——由“龍陽人大模式” 看“一線”人大地位作用
前不久，瀏覽網站，欣喜發現新一屆山東省滕州市龍陽鎮人大積極探索新形勢下基層“一線”人大工作，將新屆期人大工作的要點、成立的人大代表小組、組織開展的“我為龍陽發展建言獻策”活動實施意見，以及開展的諸多調研活動等都用《滕州市龍陽鎮人大辦公室文件》，滕龍人辦發【2017】多個文號來規范下發，讓鎮級人大工作更加規范，讓“一線”人大作用得以發揮，讓基層人大代表工作更有地位，讓“一線”人大的政治地位更加彰顯。職業的敏感也讓筆者感慨頗多。作為與鄉鎮人大工作有著不解之緣的一名鄉鎮“一線”宣傳草根，同時又作為一位宣傳鄉鎮人大工作長達26之久的老同志，對于鄉鎮的人大工作情有獨鐘，但對于鄉鎮人大的地位和作用心存疑惑，但始終卻不敢斷言。因為鄉鎮人大作為權力機關的地位并沒有真正確立起來，還存在忽視人大作用的現象。例如：相當一部分鄉鎮大院門口已經把人大工作室的牌子摘掉，只掛黨委、政府兩塊牌子；再如，有的鄉鎮人大辦公室沒有專職工作人員，即使有也是兼職；還有人大閉會期間，組織人大監督、視察、評議、雙聯不經常，等等。《地方組織法》中只規定在縣及縣以上人民代表大會設立常務委員會作為其常設機構，而鄉鎮人大閉會期間如何行使職權問題，則沒有明文規定，因而，影響了鄉鎮人大作用的發揮，降低了鄉鎮人大的地位和作用。如何提高鄉鎮人大的地位和作用，筆者認為山東省滕州市龍陽鎮人大的做法很有借鑒價值。
誠然，在鄉鎮權力體系中，黨委是鄉鎮工作的領導核心，實際上也是鄉鎮政治、經濟、社會事務管理工作的決策中心。鄉鎮人民政府作為鄉鎮人大的執行機關和農村基層國家行政機關，負責管理本行政區域內的政治、經濟、文化及其他各項社會事務的具體實施。每年都提給鄉鎮人大安排一定數額的代表活動經費，然而每年都幾乎為零，沒有經費保障，閉會期間，許多鄉鎮人大沒有開展代表活動。每年的鄉鎮人代會的會議時間和法定程序也是難以保證。目前，人代會的會期普遍都安排1天，會議議程也是一減再減，簡單化、程序化，沒有給代表留下討論的時間。代表提的建議、批評、意見，不作大會決定、決議，會議沒有實質內容，使鄉鎮人民代表大會的決定權無法正常行使，有人戲稱：“人大會，半天完；吃頓飯，舉個拳；散了會，還是閑”。所以，導致閉會期間人大工作無法保證。就目前現狀看，鄉鎮人大主席和副主席都分管了鄉鎮的一些具體工作，如計劃生育、社會治安及國土、城建等工作，不得不用大量時間和精力把工作時間精力放在做分管的中心工作上，面臨著“種了別人的地，荒了自己的田”的尷尬局面。
從法律層面上講，鄉鎮人民代表大會是農村基層國家權力機關，但在權力運行過程中，很難發揮作為權力機關的作用，這是鄉鎮人大制度建設中一個較為普遍的問題。按照法律規定，許多重大決策需要經過鄉鎮人大審議通過之后才合法，才能付諸實施。但在鄉鎮重大問題的決策上，多由黨委會議或黨政領導會議做出，鄉鎮人大通常只是宣布先于人大會議召開的黨委會或黨政領導會議中已經產生的決策，至于人大對鄉鎮政府的監督就更難了。由于鄉鎮黨委而非人民政府是鄉鎮重大問題的決策者，人大只能監督作為政策執行者的政府，對于以黨委或黨政名義做出的決定則無權監督，這就使人大對政府的監督大打折扣。從以上鄉鎮權力運行過程可以看出，在鄉鎮政權機構中，黨委的權力地位最高，政府的權力地位最實，而人大的權力地位最虛。也就是說，在鄉鎮實際情況中，基本上是以黨代政，黨委的權力是絕對化的至高無上，黨委書記權力也是可想而知，具有無人監督的絕對權力，鄉鎮人大法律上的監督權形同虛設，這就向我們的黨敲響了誰來監督我們黨的一把手的警鐘，同時也向我們黨提出了如何發揮鄉鎮人大作用，提高農村基層國家權力機關的地位的一個難課題。隨著依法治國方略的實施與推進，農村基層民主與法制建設有了長足發展，鄉鎮人民代表大會的作用日益突出。
《地方組織法》修改以后，鄉鎮人民代表大會設立了主席、副主席。但對鄉鎮人大職能還存在比較認識上的模糊。有人認為鄉鎮人大可有可無，人大閉會期間大事小事都由黨委書記、人大主席、副主席負責，也有人認為鄉鎮人大是一種擺設，人代會監督政府工作是找岔子，甚至有些代表和人大主席對自身肩負的職責、權力和使命也缺乏正確的理解和認識，這些直接影響了鄉鎮人大工作正常開展。一些領導同志只重視黨委領導，重視向上級負責，而缺乏對人大負責，向人民群眾負責的思想，影響了鄉鎮人大作用的發揮，使鄉鎮人大不能很好地起到代表人民群眾利益和對權力進行監督的雙重作用。很多鄉鎮的人大主席一般由鄉鎮有一定資歷的，但又提不上去，不好安排的鄉鎮干部擔任，主席成了安排性職位。這樣人員配備存在的主要問題是：首先是權力結構、知識層次、年齡結構上嚴重不合理，而這種人員結構安排在鄉鎮中帶有很大的普遍性；其次是人大干部專職程度低，干部身兼數職，我縣的鄉鎮人大主席全部兼鄉鎮紀委書記，既要搞好自身業務又要忙于應付兼職工作，結果是顧此失彼、力不從心，工作很難有效開展；再者就是工作效率低，人民群眾不滿意。鄉鎮工作繁雜，事務多任務重，黨委或政府在人大兼職的干部往往重心放在自己本職工作上，根本顧不上其它工作，只在一年一次的人代會發揮作用，人代會閉會后，人大的工作基本很少開展，因而影響了人大作用的正常發揮。鄉鎮人大的職責本來在法律法規里已作了明確規定，但在鄉鎮領導那里卻排不上號，有的將鄉鎮人大主席完全當成一名政府干部那樣安排，分擔政府工作，忽視了鄉鎮人大在基層民主法制建設中所承擔的重要職責，導致監督和被監督者職責模糊不清，使鄉鎮人大干部沒有精力從事人大工作。
為弄清事實真相，好奇的心里，筆者騎上個人的兩輪摩托前往30公里外的龍陽鎮去一探究竟，嶄新的“滕州市人大常委會龍陽鎮人大”的牌子懸掛在大院大門西側，深感親切。龍陽鎮人大的做法對完善人民當家作主的人民代表大會制度是一個最好的交代。同時，對加強權力監督，保障人民民主權利，真正確立人民代表大會評價、監督政府及其官員工作的主體地位，加強鄉鎮人大對政府工作人員及其行為的監督，是有"仆人"變"主人"的根本性轉折。所以，筆者之見：山東省滕州市龍陽的做法應推而廣之！
作者單位：山東省滕州市濱湖鎮政宣工作崗
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