摘要：征收農民土地中的土地補償費、安置補助費，在補償關聯性、標準統一性、名目正當性等方面存在不足。建議用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，其標準為城鎮居民人均年消費支出金額的5倍左右。
一、征收農民土地中土地補償費、安置補助費存在的主要問題
（一）補償關聯性不強。土地補償費、安置補助費均以被征地原用途一定年限的產值給予補償，它們與落戶城鎮的被征地農民生活關聯性不強。
（二）補償標準不統一。土地補償費、安置補助費之和為土地年產值的10～30倍，在特殊情況下可再增加。盡管已全面實行統一年產值標準和區片綜合地價，但不同省份之間甚至同一縣市不同地區之間相差仍很大。
（三）補償對象不一致。《土地管理法實施條例》規定，土地補償費歸集體經濟組織所有。國土資發〔2004〕238號文件規定，土地補償費主要用于被征地農戶。國土資發〔2010〕96號文件規定，征地補償主要用于被征地農民。
（四）補償名目待斟酌。鑒于農村土地“集體所有”權屬性質，以及對被征地農民給予住宅、農作物等補償，給予安置補助費，安置其住房、就業、上學、養老等，故從名目上就不宜支付土地補償費。
二、征收農民土地中用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費的建議
（一）改革思路
堅守農村土地集體所有制，堅持征地補償與征地安置相結合，堅持補償公正合理、各方能夠承受、操作方便易行原則，按照保障被征地農民一定年限城鎮日常生活的思路，改革征地補償制度，逐步增強其長遠生計能力、融入城鎮能力。
（二）改革建議
方案一：用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。安置過渡費標準為征地時上年度城鎮居民人均消費支出金額的5倍，按安置人口計，一次性支付。
方案二：用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。安置過渡費標準及支付辦法：按安置人口計，從征地當年開始，連續6年分別定期支付上年度城鎮居民人均消費支出金額100%、90%、80%、70%、60%、50%的安置過渡費。
建議選擇方案二。
（三）改革理由
1．不支付土地補償費，是由于農村土地“集體所有”權屬性質及有其他征地補償安置名目。一是從土地權屬性質角度，被征地農民對土地不具有所有權，且無償取得、無償使用，還享受支農惠農政策，故征收時應無償。就征收農民土地而言，集體經濟組織也只是虛擬的所有權人。二是從征地補償安置角度，征地前，補償被征地農民住宅、農作物等地上附著物，給予安置補助費，安置其住房、就業、上學、養老，將其納入城鎮醫療、失業、低保等基本公共服務體系。三是從剩余成員土地面積角度，集體所有土地隨其成員被征地退出而相應減少，即征地通常不會減少剩余集體經濟組織成員的土地，直至成員全部被轉為城鎮居民、集體所有土地全部被轉為國有土地。四是從土地增值分配角度，征地后，土地變為國有，其增值就應歸國家，政府再通過稅收、財政轉移支付等來統籌城鄉、地區之間的發展，尤其是可用來縮小征地與沒有征地區域之間的發展差距；土地增值的大部分是由政府投資改善土地周邊環境所致。因此，征收農民土地，不宜對被征地農民進行土地補償，也不宜對集體經濟組織以及剩余集體經濟組織成員進行土地補償；征地后，被征地的增值收益應歸國家，再由國家統籌使用。
2．用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，回歸到了正確的征地補償制度設計思路上來。土地補償費、安置補助費均將土地作為基礎制定補償標準，但往往會因其用途、產值、區位、面積等不同而導致補償金額相差很大，且其補償與落戶城鎮的被征地農民生活關聯性不強。用以城鎮居民人均年消費支出為基礎的安置過渡費代替它們，不但消除了土地因素帶來的補償不公平問題，降低了補償工作的復雜性，而且回歸到保障被征地農民一定年限城鎮日常生活的征地補償制度設計思路上來。
3．給予5倍左右城鎮居民人均年消費支出金額（暫按每年增長6%計）的安置過渡費顯得很有必要。被征地農民從農村搬遷到城鎮，往往會大幅增加家庭的日常生活開支，需要具有勞動能力的家人通過就業來解決家庭生計。相比其他城鎮居民，通常他們獲取就業機會少，就業競爭力不強，就業穩定性不高，就業能力的提高需要有一個過程。因而，給予此標準的安置過渡費用，以解決其家庭生計，就顯得很有必要。
4．分6年支付安置過渡費，有利于逐步增強被征地農民長遠生計能力、融入城鎮能力。對已被妥善安置住房、就業、上學、社會保障的被征地農民而言，按年支付通常不影響他們在城鎮的日常生活開支（年滿60周歲，或家庭經濟十分困難的，也可一次性支付）。它有利于青壯年更好規劃職業、有足夠長的時間接受職業教育或就業培訓、從事更為穩定的工作，讓學齡孩子安心學習、全面發展，讓老年人安享晚年、老有所樂。
（四）推進改革的主要措施
一是開展調查研究，全面摸清底數，充分了解群眾意愿，重點研究補償標準、資金籌措、支付辦法等問題。二是測算深化此項改革的資金需求，明確資金籌措渠道，統籌安排資金收支。三是先行試點，研究解決試點中遇到的新問題，總結好的做法與成功經驗，進一步完善政策舉措。四是出臺征收農民土地中用安置過渡費代替土地補償費和安置補助費的規范性文件，重點明確補償標準、支付辦法、資金籌措等。五是以5倍左右城鎮居民人均年消費支出金額的安置過渡費為調標目標，制定各省（區、市）補償標準三年調整計劃。六是各省（區、市）下發推動此項改革的規范性文件，重點明確各地補償標準與調標時限，規范資金籌措渠道與支出管理，并加強對改革的指導督查。七是加強宣傳，統一思想認識，合理引導改革預期，積極營造良好的改革氛圍。八是在總結改革經驗基礎上，推動相關政策法規的修訂工作。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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