摘要：目前在集體經濟組織成員資格認定方面，存在政策法規未明確、認定標準不統一、制度設計不科學、配套改革沒跟進等問題。建議以享有或曾享有土地承包經營權作為成員資格認定的主要基準，以從事農業生產經營作為成員權益享受的重要條件，從而深化其改革。
一、農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受存在的主要問題
（一）政策法規未明確。目前對成員資格的認定，既沒有法律法規依據，也沒有其他規范性文件來明確，而一些“三農”政策法規又以其為區分、為對象、為條件，影響到農村的法治建設。
（二）認定標準不統一。各地探索實行的認定標準有戶籍、居住等模式，有些還實行村民自治原則。它們既與人口大規模流動不相適應，也與公民權利保障法治化不相符合，影響到社會的和諧穩定。
（三）制度設計不科學。各地的資格認定辦法與群眾意愿不相符，成員權益享受與義務履行不相當，對誰來務農等問題沒多加考慮，影響到城鄉一體化發展。
（四）配套改革沒跟進。成員資格認定與農村土地、公共服務、惠農政策等權益享受緊密相關，而相關政策未隨發展形勢調整，影響到全面深化農村改革。
二、農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受的建議
（一）改革思路
堅守農村土地集體所有制，在符合國情國策、保護農民權益、促進農業農村發展、維護社會穩定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、節約用地、公正合理原則，按照兼顧土地承包歷史與未來、權益享受與義務履行相當、配套推進改革的思路，以享有或曾享有土地承包經營權作為成員資格認定的主要基準，以從事農業生產經營作為成員權益享受的重要條件，深化集體經濟組織成員資格認定與權益享受改革。
（二）成員資格認定辦法
1．凡在集體經濟組織依法享有土地承包經營權的居民，應該認定為集體經濟組織成員。
2．凡曾在集體經濟組織依法享有土地承包經營權的居民，如果愿意恢復成為成員，可以向集體經濟組織提出申請，集體經濟組織應同意其為成員。
3．對政策性遷入集體經濟組織的居民，應該認定為集體經濟組織成員。
4．以上居民的配偶、直系血親或者法定血親及其配偶，應該認定或者可以認定為集體經濟組織成員。
5．以上居民死亡、被征地、系國家機關事業單位正式職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員的，成員資格隨即被取消或喪失。
（三）成員權益享受及其配套改革
1．土地承包經營權
（1）深化耕地承包制度改革。
①承包耕地退回：凡集體經濟組織成員資格被取消或喪失，有承包耕地的應無償收回；每輪承包期滿的應無償退回，但具備一定農業生產經營能力并繼續從事農業生產經營的集體經濟組織成員除外（即保持現承包關系不變，且承包面積只增不減）；承包人依法自愿交回或依法轉讓承包耕地。
②耕地發包：在第二輪調整發包、第三輪及以后發包中，對不具備一定農業生產經營能力（包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農業生產經營能力等），不愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員不再發包；其他集體經濟組織成員享有平等的耕地承包經營權。從第三輪及以后發包開始時計算，在每輪承包期內，凡連續兩年或累計兩年沒有從事農業生產經營的，應無償退回；對退回承包耕地的集體經濟組織成員，在下一輪發包時，享有與其他成員平等的耕地承包經營權。從第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內可經法定程序適度調整承包關系（若承包期間有調整，應間隔三年以上）。不在本村社常住，視為不愿意從事農業生產經營；由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農業生產經營的情形；但到外地參軍、全日制學習或住院就醫等視為在本村社常住。家人、代耕代種者優先接續耕地承包關系。
③退耕地權益保留：在第二輪承包期內退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償權、集體經濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產收益分配權。
④將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。
（2）其他農用地承包經營權：集體經濟組織成員依法依規平等享有其他農用地承包經營權，履行承包經營義務。根據土地基本制度及土地類別、特點、功能、生產經營規律，圍繞做好“三農”工作，探索承包經營制度改革。
2．宅基地使用權和房屋所有權
（1）宅基地使用權的取得。
①集體經濟組織成員可依法申請取得宅基地，享有宅基地使用權。
②鼓勵愿意長期在農村居住生活，有土地承包經營權，而沒有農村住宅，或者屬于農村危舊房、地質災害等搬遷對象的集體經濟組織成員，在本集體經濟組織內以轉讓方式取得住宅。
③對既沒有農村住宅又沒有土地承包經營權的常年在外務工經商的集體經濟組織成員，需要在本村社連續從事農業生產經營五年以上，方可申請宅基地；鼓勵他們租借本村社住宅。
（2）房屋所有權的享有：不論居民現在是否屬于集體經濟組織成員，對其依法新建、改擴建的農村房屋享有所有權，可依法繼承、轉讓。若不屬于本集體經濟組織成員，其對房屋所有權的享有至該房屋滅失為止。
3．深化農村土地征收制度改革
（1）依法享有土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權的集體經濟組織成員享有征地安置補償權，但對婚遷、投靠、收養、返鄉落戶等新近遷入人員，由村民會議（村民代表會議）依法依規討論決定其征地權益。
（2）改革集體經濟組織成員土地征收補償制度，用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。
①對常住農村的集體經濟組織成員，其安置過渡費標準為城鎮居民人均年消費支出金額的5倍左右。
②對常住城鎮的集體經濟組織成員，根據常住年限、享受基本公共服務情況，合理減少安置過渡費，乃至取消。
（3）完善集體經濟組織依法使用土地征收制度。
（4）探索建立非集體經濟組織成員宅基地征收制度。
（5）探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。
（6）探索建立集體經濟組織或其成員依法使用國有土地征收制度。
4．深化農村戶籍與基本公共服務制度改革
（1）在農村依法享有土地承包經營權，并具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口，可申請落戶本集體經濟組織。
（2）提供農村基本公共服務、出臺支農惠農政策時，應主要面向落戶農村且常住農村的集體經濟組織成員。
（3）將農村居民養老保險基礎養老金與農村低保標準逐步銜接起來，之后隨農村低保標準同步調整。
（4）將成員資格認定與權益享受信息納入國家有關人口信息系統，為人口服務和管理提供支撐。
5．在農村的其他合法權益
（1）集體經濟組織成員在本村社依法享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等民主權利。
（2）集體經濟組織成員享有集體經濟收益分配權，村民會議（村民代表會議）可依法依規討論決定其收益分配。
（3）集體經濟組織成員按政策規定享受種糧直補、農業保險補貼、農村危舊房改造、農村學生高考、扶貧、移民等支農惠農政策。
（四）改革理由
1．以享有或曾享有土地承包經營權作為成員資格認定的主要基準，既兼顧了土地承包歷史與未來，尊重了群眾意愿，也堅持了集體所有制。尊重部分曾享有土地承包經營權居民（比如第二輪承包前被大中專學校錄取而退回承包地、第二輪承包時自愿放棄土地承包經營權等）返鄉從事農業生產經營的意愿，允許他們成為成員，從而享有土地承包經營權及其他成員權益。即使他們及其配偶、子女等是城鎮戶籍人口，仍是堅守農村土地集體所有制的，這與其他城鎮居民在農村“占地”有著本質區別。而且，這也是因應現階段農村“老幼婦弱”人口占比過高、未來誰來務農、誰來建設新農村、怎樣改變城鄉二元結構等問題的一個舉措。
2．成員資格認定的戶籍、居住模式及村民自治原則，既與人口大規模流動不相適應，也與公民權利保障法治化不相符合。一方面，目前有近3億農民工在城鎮常住，有的還在城鎮落戶。在今后，會有相當部分農民工由于不能或不愿定居城鎮而返回農村，這就需要保障其成員資格權益。以戶籍或居住模式來認定成員資格，已越來越不適應人口大規模流動下提出的管理要求，也不符合新一輪以落戶地區分城鄉戶籍人口的戶籍制度改革方向。另一方面，認定或不認定為集體經濟組織成員，既事關群眾民主權利行使、土地承包經營、宅基地取得、征地安置補償、基本公共服務享受、集體經濟收益分配、支農惠農政策享受等根本利益，也事關“三農”的法治建設、政策完善、行政管理，還事關我國改革發展穩定全局。因而，成員資格的認定基準，既不屬于村民自治范圍，也不屬于地方事權，而屬于中央事權，它只能由國家的法律政策統一規范。
3．以從事農業生產經營作為成員權益享受的重要條件，既堅持了實事求是、公正合理原則，也符合國情國策，還有利于做好“三農”工作。以務農作為成員權益享受的重要條件，體現了人地相適、權責相當，既有利于節約用地，保障糧食安全，促進現代農業發展；也適合我國人多地少基本國情，符合《憲法》“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”規定，符合“資源節約”基本國策與優先戰略，符合“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，符合三個“最嚴格”土地管理制度要求。尤其在耕地發包、新增宅基地審批上，應主要面向實際耕種經營、長期居住農村的集體經濟組織成員。同時，對長期居住城鎮集體經濟組織成員的農村權益享受，既適當限制，以避免農村改革發展成果向城鎮倒流而擴大城鄉差距；又留有退路，以返鄉有耕地可承包經營、符合一定條件的可申請宅基地建房來實現安居樂業。
4．耕地承包期過長既不利于協調群體利益、改革承包制度，也不利于現代農業發展、城鄉統籌發展，另對退回的耕地不宜補償。一方面，農作物生長周期短、投資不大、收益較快，耕地承包制度改革實質是穩定實際務農者的承包關系，且長期務農者（家庭）會主動改善地力、承包主體有義務保護地力，因此不需要太長的承包期。承包期過長，加上“增人不增地、減人不減地”等，會帶來更多的人地不相適，有地與無地、地多與地少群體之間的公平公正問題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現象愈發增多，農村改革發展成果倒流城鎮的就更多，推動耕地承包制度改革的阻力就越大，轉變農業發展方式也會受到制約。另一方面，耕地承包經營權并非所有權，且無償取得、無償使用，還享受支農惠農政策，退回時也應無償。若有地上附著物或地力補償，其補償并非對土地進行補償。
5．區分第二輪承包與以后的退耕地權益保留政策，又適當限制少數新近遷入人員的權益享受，不僅節約了用地，體現了政策穩定性，還有利于城鄉一體化發展。一方面，在第二輪承包期內，需要考慮保持現行耕地承包期政策穩定性、調動不愿務農者退耕地積極性、城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作推進不久等因素。而在第三輪承包及以后，群眾對耕地承包政策已理解；城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口基本實現，對常住城鎮退地人員進行退地安置的必要性不大；也不宜將土地納入征（退）地補償范圍；因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征（退）地、流轉、入股等補償或收益，則會導致常住城鎮的居民重復或長期享受這些權益。另一方面，為了堵住少數新近遷入人員加入集體經濟組織的主要目的，是能取得宅基地、享受征地安置補償這類“偏門”，又鑒于新近遷入人員情況復雜，既要依法依規，又要實事求是，發揮必要的基層民主與自治作用，以公正合理地加以解決。
6．用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，并與城鎮居民人均年消費支出聯系起來，而對常住城鎮的合理減少乃至取消，體現了公正合理原則。一是被征地農民對土地不具有所有權，且無償取得、無償使用。征地前，安置其住房、就業、上學、養老，補償其住宅、農作物等，給予安置補助費。因而，不宜支付土地補償費。二是安置過渡費以城鎮居民人均年消費支出為基礎，相對以土地為基礎，因土地用途、產值、區位、面積等不同而導致補償金額相差很大的土地補償費、安置補助費，前者的補償更具有關聯性、公平性和可操作性。三是給予5倍左右城鎮居民人均年消費支出金額的安置過渡費，既有利于解決被征地農民落戶城鎮后近幾年的家庭生計問題，也有利于逐步增強其長遠生計能力，讓被征地農民更好融入城鎮。四是隨著城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作的推進，在城鎮常住的集體經濟組織成員也會享受到相應的基本公共服務，因而，應合理減少安置過渡費，乃至取消，進而統籌城鄉征地安置補償政策。
7．推進農村戶籍與基本公共服務制度改革，既有利于深化成員資格認定與權益享受改革，也有利于促進我國經濟社會持續健康發展。一是建立返鄉落戶的制度通道，不僅堅守了農村土地集體所有制，尊重了城鄉居民自主定居意愿，也在一定程度上改善了農業勞動者年齡、文化、技能等結構，為現代農業發展、新農村建設提供了人力資源。二是農村基本公共服務、支農惠農政策主要面向落戶農村且常住農村的集體經濟組織成員，有利于支農惠農政策真正惠及“三農”，增強補貼的指向性、精準性和實效性；也有利于破解基本公共服務提供中落不到人頭、重復享受難題，推進國家治理體系和治理能力現代化。三是將農村居民養老保險基礎養老金與農村低保標準相銜接，有利于務農者有一個較好的養老預期，安心務農，保障糧食安全，促進現代農業發展；有利于保障老年農民的基本生活，實現老有所養，增加農民收入，促進家庭幸福；有利于理順政府與農民的基本養老職責，合理提高農民養老保險待遇，促進社會公平公正，加快建成全面小康社會。
8．以常住本村社來認定實際務農、有務農意愿是一個簡便可行辦法，另相關認定可通過村民自治、行政行為或司法途徑來解決。一是主要以常住本村社來認定實際務農、有務農意愿，進而享受某些成員權益，既有利于在認定中變主觀為客觀、化復雜為簡單，又符合農村實際，體現了人地基本相適、權利義務相當，還有利于發揮“三農”政策主要面向扎根農村、發展現代農業、建設新農村集體經濟組織成員的導向作用。二是對曾享有土地承包經營權的認定，可由村民會議（村民代表會議）確認，或由縣級農業、林業、草原任一行政主管部門出具證明，也可通過仲裁、行政復議、訴訟來裁決或判決。三是對務農與否、務農意愿、常住村社與否、連續務農年限等其他認定，主要實行村民自治，由村民妥善處理有關認定事宜，同時發揮全國人口基礎信息庫的信息共享（比對）作用。
（五）推進改革的主要措施
一是組織開展調查研究，重點是充分了解農民意愿，深入研究成員資格認定、權益享受以及耕地承包、宅基地取得、農村土地征收、基本公共服務、返鄉落戶配套改革等問題。二是出臺《關于開展農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受改革試點的指導意見》，制定改革試點實施方案。三是選擇5個左右省（區、市）、共30個左右的村社進行為期2~3年的成員資格認定與權益享受改革試點，總結好的做法與成功經驗，進一步完善政策舉措。四是在全國改革試點基礎上，出臺《關于深化農村集體經濟組織成員資格認定與權益享受改革的意見》，制定與之配套的成員資格認定辦法、成員權益享受與保障辦法、耕地承包制度改革指導意見、農村土地征收制度改革意見、農村基本公共服務制度改革意見、返鄉落戶辦法、宅基地取得辦法等。五是編制適合基層干部、廣大農民的有關成員資格認定與權益享受改革方面的工作規范、操作流程、認定標準、政策問答、權益維護、典型案例等資料手冊。六是各省（區、市）在全國及省級改革試點基礎上，制定改革實施意見，報國務院備案后實施，并加強對改革的指導督查。七是各級政府加強政策培訓，強化宣傳引導，積極營造全社會理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。八是健全縣（市）、鄉（鎮）級有關行政管理機構，充實管理人員，完善管理制度，增加工作經費，加強信息管理，公開投訴電話。九是在總結改革經驗基礎上，適時推動相關政策法規的制定或修訂工作。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
(掃一掃，更多精彩內容！)
