鄉村旅游業作為旅游產業新生力量，對于實現轉方式、調結構、擴內需、促就業、富百姓、提升軟實力具有重要作用，是地方經濟發展的綜合引擎之一。目前已經出臺的國家區域規劃戰略中，有30多個都對旅游業有重要定位。黨中央、國務院高度重視旅游業發展，十八屆五中全會將“大力發展旅游業”作為“十三五”期間構建產業新體系的重要內容。2014年8月，國務院印發《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，明確提出“旅游業是現代服務業的重要組成部分，帶動作用大，是適應人民群眾消費升級和產業結構調整的必然要求”，并對改革完善旅游用地管理制度進行了部署。2015年8月，國務院辦公廳印發了《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，進一步明確了旅游業發展的具體目標。
在國家的大力支持下，我國鄉村旅游業發展迅速。2016年全國休閑農業和鄉村旅游接待游客近21億人次，休閑農業和鄉村旅游已經成為農業旅游文化“三位一體”、生產生活生態同步改善、農村一產二產三產深度融合的新產業新業態新模式。隨著我國旅游業的快速發展，其土地使用面臨的新情況、新問題亟待破解，一是規劃銜接不足，一些旅游建設項目難以落地。部分景區旅游公共服務設施建設不足，新建設施用地需求開始凸現。二是用地政策系統性不夠。旅游業是綜合性產業，涉及土地用途和權利類型復雜多樣。在土地用途上，包括建設用地、農用地、未利用地三大類型，在建設用地中，包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫衛、交通、公園綠地等多種類型。在權利類型上，既有國有建設用地，也有集體建設用地。長期以來，旅游業用地政策分散于其他行業之中，既缺乏系統性，也存在一些領域政策不明的問題。三是旅游新業態用地政策亟需明確。隨著鄉村旅游、文化旅游、自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、研學旅游等新產品新業態的興起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合，成為國土資源部門支持旅游業發展的新課題。
為落實中央的要求，國土資源部聯合住房城鄉建設部、國家旅游局出臺了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，提出了大力發展旅游業、促進旅游業改革發展的一系列政策。本文對國家層面出臺的促進旅游業發展的《中華人民共和國旅游法》《關于支持旅游業發展用地政策的意見》《關于大力促進休閑農業發展的通知》《關于支持返鄉下鄉人員創業創新》《促進農村一二三產業融合發展的意見》以及2017年中央一號文件中，對旅游業發展中的土地政策要點進行梳理匯總。
保障旅游業發展用地需求
將旅游業納入國民經濟發展規劃。《中華人民共和國旅游法》第十七條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃。第十九條規定，旅游發展規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規劃相銜接。第二十條規定，各級人民政府編制土地利用總體規劃、城鄉規劃，應當充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求。規劃和建設交通、通信、供水、供電、環保等基礎設施和公共服務設施，應當兼顧旅游業發展的需要。第二十三條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當制定并組織實施有利于旅游業持續健康發展的產業政策，推進旅游休閑體系建設，采取措施推動區域旅游合作，鼓勵跨區域旅游線路和產品開發，促進旅游與工業、農業、商業、文化、衛生、體育、科教等領域的融合，扶持少數民族地區、革命老區、邊遠地區和貧困地區旅游業發展。
保障旅游業發展的新增建設用地供應。在與土地利用總體規劃、城鄉規劃、風景名勝區規劃、環境保護規劃等相關規劃銜接的基礎上，加快編制旅游發展規劃。對符合相關規劃的旅游項目，應按照項目建設時序，及時安排新增建設用地計劃指標，依法辦理土地轉用、征收或收回手續，積極組織實施土地供應。
加大旅游扶貧用地保障。農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，旅游業就業容量大、經濟帶動性強，在我國扶貧開發中發揮著日益顯著的作用，正成為我國脫貧攻堅的生力軍，國家明確了從用地供應和方式兩方面支持旅游扶貧。
優化農村建設用地布局，建設旅游設施，可通過開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的方式進行。
減輕旅游企業的用地成本
成片開發的旅游項目，不同地類實行不同的管理辦法。針對旅游業用地類型多，生態景觀涉及農用地、未利用地規模大，一般不改變土地性質的特點，實行對旅游業用地實行分類管理制度。對旅游項目中永久性設施建設涉及的用地，依法按建設用地管理；對屬于自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地的，既不改變土地權利性質，即仍由現有土地權利人使用和管理，也不改變土地用地用途，即屬于農用地的仍按農用地管理，屬于未利用地的仍按未利用地管理。對這一部分土地利用與旅游經營的經濟關系，由相關當事人依法協商解決。依法實行分類管理，既有利于減少建設項目用地轉用征收規模與成本負擔，又確保當地群眾不因旅游項目的發展而離土失地，而是可以共同參與經營、分享項目收益。
劃撥方式供地。針對旅游業建設用地涉及多種規劃用途，部分用地用途不夠明確的問題，為支持旅游業發展、規范旅游業用地供應管理，提出三方面政策，旅游相關建設項目用地中，一是嚴格執行土地招標拍賣掛牌出讓的相關法律規定，要求用途混合且包括經營性用途的，應當采取招標拍賣掛牌方式供應。二是明確部分旅游業用地規劃用途，同時，為體現對旅游業發展的支持，對規劃用途和供應管理進行了協調，部分旅游項目用地規劃用途按國家標準進行分類，供應方式、價格、使用年限則按法定“旅游用地”的規定實施。景區內建設亭、臺、棧道、廁所、步道、索道纜車等設施用地，可按《城市用地分類與規劃建設用地標準》“其他建設用地”辦理規劃手續，參照公園用途辦理土地供應手續。
按原用途原權利類型管理。對依托現有文化遺產、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業、大型農場等機構和設施進行的研學旅游，提出在符合規劃、不改變土地規劃用途的前提下，對利用現有房產開展文化、研學旅游活動興辦住宿、餐飲等旅游接待設施的，允許保持原土地用途、權利類型不變；因規劃用途變更等原因，土地權利人申請辦理用地手續的，經批準可以協議方式辦理。
旅游用地出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開成本和按規定應收取相關費用之和的原則確定。旅游用地在確定土地出讓底價時，可按不低于所在地土地等分別相對應《全國工業用地出讓最低價標準》的70％執行。按比例計算后低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取的相關費用之和的，應按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。旅游相關建設項目中的人造景觀用地應根據具體行業市場經營情況，客觀評估確定供應底價。鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式供應旅游項目建設用地，以降低旅游項目開發初期用地成本。
鼓勵鄉村旅游發展
鼓勵集體經濟組織發展鄉村旅游。在符合土地利用總體規劃、縣域鄉村建設規劃、鄉和村莊規劃、風景名勝區規劃等相關規劃的前提下，農村集體經濟組織可以依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同舉辦住宿、餐飲、停車場等旅游接待服務企業。發展鄉村旅游可以使用集體建設用地，但應當在符合相關規劃的前提下，農村集體經濟組織自用及以入股、聯營等合法方式使用。鼓勵農村集體經濟組織創辦鄉村旅游合作社，或與社會資本聯辦鄉村旅游企業。探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展，嚴禁違法違規開發房地產或建私人莊園會所。
支持村民個人利用宅基地和房屋發展農家樂。城鎮和鄉村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營。農村集體經濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經營流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產。支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業。鼓勵利用村內的集體建設用地發展休閑農業，支持有條件的農村開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，發展休閑農業。加快制定鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營的管理辦法。
支持返鄉下鄉人員發展鄉村旅游、養老等設施。落實大眾創業萬眾創新、現代農業、農產品加工業、休閑農業和鄉村旅游等用地政策，鼓勵返鄉下鄉人員依法以入股、合作、租賃等形式使用農村集體土地發展農業產業，依法使用農村集體建設用地開展創業創新。通過農村閑置宅基地整理新增的耕地和建設用地，重點支持返鄉下鄉人員創業創新。支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。
（作者系國土資源部規劃院土地勘測規劃院地政中心主任、研究員）
中國鄉村發現網轉自：微信號 農村土地和鄉村發展
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