摘要：征收農(nóng)民土地中的土地補償費、安置補助費，在補償關(guān)聯(lián)性、標準統(tǒng)一性、名目正當性等方面存在不足。建議用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，其標準為城鎮(zhèn)居民人均年消費支出金額的5倍左右。
一、征收農(nóng)民土地中土地補償費、安置補助費存在的主要問題
（一）補償關(guān)聯(lián)性不強。土地補償費、安置補助費均以被征地原用途一定年限的產(chǎn)值給予補償，它們與落戶城鎮(zhèn)的被征地農(nóng)民生活關(guān)聯(lián)性不強。
（二）補償標準不統(tǒng)一。土地補償費、安置補助費之和為土地年產(chǎn)值的10～30倍，在特殊情況下可再增加。盡管已全面實行統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，但不同省份之間甚至同一縣市不同地區(qū)之間相差仍很大。
（三）補償對象不一致。《土地管理法實施條例》規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有。國土資發(fā)〔2004〕238號文件規(guī)定，土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶。國土資發(fā)〔2010〕96號文件規(guī)定，征地補償主要用于被征地農(nóng)民。
（四）補償名目待斟酌。鑒于農(nóng)村土地“集體所有”權(quán)屬性質(zhì)，以及對被征地農(nóng)民給予住宅、農(nóng)作物等補償，給予安置補助費，安置其住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等，故從名目上就不宜支付土地補償費。
二、征收農(nóng)民土地中用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費的建議
（一）改革思路
堅守農(nóng)村土地集體所有制，堅持征地補償與征地安置相結(jié)合，堅持補償公正合理、各方能夠承受、操作方便易行原則，按照保障被征地農(nóng)民一定年限城鎮(zhèn)日常生活的思路，改革征地補償制度，逐步增強其長遠生計能力、融入城鎮(zhèn)能力。
（二）改革建議
方案一：用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。安置過渡費標準為征地時上年度城鎮(zhèn)居民人均消費支出金額的5倍，按安置人口計，一次性支付。
方案二：用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。安置過渡費標準及支付辦法：按安置人口計，從征地當年開始，連續(xù)6年分別定期支付上年度城鎮(zhèn)居民人均消費支出金額100%、90%、80%、70%、60%、50%的安置過渡費。
建議選擇方案二。
（三）改革理由
1．不支付土地補償費，是由于農(nóng)村土地“集體所有”權(quán)屬性質(zhì)及有其他征地補償安置名目。一是從土地權(quán)屬性質(zhì)角度，被征地農(nóng)民對土地不具有所有權(quán)，且無償取得、無償使用，還享受支農(nóng)惠農(nóng)政策，故征收時應(yīng)無償。就征收農(nóng)民土地而言，集體經(jīng)濟組織也只是虛擬的所有權(quán)人。二是從征地補償安置角度，征地前，補償被征地農(nóng)民住宅、農(nóng)作物等地上附著物，給予安置補助費，安置其住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老，將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療、失業(yè)、低保等基本公共服務(wù)體系。三是從剩余成員土地面積角度，集體所有土地隨其成員被征地退出而相應(yīng)減少，即征地通常不會減少剩余集體經(jīng)濟組織成員的土地，直至成員全部被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、集體所有土地全部被轉(zhuǎn)為國有土地。四是從土地增值分配角度，征地后，土地變?yōu)閲校湓鲋稻蛻?yīng)歸國家，政府再通過稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的發(fā)展，尤其是可用來縮小征地與沒有征地區(qū)域之間的發(fā)展差距；土地增值的大部分是由政府投資改善土地周邊環(huán)境所致。因此，征收農(nóng)民土地，不宜對被征地農(nóng)民進行土地補償，也不宜對集體經(jīng)濟組織以及剩余集體經(jīng)濟組織成員進行土地補償；征地后，被征地的增值收益應(yīng)歸國家，再由國家統(tǒng)籌使用。
2．用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，回歸到了正確的征地補償制度設(shè)計思路上來。土地補償費、安置補助費均將土地作為基礎(chǔ)制定補償標準，但往往會因其用途、產(chǎn)值、區(qū)位、面積等不同而導(dǎo)致補償金額相差很大，且其補償與落戶城鎮(zhèn)的被征地農(nóng)民生活關(guān)聯(lián)性不強。用以城鎮(zhèn)居民人均年消費支出為基礎(chǔ)的安置過渡費代替它們，不但消除了土地因素帶來的補償不公平問題，降低了補償工作的復(fù)雜性，而且回歸到保障被征地農(nóng)民一定年限城鎮(zhèn)日常生活的征地補償制度設(shè)計思路上來。
3．給予5倍左右城鎮(zhèn)居民人均年消費支出金額（暫按每年增長6%計）的安置過渡費顯得很有必要。被征地農(nóng)民從農(nóng)村搬遷到城鎮(zhèn)，往往會大幅增加家庭的日常生活開支，需要具有勞動能力的家人通過就業(yè)來解決家庭生計。相比其他城鎮(zhèn)居民，通常他們獲取就業(yè)機會少，就業(yè)競爭力不強，就業(yè)穩(wěn)定性不高，就業(yè)能力的提高需要有一個過程。因而，給予此標準的安置過渡費用，以解決其家庭生計，就顯得很有必要。
4．分6年支付安置過渡費，有利于逐步增強被征地農(nóng)民長遠生計能力、融入城鎮(zhèn)能力。對已被妥善安置住房、就業(yè)、上學(xué)、社會保障的被征地農(nóng)民而言，按年支付通常不影響他們在城鎮(zhèn)的日常生活開支（年滿60周歲，或家庭經(jīng)濟十分困難的，也可一次性支付）。它有利于青壯年更好規(guī)劃職業(yè)、有足夠長的時間接受職業(yè)教育或就業(yè)培訓(xùn)、從事更為穩(wěn)定的工作，讓學(xué)齡孩子安心學(xué)習(xí)、全面發(fā)展，讓老年人安享晚年、老有所樂。
（四）推進改革的主要措施
一是開展調(diào)查研究，全面摸清底數(shù)，充分了解群眾意愿，重點研究補償標準、資金籌措、支付辦法等問題。二是測算深化此項改革的資金需求，明確資金籌措渠道，統(tǒng)籌安排資金收支。三是先行試點，研究解決試點中遇到的新問題，總結(jié)好的做法與成功經(jīng)驗，進一步完善政策舉措。四是出臺征收農(nóng)民土地中用安置過渡費代替土地補償費和安置補助費的規(guī)范性文件，重點明確補償標準、支付辦法、資金籌措等。五是以5倍左右城鎮(zhèn)居民人均年消費支出金額的安置過渡費為調(diào)標目標，制定各省（區(qū)、市）補償標準三年調(diào)整計劃。六是各省（區(qū)、市）下發(fā)推動此項改革的規(guī)范性文件，重點明確各地補償標準與調(diào)標時限，規(guī)范資金籌措渠道與支出管理，并加強對改革的指導(dǎo)督查。七是加強宣傳，統(tǒng)一思想認識，合理引導(dǎo)改革預(yù)期，積極營造良好的改革氛圍。八是在總結(jié)改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，推動相關(guān)政策法規(guī)的修訂工作。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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