摘要：目前對城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度、居住證制度的認(rèn)識還不太統(tǒng)一，甚至存在一些誤區(qū)，有必要從更廣視角去審視，從政策意圖去探究。建議以落戶地區(qū)分城鄉(xiāng)戶籍人口，以常住地區(qū)分城鄉(xiāng)常住人口，以居住證制度為核心，向全民提供均等化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)。
一、對此輪戶籍制度改革創(chuàng)新人口管理的理解
（一）“統(tǒng)一登記為居民戶口”的表述并不準(zhǔn)確，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記應(yīng)是覆蓋城鄉(xiāng)的戶口登記。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（中發(fā)〔2014〕4號）及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）等文件規(guī)定，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分后，仍有城鎮(zhèn)戶籍人口、農(nóng)村戶籍人口的區(qū)分。而且，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記，并建立與之相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度，那就應(yīng)該把農(nóng)村戶籍人口的登記管理與城鎮(zhèn)戶籍人口的登記管理統(tǒng)籌起來。只有這樣，才是覆蓋城鄉(xiāng)、涉及全民的戶口登記，才能真正體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能，才能為社會管理和公共服務(wù)提供有效支撐。
（二）實(shí)際居住人口登記制度應(yīng)是居住證制度的基礎(chǔ)。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分后，需要重新建構(gòu)人口管理制度以替代其原有的一些人口登記管理功能。四大人口管理制度的邏輯關(guān)系應(yīng)是：首先，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記，以落戶地區(qū)分城鄉(xiāng)戶籍人口；其次，實(shí)行實(shí)際居住人口登記制度，以便掌握居民的實(shí)際居住信息；再次，建立居住證制度，以建立健全與落戶與否、常住與否、常住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制；最后，健全人口信息管理制度，完善人口基礎(chǔ)信息庫，以便為人口服務(wù)和管理提供支撐。
（三）居住證制度只適用于設(shè)區(qū)的市級以上城市是不全面的，不僅應(yīng)包括所有城鎮(zhèn)，還應(yīng)包括全國農(nóng)村。建立居住證制度的一個(gè)重要目的，是對不能落戶、不愿落戶城鎮(zhèn)的常住人口提供基本公共服務(wù)。由于農(nóng)村居民顧慮落戶城鎮(zhèn)后，在第三輪承包時(shí)或在未來更長時(shí)期里，原在農(nóng)村的“三權(quán)”不再享有，而不愿落戶城鎮(zhèn)。這不僅在大中城市，幾乎在所有城鎮(zhèn)都會有這類不愿落戶的常住人口。另外，也需要在農(nóng)村建立實(shí)際居住人口登記制度，建立居住證制度。只有這樣，才能全面實(shí)施居住證制度，才能真正體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的戶籍制度改革，才能有效發(fā)揮戶籍制度的人口登記管理作用。
（四）要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，需要健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系以及區(qū)分城鄉(xiāng)戶籍人口、城鄉(xiāng)常住人口。由于城鎮(zhèn)和農(nóng)村具有各自特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，需要向城鄉(xiāng)常住人口提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)。包括向落戶城鎮(zhèn)的居民提供與其他城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，向常住城鎮(zhèn)但未落戶的居民提供與居住年限等相掛鉤的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)；也包括提供適合農(nóng)村特點(diǎn)、向農(nóng)村傾斜并主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村人口的基本公共服務(wù)。這既體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體、分類指導(dǎo)的工作思路，又堅(jiān)持了公平公正、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
二、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度與居住證制度的建議
（一）改革戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，以落戶地區(qū)分城鎮(zhèn)戶籍人口、農(nóng)村戶籍人口。統(tǒng)一全國《居民戶口薄》式樣，以后戶口登記不再標(biāo)注“農(nóng)業(yè)戶口”“非農(nóng)業(yè)戶口”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等字樣。對現(xiàn)有居民戶口薄不要求統(tǒng)一更換，但對群眾主動(dòng)申請的要予以更換。改革戶口登記制度之前，依托現(xiàn)有公安人口信息系統(tǒng)，妥善保存原戶口記載信息，并及時(shí)納入全國人口基礎(chǔ)信息庫。
（二）明確城鄉(xiāng)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。方案一：以城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)為界線，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)為城鎮(zhèn)區(qū)域，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外為農(nóng)村區(qū)域。城中村，以及屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外常住人口在3000人以上的鄉(xiāng)政府駐地、老鄉(xiāng)場、工礦區(qū)、旅游區(qū)、科研院校等，視同城鎮(zhèn)區(qū)域。城鄉(xiāng)區(qū)域的劃分隨城鎮(zhèn)規(guī)劃同步調(diào)整。方案二：按照統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的有關(guān)規(guī)定，區(qū)分城鄉(xiāng)區(qū)域。
（三）規(guī)范戶口的變更與遷移。統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記后，在現(xiàn)階段，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍，但城鎮(zhèn)區(qū)域變?yōu)檗r(nóng)村區(qū)域，或者在農(nóng)村依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)、具有合法固定住宅并自愿申請落戶農(nóng)村的除外。一些地方在之前探索戶籍制度改革中，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后仍在原農(nóng)村生產(chǎn)生活的，應(yīng)調(diào)整為農(nóng)村戶籍人口。
（四）切實(shí)解決戶籍遺留問題。調(diào)整充實(shí)戶政管理人員，健全戶籍調(diào)查核實(shí)機(jī)制。對應(yīng)落戶而未落戶的，應(yīng)督促其落戶，不得將無戶籍人員落戶與計(jì)劃生育、入學(xué)等掛鉤，確保應(yīng)落盡落。依法及時(shí)的補(bǔ)登、變更居民戶籍有關(guān)信息以及注銷死亡人員戶籍信息，切實(shí)解決錯(cuò)戶口、重戶口、假戶口以及公民身份證號碼錯(cuò)號、重號、一人多號等遺留問題。
（五）建立健全實(shí)際居住人口登記制度。以公民身份證號碼為唯一標(biāo)識，將居住地址、居住時(shí)間等信息納入全國人口信息登記范圍。通過建立健全利益導(dǎo)向（以此配置公共資源）、單位（村居）代登、信息共享（比對）、失信懲戒等工作機(jī)制，爭取轄區(qū)所有居民能及時(shí)、便利、準(zhǔn)確地進(jìn)行居住信息登記。及時(shí)全面地采集實(shí)有人口的住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保、納稅等信息，推進(jìn)轄區(qū)實(shí)際居住人口信息系統(tǒng)建設(shè)。對居住證不要求統(tǒng)一申領(lǐng)，并依法便捷地向有關(guān)單位及居民提供居住登記信息網(wǎng)上電子認(rèn)證服務(wù)。取消暫住證制度，暫住證持有年限累計(jì)進(jìn)居住時(shí)間；在同一城市不同行政區(qū)域居住的，其居住年限可累計(jì)。
（六）以居住證制度為核心推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。以戶籍人口、常住人口、人口結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等人口信息為基礎(chǔ)，制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策。編制實(shí)施《國家基本公共服務(wù)體系“十三五”規(guī)劃》，力爭到2020年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化、區(qū)域均等化、全民均等化。以服務(wù)均等化為目標(biāo)，以資源可承載、財(cái)力可持續(xù)為前提，以落戶與否、常住與否、常住年限等為條件，以服務(wù)方便可及、供給高效為要求，完善基本公共服務(wù)體系，建立健全居住證制度。進(jìn)一步加大對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)、農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)等的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以增強(qiáng)其提供基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力。提供農(nóng)村基本公共服務(wù)、出臺支農(nóng)惠農(nóng)政策時(shí)，應(yīng)主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的人口。
（七）保障居民在農(nóng)村的合法權(quán)益。依法保護(hù)居民在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地上附著物（建筑物、農(nóng)作物等）所有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)、征地安置補(bǔ)償權(quán)等。居民按政策規(guī)定享受種糧直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)村學(xué)生高考、扶貧、移民等支農(nóng)惠農(nóng)政策。居民依法享有在農(nóng)村的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主權(quán)利。總之，在現(xiàn)階段，居民在農(nóng)村的合法權(quán)益，不論其落戶城鎮(zhèn)與否、常住村社與否，都依法依規(guī)予以保障。研究探索耕地承包、宅基地取得、農(nóng)村土地征收、農(nóng)村基本公共服務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定與權(quán)益享受等制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
（八）全面清理規(guī)范性文件。清理區(qū)分農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件，以后不再以其為區(qū)分、為對象、為條件。通過修改或重新制定，建立健全與城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度、居住證制度相適應(yīng)的教育培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險(xiǎn)、住房保障、社會救助等制度，其資源配置、運(yùn)行機(jī)制、管理方式、統(tǒng)計(jì)考核等也需相應(yīng)調(diào)整或加以改進(jìn)。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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