摘要：目前對城鄉統一戶口登記制度、居住證制度的認識還不太統一，甚至存在一些誤區，有必要從更廣視角去審視，從政策意圖去探究。建議以落戶地區分城鄉戶籍人口，以常住地區分城鄉常住人口，以居住證制度為核心，向全民提供均等化的城鄉基本公共服務。
一、對此輪戶籍制度改革創新人口管理的理解
（一）“統一登記為居民戶口”的表述并不準確，統一城鄉戶口登記應是覆蓋城鄉的戶口登記。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（中發〔2014〕4號）及《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）等文件規定，取消農業戶口與非農業戶口性質區分后，仍有城鎮戶籍人口、農村戶籍人口的區分。而且，統一城鄉戶口登記，并建立與之相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度，那就應該把農村戶籍人口的登記管理與城鎮戶籍人口的登記管理統籌起來。只有這樣，才是覆蓋城鄉、涉及全民的戶口登記，才能真正體現戶籍制度的人口登記管理功能，才能為社會管理和公共服務提供有效支撐。
（二）實際居住人口登記制度應是居住證制度的基礎。取消農業戶口與非農業戶口性質區分后，需要重新建構人口管理制度以替代其原有的一些人口登記管理功能。四大人口管理制度的邏輯關系應是：首先，統一城鄉戶口登記，以落戶地區分城鄉戶籍人口；其次，實行實際居住人口登記制度，以便掌握居民的實際居住信息；再次，建立居住證制度，以建立健全與落戶與否、常住與否、常住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制；最后，健全人口信息管理制度，完善人口基礎信息庫，以便為人口服務和管理提供支撐。
（三）居住證制度只適用于設區的市級以上城市是不全面的，不僅應包括所有城鎮，還應包括全國農村。建立居住證制度的一個重要目的，是對不能落戶、不愿落戶城鎮的常住人口提供基本公共服務。由于農村居民顧慮落戶城鎮后，在第三輪承包時或在未來更長時期里，原在農村的“三權”不再享有，而不愿落戶城鎮。這不僅在大中城市，幾乎在所有城鎮都會有這類不愿落戶的常住人口。另外，也需要在農村建立實際居住人口登記制度，建立居住證制度。只有這樣，才能全面實施居住證制度，才能真正體現城鄉一體的戶籍制度改革，才能有效發揮戶籍制度的人口登記管理作用。
（四）要實現基本公共服務覆蓋全部常住人口，需要健全城鄉基本公共服務體系以及區分城鄉戶籍人口、城鄉常住人口。由于城鎮和農村具有各自特點和發展規律，在推進城鄉一體化發展進程中，需要向城鄉常住人口提供相應的基本公共服務。包括向落戶城鎮的居民提供與其他城鎮居民同等的基本公共服務，向常住城鎮但未落戶的居民提供與居住年限等相掛鉤的城鎮基本公共服務；也包括提供適合農村特點、向農村傾斜并主要面向落戶農村且常住農村人口的基本公共服務。這既體現了城鄉一體、分類指導的工作思路，又堅持了公平公正、協調發展的基本原則，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。
二、完善城鄉統一戶口登記制度與居住證制度的建議
（一）改革戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，以落戶地區分城鎮戶籍人口、農村戶籍人口。統一全國《居民戶口薄》式樣，以后戶口登記不再標注“農業戶口”“非農業戶口”或“農轉非”等字樣。對現有居民戶口薄不要求統一更換，但對群眾主動申請的要予以更換。改革戶口登記制度之前，依托現有公安人口信息系統，妥善保存原戶口記載信息，并及時納入全國人口基礎信息庫。
（二）明確城鄉區分標準。方案一：以城鎮規劃區為界線，城鎮規劃區內為城鎮區域，城鎮規劃區外為農村區域。城中村，以及屬于城鎮規劃區范圍外常住人口在3000人以上的鄉政府駐地、老鄉場、工礦區、旅游區、科研院校等，視同城鎮區域。城鄉區域的劃分隨城鎮規劃同步調整。方案二：按照統計部門統計上劃分城鄉的有關規定，區分城鄉區域。
（三）規范戶口的變更與遷移。統一城鄉戶口登記后，在現階段，嚴禁城鎮戶籍轉為農村戶籍，但城鎮區域變為農村區域，或者在農村依法享有土地承包經營權、具有合法固定住宅并自愿申請落戶農村的除外。一些地方在之前探索戶籍制度改革中，“農轉非”后仍在原農村生產生活的，應調整為農村戶籍人口。
（四）切實解決戶籍遺留問題。調整充實戶政管理人員，健全戶籍調查核實機制。對應落戶而未落戶的，應督促其落戶，不得將無戶籍人員落戶與計劃生育、入學等掛鉤，確保應落盡落。依法及時的補登、變更居民戶籍有關信息以及注銷死亡人員戶籍信息，切實解決錯戶口、重戶口、假戶口以及公民身份證號碼錯號、重號、一人多號等遺留問題。
（五）建立健全實際居住人口登記制度。以公民身份證號碼為唯一標識，將居住地址、居住時間等信息納入全國人口信息登記范圍。通過建立健全利益導向（以此配置公共資源）、單位（村居）代登、信息共享（比對）、失信懲戒等工作機制，爭取轄區所有居民能及時、便利、準確地進行居住信息登記。及時全面地采集實有人口的住房、就業、教育、衛生、社保、納稅等信息，推進轄區實際居住人口信息系統建設。對居住證不要求統一申領，并依法便捷地向有關單位及居民提供居住登記信息網上電子認證服務。取消暫住證制度，暫住證持有年限累計進居住時間；在同一城市不同行政區域居住的，其居住年限可累計。
（六）以居住證制度為核心推進基本公共服務覆蓋全部常住人口。以戶籍人口、常住人口、人口結構、地區分布等人口信息為基礎，制定人口發展戰略和政策。編制實施《國家基本公共服務體系“十三五”規劃》，力爭到2020年實現基本公共服務城鄉均等化、區域均等化、全民均等化。以服務均等化為目標，以資源可承載、財力可持續為前提，以落戶與否、常住與否、常住年限等為條件，以服務方便可及、供給高效為要求，完善基本公共服務體系，建立健全居住證制度。進一步加大對中西部地區、貧困地區、農村和中小城鎮等的財政轉移支付力度，以增強其提供基本公共服務的財政保障能力。提供農村基本公共服務、出臺支農惠農政策時，應主要面向落戶農村且常住農村的人口。
（七）保障居民在農村的合法權益。依法保護居民在農村的土地承包經營權、宅基地使用權、地上附著物（建筑物、農作物等）所有權、集體經濟收益分配權、征地安置補償權等。居民按政策規定享受種糧直補、農業保險補貼、農村危舊房改造、農村學生高考、扶貧、移民等支農惠農政策。居民依法享有在農村的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等民主權利。總之，在現階段，居民在農村的合法權益，不論其落戶城鎮與否、常住村社與否，都依法依規予以保障。研究探索耕地承包、宅基地取得、農村土地征收、農村基本公共服務、集體經濟組織成員資格認定與權益享受等制度改革，促進城鄉一體化發展。
（八）全面清理規范性文件。清理區分農業戶口與非農業戶口性質的法律法規及其他規范性文件，以后不再以其為區分、為對象、為條件。通過修改或重新制定，建立健全與城鄉統一戶口登記制度、居住證制度相適應的教育培訓、就業創業、醫療衛生、社會保險、住房保障、社會救助等制度，其資源配置、運行機制、管理方式、統計考核等也需相應調整或加以改進。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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