目前，我國有不少農(nóng)村地區(qū)也在進(jìn)行著土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)踐。與我國農(nóng)地金融制度相比，美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)地金融制度更完善。他山之石，可以攻玉，深入研究發(fā)達(dá)國家農(nóng)地金融制度的具體運(yùn)作模式，對構(gòu)建我國農(nóng)村土地抵押貸款經(jīng)營模式具有非常重要的借鑒意義。為此，本文在深入分析美、德、日等國農(nóng)村土地融資基本情況、運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國農(nóng)村實(shí)際，提出構(gòu)建我國農(nóng)地金融制度的具體建議。
一、美國、德國、日本等國農(nóng)地金融制度設(shè)立的背景
(一)美國農(nóng)地金融制度的設(shè)立背景。
美國農(nóng)村土地金融體系建立于20世紀(jì)初期，該體系以聯(lián)邦土地銀行為主要載體。當(dāng)時，由于以農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量過剩為重要特征的農(nóng)業(yè)危機(jī)在美國頻頻爆發(fā)，而且農(nóng)業(yè)危機(jī)持續(xù)時間較長，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的破壞性較大，使得美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨巨大阻力。特別是在1920年爆發(fā)的席卷美國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危機(jī)，持續(xù)時間長達(dá)20年之久，使得美國農(nóng)業(yè)一下子倒退至20多年前的生產(chǎn)水平。農(nóng)業(yè)危機(jī)頻頻爆發(fā)表明單純依賴市場機(jī)制應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危機(jī)，不僅不能有效緩解危機(jī)，反而會進(jìn)一步加劇危機(jī)危害的程度。因此，必須將政府干預(yù)機(jī)制引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)領(lǐng)域。在此背景下，美國聯(lián)邦土地銀行于1916年成立。作為美國政府調(diào)控農(nóng)業(yè)信貸體系的重要組成部分，聯(lián)邦土地銀行是由美國政府通過在資本市場上購買土地銀行股票的形式扶持建立的，其目的就在于高效利用農(nóng)戶所擁有的土地資源開展資金融通活動，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其相關(guān)領(lǐng)域提供長期的信貸資金支持與金融服務(wù)。同時，美國通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸活動，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模與生產(chǎn)方向，以便更好地對農(nóng)業(yè)實(shí)施有效控制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展。美國農(nóng)地金融制度的構(gòu)建有效解決了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金來源不足的問題，對于高效貫徹美國政府農(nóng)業(yè)政策起到了積極作用，進(jìn)一步提升了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。
(二)德國農(nóng)地金融制度的設(shè)立背景。
德國土地抵押貸款制度始建于18世紀(jì)下半葉。當(dāng)時，德國農(nóng)民頻頻遭受戰(zhàn)亂之苦，大多數(shù)農(nóng)民外出逃亡，較為富有的大地主階層也是負(fù)債累累。另外，民間高利貸活動盛行，這使得德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雪上加霜。為了解除高利貸對農(nóng)民的盤剝，使生產(chǎn)資金正常回流到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，普魯士國王親自下令，批準(zhǔn)組建農(nóng)村土地抵押信用合作社。1770年，德國第一個農(nóng)村土地抵押信用合作社在普魯士的西里西亞省正式掛牌成立。此時的信用合作社主要向貴族地主階層提供長期信用服務(wù)，而且其成員也主要由具有借款意愿的大地主階層組成。德國政府通過授權(quán)信用社以社員擁有的土地為擔(dān)保在證券市場上發(fā)行土地債券，將發(fā)行土地債券所獲得的低利息資金再轉(zhuǎn)借給合作社社員。這種融資模式對于抑制農(nóng)村泛濫的高利貸活動、恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了重要作用。
到19世紀(jì)初期，德國開始了農(nóng)村土地改革運(yùn)動，通過允許農(nóng)民用贖金購買私有及村社公共所有土地(財產(chǎn))方式，逐步消除農(nóng)村大地主階層，重點(diǎn)扶植廣大自耕農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動，普通農(nóng)民開始成為土地抵押信用合作社的重要主體，土地抵押信用合作社成員構(gòu)成與經(jīng)營宗旨均發(fā)生了實(shí)質(zhì)變化。農(nóng)村土地債券化是德國土地抵押貸款機(jī)制的最大特色之一，此模式的運(yùn)作如下:土地抵押信用合作社的主要成員由那些具有以土地作抵押方式獲取長期、低息生產(chǎn)資金意愿的農(nóng)民、地主聯(lián)合組成，成員們將其各自所擁有的土地以抵押物的模式交予土地抵押信用合作社;通過以土地為抵押擔(dān)保物發(fā)行土地債券方式，土地抵押信用合作社在證券市場上融入大量資金;信用社利用這些資金向社員們發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金，以協(xié)助農(nóng)民購買生產(chǎn)所需土地，開展興建水利、修路、耕地平整、造林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。
(三)日本農(nóng)地金融制度的設(shè)立背景。
19世紀(jì)末期，日本通過采用政府信用主導(dǎo)的組織方式，國營的土地金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為從事農(nóng)村土地抵押貸款的主要組織，如日本勸業(yè)銀行、農(nóng)工銀行等。1896年，日本勸業(yè)銀行創(chuàng)建，該銀行主要對農(nóng)民購買(租用)土地、開墾荒山、荒地、大型水利工程建設(shè)項(xiàng)目等業(yè)務(wù)進(jìn)行融資，貸款授信期限長達(dá)50年。農(nóng)工銀行主要負(fù)責(zé)向那些生產(chǎn)規(guī)模較小、地方性農(nóng)業(yè)工程建設(shè)及購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所需的原材料、機(jī)械設(shè)備等信貸業(yè)務(wù)。1944年，勸業(yè)銀行與農(nóng)工銀行進(jìn)行了業(yè)務(wù)合并，合并后的勸業(yè)銀行變成普通商業(yè)銀行，其原來所負(fù)責(zé)的農(nóng)村土地融資服務(wù)主要由新成立的農(nóng)林漁業(yè)金庫代為履行。農(nóng)林漁業(yè)金庫成為日本的國家土地銀行。
二、美國、德國、日本農(nóng)地金融制度的比較
(一)貸款主體比較。
1、德國的貸款主體。德國土地抵押信用合作社、聯(lián)合合作銀行是德國開展農(nóng)村土地抵押貸款的兩大重要金融機(jī)構(gòu)，也是德國農(nóng)村土地金融體系的重要骨干。其本質(zhì)特性為"自下而上"，首先由基層的農(nóng)村土地所有者以自發(fā)的形式組建土地抵押信用合作社，在此基礎(chǔ)之上，再由各個土地抵押信用合作社逐步縱向發(fā)展，最終形成聯(lián)合合作銀行。但是，土地抵押信用合作社仍然是德國農(nóng)村土地抵押貸款體系中核心組成部分。
2、美國的貸款主體。美國將全國分為12個農(nóng)業(yè)信用地區(qū)，在每一個農(nóng)業(yè)信用地區(qū)內(nèi)，由美國政府提供資金在當(dāng)?shù)卦O(shè)立一個聯(lián)邦土地銀行。在聯(lián)邦土地銀行的基礎(chǔ)上，通過政府行政力量的推動，引導(dǎo)農(nóng)民成立聯(lián)邦土地銀行合作社。申請抵押貸款時，農(nóng)民只能在聯(lián)邦土地銀行合作社辦理相關(guān)貸款手續(xù)。因此，聯(lián)邦土地銀行是美國開展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)最核心的金融機(jī)構(gòu)。
3、日本的貸款主體。二戰(zhàn)之后，在日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組織的基礎(chǔ)上，日本組建了農(nóng)村合作金融組織。不同于世界上大多數(shù)國家金融機(jī)構(gòu)，該體系可分為三個層次，即基層農(nóng)協(xié)中的信用合作組織、都道府縣的信用聯(lián)合會與中央的農(nóng)林中央金庫，在運(yùn)作過程中，三個層次具有互相獨(dú)立的融資功能。
(二)農(nóng)地融資模式比較。
1、德國模式。德國的農(nóng)村土地抵押貸款主要是土地信用合作社結(jié)合土地銀行模式。德國農(nóng)村土地抵押貸款的主要對象是那些愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的農(nóng)民。需要借款的抵押信用合作社社員首先應(yīng)填寫借款申請書，并攜帶其土地所有權(quán)證明文件到合作社辦理，在合作社對其土地進(jìn)行價格評估、核算貸款數(shù)額之后，才能與合作社簽訂貸款契約，從而獲得農(nóng)村土地抵押貸款。
2、美國模式。政府土地管理部門與聯(lián)邦土地銀行結(jié)合起來開展農(nóng)村土地抵押是美國模式的重要特征。這是一種較為典型的通過"自上而下"方式建立的農(nóng)村土地抵押融資機(jī)制。美國政府部門牽頭組建農(nóng)業(yè)信用管理局(農(nóng)業(yè)貸款委員會)來管理土地銀行。政府資金是聯(lián)邦土地銀行貸款資金的首要來源。農(nóng)業(yè)信用管理局通過聯(lián)邦土地銀行暫時"購買"歸農(nóng)民所有的土地，將其轉(zhuǎn)化為土地債券，在市場上進(jìn)行發(fā)售，從資本市場上募集社會資金。
具體操作程序如下:貸款人將其擁有的土地所有權(quán)證書交給聯(lián)邦土地銀行作為抵押品，從而獲得貸款。由貸款人向聯(lián)邦土地銀行下屬的農(nóng)村貸款合作社遞交土地抵押貸款申請書，并詳細(xì)說明貸款的具體用途、期限及數(shù)量。之后，農(nóng)村貸款合作社理事會專門派人對貸款人的土地進(jìn)行評估并寫出具體報告。若貸款行為被認(rèn)可，農(nóng)村貸款合作社會在申請書上簽字以示作保，并呈交聯(lián)邦土地銀行再次審核。若聯(lián)邦土地銀行同意該項(xiàng)貸款，則會將貸款材料留存，將貸款放到農(nóng)村信用合作社，由農(nóng)村信用合作社將貸款發(fā)放給借款人。
3、日本模式。按照行政區(qū)域的設(shè)置，日本農(nóng)協(xié)的金融機(jī)構(gòu)劃分為三個層次:基層農(nóng)協(xié)中的信用合作組織(基層農(nóng)協(xié))、都道府縣的信用聯(lián)合會(簡稱"信農(nóng)聯(lián)")和中央的農(nóng)林中央金庫(簡稱"農(nóng)林中金")。普通農(nóng)民通過入股形式加入基層農(nóng)協(xié)，基層農(nóng)協(xié)又入股加入"信農(nóng)聯(lián)"，"信農(nóng)聯(lián)"再入股加入"農(nóng)林中金"。在開展抵押貸款業(yè)務(wù)時，由"農(nóng)林中金"貸款給"信農(nóng)聯(lián)"，"信農(nóng)聯(lián)"貸款給基層農(nóng)協(xié)，最后，由基層農(nóng)協(xié)貸款給農(nóng)民。此種模式的最大的特點(diǎn)是，基層農(nóng)協(xié)貸款業(yè)務(wù)的開展主要以農(nóng)民生產(chǎn)、生活為主，農(nóng)民會員申請貸款時無需再提供擔(dān)保，而且基層農(nóng)協(xié)不以盈利為目的，政府部門還為基層農(nóng)協(xié)貸款活動提供相關(guān)補(bǔ)貼。
(三)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)比較。
為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村長久發(fā)展提供長期、低利率的資金是許多國家農(nóng)地金融體制構(gòu)建的根本目的。因此，在設(shè)立之初，這些國家的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)并不從事諸如吸收存款、結(jié)算等常規(guī)的銀行業(yè)務(wù)，而只從事農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)。如德國的土地信用合作社、美國的聯(lián)邦土地銀行。但是，由于對結(jié)算、債券兌付等常規(guī)銀行業(yè)務(wù)的需求，為降低運(yùn)行成本，這些常規(guī)的銀行業(yè)務(wù)均指定附設(shè)的、聯(lián)合的銀行或委托其他銀行辦理。如日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。
(四)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來源比較。
農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)只提供農(nóng)地抵押融資，具有專業(yè)性強(qiáng)以及農(nóng)村土地貸款期限長、利率低、風(fēng)險高等特性，這就使得農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)不可能像商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣通過吸收社會閑散資金的方式來解決貸款資金來源問題。因此，發(fā)售農(nóng)地債券、借入政府資金及吸收社員存款是農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)重要的三大資金來源。然而對于不同國家的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)來說，其資金來源也是有差異的。美國、德國開展抵押貸款的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來源主要靠發(fā)行土地債券，日本農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金主要來源于郵政儲蓄及郵政簡易保險等相關(guān)政府資金。
(五)相關(guān)配套政策比較。
1、德國的配套政策。為了強(qiáng)化公民財產(chǎn)的公示制度，進(jìn)一步加強(qiáng)土地抵押權(quán)的安全性，在成立土地抵押貸款機(jī)構(gòu)之前，德國制定了較為完備的相關(guān)法律，如《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》、《抵押權(quán)法令》等。法律明文規(guī)定，凡具有貸款意愿的土地所有者，均可以聯(lián)合起來組建一個合作社，由政府授予合作社發(fā)行土地債券的權(quán)利，合作社社員以其所擁有的土地作為貸款抵押品，通過在市場公開發(fā)行債券的模式來籌集所需資金，社員也可以直接向合作社借款。
2、美國的配套政策。根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》，美國建立"自上而下"的聯(lián)邦土地銀行，這種法律先行的農(nóng)村土地金融構(gòu)建機(jī)制，最大限度地減少了農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的運(yùn)營風(fēng)險，為農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)開展相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。另外，美國還制定了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》等法律，對農(nóng)地抵押貸款運(yùn)行的具體操作方式(如貸款用途、對象、額度、期限和利率等)都制定了詳細(xì)而具體的規(guī)范。
3、日本的配套政策。為了促進(jìn)農(nóng)村合作金融的發(fā)展，日本政府制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫法》、《臨時利率調(diào)整法》等一系列較為完善的農(nóng)村合作金融法律法規(guī)體系。這些相關(guān)政策的出臺，對保護(hù)農(nóng)地抵押貸款參與者的合法利益，提高農(nóng)協(xié)授權(quán)的信用度起到了積極的作用。同時，日本政府還制定了一整套較為完備的風(fēng)險防控體制，如"存款保險防控機(jī)制"、"農(nóng)村信用保險防控機(jī)制"、"農(nóng)業(yè)災(zāi)害防控機(jī)制"，以及"相互援助機(jī)制"，等等。
三、美國、德國、日本農(nóng)地金融制度對我國的啟示
(一)修改完善立法，清除農(nóng)地抵押法律障礙。
我國《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等現(xiàn)行法律，對以家庭為單位承包經(jīng)營的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等行為進(jìn)行了嚴(yán)格限制，并禁止土地抵押。這主要是基于農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)農(nóng)民的社會保障和失業(yè)保險職能的角度考慮的。然而，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有特定性、可轉(zhuǎn)讓性、價值性等特征;這些特性已完全具備了作為抵押擔(dān)保物所必須具備的一般特性。既然國家能夠允許土地承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，那么就不應(yīng)該限制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款行為。因此，要對現(xiàn)行《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)法律進(jìn)行修改、完善，從法律層面上實(shí)現(xiàn)對我國農(nóng)村土地的"確權(quán)"并走向全面的"還權(quán)賦能"。適度放松對我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的限制，賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地對等的權(quán)利，真正將完整的土地使用權(quán)、收益權(quán)和自由處置權(quán)歸還農(nóng)戶，從而更加高效地釋放我國農(nóng)村土地的市場交易價值。
(二)積極有力的政府扶持。
我國政府部門可以從兩個方面對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押代貸款業(yè)務(wù)提供支持。一是政策扶持。對開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行優(yōu)惠的差別存款儲備金率。二是資金扶持。政府可以通過在土地債券市場上買賣債券的方式，調(diào)節(jié)金融機(jī)構(gòu)資金的供需平衡，穩(wěn)定農(nóng)村金融市場秩序。
(三)因地制宜建立貸款模式。
我國農(nóng)村土地廣闊，區(qū)域間的差異較大，為此，我國農(nóng)地金融應(yīng)因地制宜，采用多種融資模式，以土地經(jīng)營權(quán)為抵押來融通生產(chǎn)所需的資金，從而加大金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期信貸資金的投入力度，進(jìn)一步緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的供需矛盾。農(nóng)村土地資本化可將土地變成可分割、可流動的財產(chǎn)，這有利于擴(kuò)大流通范圍，廣泛吸收社會各類資金。為此，我國農(nóng)地金融既可以采取農(nóng)地抵押貸款方式，也可以采用農(nóng)地信托模式。我國的土地抵押貸款組織形式可以采用銀行、合作社的雙重體制。
(四)構(gòu)建農(nóng)村金融體系。
完善的農(nóng)村金融體系可以提升農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資效率，為開展農(nóng)地抵押貸款相關(guān)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。目前，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，向農(nóng)民提供金融服務(wù)的主體主要有農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。然而，農(nóng)業(yè)銀行逐漸淡出農(nóng)村市場，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)也僅僅涉及到糧、棉、油的收購等短期貸款業(yè)務(wù)，農(nóng)村信用社作為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款主體的可能性更大。然而，農(nóng)村信用社的資金來源缺乏、專業(yè)化程度較低等仍是十分現(xiàn)實(shí)的問題。借鑒德國土地抵押貸款發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我國可以以農(nóng)村信用社為中心，一方面，向上聯(lián)合成立土地抵押貸款相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，并通過發(fā)行土地債券等方式為農(nóng)村信用社提供資金支持;另一方面，在農(nóng)村信用社內(nèi)部可以成立專門機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。
(五)完善相關(guān)配套政策。
一是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未完善，農(nóng)村土地抵押貸款缺乏硬性的還款制約，限制了金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)地抵押貸款的積極性。因此，應(yīng)盡快建立較為完善、規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，提供統(tǒng)一的信息公開、共享平臺，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的高效、有序流轉(zhuǎn)。
二是完善農(nóng)村土地價格評估制度。農(nóng)村土地抵押貸款的前提是能對農(nóng)村土地價格進(jìn)行公正的評估。目前，我國尚未建立全國性的、統(tǒng)一的農(nóng)村土地價格評估標(biāo)準(zhǔn)體系，從事農(nóng)村土地價格評估的專門機(jī)構(gòu)與專業(yè)人才較為缺乏。因此，我國應(yīng)加大土地估價人才的培養(yǎng)力度，進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)資格認(rèn)證，盡快出臺全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地價格評估標(biāo)準(zhǔn)。
(六)土地抵押貸款組織結(jié)構(gòu)設(shè)想。
一是建立政策性土地銀行。該銀行接受銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管，并委托當(dāng)?shù)剜]政儲蓄銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)具體開展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)。農(nóng)戶土地抵押貸款資格審核與發(fā)放由土地抵押貸款機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。
二是引入保險機(jī)構(gòu)。以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶辦理貸款保險，可以充分發(fā)揮分散風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險的功能。獲取農(nóng)地抵押貸款的農(nóng)戶，可以按照貸款金額的一定比例向保險公司交納保險金，從而獲得貸款保險保障。當(dāng)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營效益不佳，不能按時、足額償還銀行貸款而失去土地承包經(jīng)營權(quán)時，保險公司可根據(jù)實(shí)際情況給予一定的賠償，降低農(nóng)戶貸款風(fēng)險。
（作者單位：沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南方金融》 2013年第12期
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