業、建設新農村集體經濟組織成員的導向作用。
（四）推進改革的主要措施
一是組織開展調查研究，重點是充分了解農民意愿，深入研究承包耕地退回、耕地發包、退耕地權益保留、集體經濟組織成員資格認定、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農戶等問題。二是出臺《關于開展耕地承包制度改革試點的指導意見》，制定改革試點實施方案。三是選擇5個左右省（區、市）、共30個左右的村社進行為期2~3年的耕地承包制度改革試點，總結好的做法與成功經驗，進一步完善政策舉措。四是在全國改革試點基礎上，出臺《關于深化耕地承包制度改革的意見》，制定與之配套的承包耕地退回管理辦法、耕地發包管理辦法、退耕地權益保留管理辦法、集體經濟組織成員資格認定辦法、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農戶辦法等。五是編制適合基層干部、廣大農民的有關耕地承包制度改革方面的工作規范、操作流程、認定標準、政策問答、權益維護、典型案例等資料手冊。六是各省（區、市）在全國及省級改革試點基礎上，制定改革實施意見，報國務院農業行政主管部門備案后實施，并加強對改革的指導督查。七是各級政府加強政策培訓，強化宣傳引導，積極營造全社會理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。八是健全縣（市）、鄉（鎮）級農業行政管理機構，充實管理人員，完善管理制度，增加工作經費，公開投訴電話。九是在總結改革經驗基礎上，適時推動相關政策法規的修訂工作。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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