——由“龍陽(yáng)人大模式” 看“一線”人大地位作用
前不久，瀏覽網(wǎng)站，欣喜發(fā)現(xiàn)新一屆山東省滕州市龍陽(yáng)鎮(zhèn)人大積極探索新形勢(shì)下基層“一線”人大工作，將新屆期人大工作的要點(diǎn)、成立的人大代表小組、組織開(kāi)展的“我為龍陽(yáng)發(fā)展建言獻(xiàn)策”活動(dòng)實(shí)施意見(jiàn)，以及開(kāi)展的諸多調(diào)研活動(dòng)等都用《滕州市龍陽(yáng)鎮(zhèn)人大辦公室文件》，滕龍人辦發(fā)【2017】多個(gè)文號(hào)來(lái)規(guī)范下發(fā)，讓鎮(zhèn)級(jí)人大工作更加規(guī)范，讓“一線”人大作用得以發(fā)揮，讓基層人大代表工作更有地位，讓“一線”人大的政治地位更加彰顯。職業(yè)的敏感也讓筆者感慨頗多。作為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有著不解之緣的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一線”宣傳草根，同時(shí)又作為一位宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作長(zhǎng)達(dá)26之久的老同志，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大工作情有獨(dú)鐘，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用心存疑惑，但始終卻不敢斷言。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位并沒(méi)有真正確立起來(lái)，還存在忽視人大作用的現(xiàn)象。例如：相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)大院門(mén)口已經(jīng)把人大工作室的牌子摘掉，只掛黨委、政府兩塊牌子；再如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室沒(méi)有專職工作人員，即使有也是兼職；還有人大閉會(huì)期間，組織人大監(jiān)督、視察、評(píng)議、雙聯(lián)不經(jīng)常，等等。《地方組織法》中只規(guī)定在縣及縣以上人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間如何行使職權(quán)問(wèn)題，則沒(méi)有明文規(guī)定，因而，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的發(fā)揮，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用。如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用，筆者認(rèn)為山東省滕州市龍陽(yáng)鎮(zhèn)人大的做法很有借鑒價(jià)值。
誠(chéng)然，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體系中，黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)際上也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)管理工作的決策中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)和農(nóng)村基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的具體實(shí)施。每年都提給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大安排一定數(shù)額的代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，然而每年都幾乎為零，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)保障，閉會(huì)期間，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有開(kāi)展代表活動(dòng)。每年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的會(huì)議時(shí)間和法定程序也是難以保證。目前，人代會(huì)的會(huì)期普遍都安排1天，會(huì)議議程也是一減再減，簡(jiǎn)單化、程序化，沒(méi)有給代表留下討論的時(shí)間。代表提的建議、批評(píng)、意見(jiàn)，不作大會(huì)決定、決議，會(huì)議沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的決定權(quán)無(wú)法正常行使，有人戲稱：“人大會(huì)，半天完；吃頓飯，舉個(gè)拳；散了會(huì)，還是閑”。所以，導(dǎo)致閉會(huì)期間人大工作無(wú)法保證。就目前現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席都分管了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些具體工作，如計(jì)劃生育、社會(huì)治安及國(guó)土、城建等工作，不得不用大量時(shí)間和精力把工作時(shí)間精力放在做分管的中心工作上，面臨著“種了別人的地，荒了自己的田”的尷尬局面。
從法律層面上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是農(nóng)村基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，很難發(fā)揮作為權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)中一個(gè)較為普遍的問(wèn)題。按照法律規(guī)定，許多重大決策需要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過(guò)之后才合法，才能付諸實(shí)施。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問(wèn)題的決策上，多由黨委會(huì)議或黨政領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議做出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通常只是宣布先于人大會(huì)議召開(kāi)的黨委會(huì)或黨政領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議中已經(jīng)產(chǎn)生的決策，至于人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督就更難了。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委而非人民政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問(wèn)題的決策者，人大只能監(jiān)督作為政策執(zhí)行者的政府，對(duì)于以黨委或黨政名義做出的決定則無(wú)權(quán)監(jiān)督，這就使人大對(duì)政府的監(jiān)督大打折扣。從以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程可以看出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)中，黨委的權(quán)力地位最高，政府的權(quán)力地位最實(shí)，而人大的權(quán)力地位最虛。也就是說(shuō)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況中，基本上是以黨代政，黨委的權(quán)力是絕對(duì)化的至高無(wú)上，黨委書(shū)記權(quán)力也是可想而知，具有無(wú)人監(jiān)督的絕對(duì)權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律上的監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)，這就向我們的黨敲響了誰(shuí)來(lái)監(jiān)督我們黨的一把手的警鐘，同時(shí)也向我們黨提出了如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用，提高農(nóng)村基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位的一個(gè)難課題。隨著依法治國(guó)方略的實(shí)施與推進(jìn)，農(nóng)村基層民主與法制建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的作用日益突出。
《地方組織法》修改以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)設(shè)立了主席、副主席。但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能還存在比較認(rèn)識(shí)上的模糊。有人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可有可無(wú)，人大閉會(huì)期間大事小事都由黨委書(shū)記、人大主席、副主席負(fù)責(zé)，也有人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是一種擺設(shè)，人代會(huì)監(jiān)督政府工作是找岔子，甚至有些代表和人大主席對(duì)自身肩負(fù)的職責(zé)、權(quán)力和使命也缺乏正確的理解和認(rèn)識(shí)，這些直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作正常開(kāi)展。一些領(lǐng)導(dǎo)同志只重視黨委領(lǐng)導(dǎo)，重視向上級(jí)負(fù)責(zé)，而缺乏對(duì)人大負(fù)責(zé)，向人民群眾負(fù)責(zé)的思想，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的發(fā)揮，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不能很好地起到代表人民群眾利益和對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的雙重作用。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定資歷的，但又提不上去，不好安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任，主席成了安排性職位。這樣人員配備存在的主要問(wèn)題是：首先是權(quán)力結(jié)構(gòu)、知識(shí)層次、年齡結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重不合理，而這種人員結(jié)構(gòu)安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中帶有很大的普遍性；其次是人大干部專職程度低，干部身兼數(shù)職，我縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席全部兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記，既要搞好自身業(yè)務(wù)又要忙于應(yīng)付兼職工作，結(jié)果是顧此失彼、力不從心，工作很難有效開(kāi)展；再者就是工作效率低，人民群眾不滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作繁雜，事務(wù)多任務(wù)重，黨委或政府在人大兼職的干部往往重心放在自己本職工作上，根本顧不上其它工作，只在一年一次的人代會(huì)發(fā)揮作用，人代會(huì)閉會(huì)后，人大的工作基本很少開(kāi)展，因而影響了人大作用的正常發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職責(zé)本來(lái)在法律法規(guī)里已作了明確規(guī)定，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)那里卻排不上號(hào)，有的將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席完全當(dāng)成一名政府干部那樣安排，分擔(dān)政府工作，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在基層民主法制建設(shè)中所承擔(dān)的重要職責(zé)，導(dǎo)致監(jiān)督和被監(jiān)督者職責(zé)模糊不清，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部沒(méi)有精力從事人大工作。
為弄清事實(shí)真相，好奇的心里，筆者騎上個(gè)人的兩輪摩托前往30公里外的龍陽(yáng)鎮(zhèn)去一探究竟，嶄新的“滕州市人大常委會(huì)龍陽(yáng)鎮(zhèn)人大”的牌子懸掛在大院大門(mén)西側(cè)，深感親切。龍陽(yáng)鎮(zhèn)人大的做法對(duì)完善人民當(dāng)家作主的人民代表大會(huì)制度是一個(gè)最好的交代。同時(shí)，對(duì)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，保障人民民主權(quán)利，真正確立人民代表大會(huì)評(píng)價(jià)、監(jiān)督政府及其官員工作的主體地位，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)政府工作人員及其行為的監(jiān)督，是有"仆人"變"主人"的根本性轉(zhuǎn)折。所以，筆者之見(jiàn)：山東省滕州市龍陽(yáng)的做法應(yīng)推而廣之！
作者單位：山東省滕州市濱湖鎮(zhèn)政宣工作崗
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