3位村民超標(biāo)建房我要免你的職
今日話題
2016年1月17日，湖南省衡陽市石鼓區(qū)角山鄉(xiāng)三星村村主任劉吉華拿到了石鼓區(qū)法院“確認(rèn)角山鄉(xiāng)政府免去其村委會主任職務(wù)、指定他人代理行為違法”的一審判決書。法院判決主要產(chǎn)生兩方面的法律效果：對于鄉(xiāng)政府而言，其以文件形式將劉吉華免職的行為受到司法機(jī)關(guān)的否定性評價，被“確認(rèn)違法”，但其行為效力并沒有因為法院確認(rèn)違法判決而當(dāng)然失效；對于劉吉華而言，其訴訟主張得到法院間接性的肯定回應(yīng)。
從程序意義上來講，劉吉華勝訴了，那么從實體意義上來說，劉吉華能夠?qū)崿F(xiàn)他“官復(fù)原職”訴求嗎？對這一問題的回答，需要我們在對衡陽角山鄉(xiāng)政府免職村官事件作一簡要回顧的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國相關(guān)法律規(guī)定和基層政權(quán)實踐制度運(yùn)作機(jī)理，作一深刻的法理學(xué)和社會學(xué)意義上的分析。
事件回顧
2014年6月23日，劉吉華以過60%的票數(shù)當(dāng)選湖南省衡陽市石鼓區(qū)角山鄉(xiāng)三星村村主任。這是他連續(xù)第六次當(dāng)選該職務(wù)。當(dāng)天，政府向其頒發(fā)了《湖南省村民委員會成員當(dāng)選證》。然而，僅僅4個月后，劉吉華的村主任一職就告“暫停”。造成劉吉華被提議免職的原因是，三星村有3位村民建房超標(biāo)，因而給予處罰。
對于鄉(xiāng)黨委、政府的處罰，劉吉華表示不服。
劉吉華認(rèn)為自己很“委屈”——按照現(xiàn)行的管理辦法，該村村民建房在符合條件、沒有占用耕地的情況下，經(jīng)所在村小組同意，由村委會報送到鄉(xiāng)里的國土、規(guī)劃部門及鄉(xiāng)紀(jì)委審定，最后區(qū)政府同意后才可以建房。此后，鄉(xiāng)政府會與建房人簽訂協(xié)議，并收取一定的保證金。一旦村民違規(guī)超面積建房，會予以處罰，并分類扣除保證金。作為村主任，他只有上報村民建房請求的份，沒有執(zhí)法權(quán)；因此而受到處分，他覺得很意外。
70多歲的老村主任劉華卯稱，因為村主任是村民選出的，要免必須通過村民大會，由選民決定。
2015年10月，被逼無奈的劉吉華將衡陽市石鼓區(qū)角山鄉(xiāng)政府訴至石鼓區(qū)法院，要求法院確認(rèn)鄉(xiāng)政府在未經(jīng)法定程序免去其村主任職務(wù)的情況下、指定他人代行職權(quán)的行為違法。
2015年11月25日，石鼓區(qū)法院公開審理此案。角山鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長賀仕棟出庭。
角山鄉(xiāng)政府辯稱，這一被訴的行為是鄉(xiāng)政府的內(nèi)部工作安排，具有不可訴性。因為這一行為是為了妥善安排角山鄉(xiāng)的社會救助工作，不會對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，對外并不產(chǎn)生法律效力。同時，按照行政訴訟法第十三條規(guī)定，人事獎懲和任免等決定是排除在行政訴訟受案范圍之外的。實際上對劉吉華職務(wù)身份作出處理的是角山鄉(xiāng)黨委，這是按照石鼓區(qū)委印發(fā)的《石鼓區(qū)關(guān)于控制違法建設(shè)工作“四個一律免職”的規(guī)定》，鄉(xiāng)黨委發(fā)文對鄉(xiāng)政府、村委相關(guān)責(zé)任人員作出處理決定，而這一行為是建議，不是實質(zhì)處理行為。
2016年1月13日，衡陽市石鼓區(qū)法院作出一審判決：確認(rèn)角山鄉(xiāng)政府在未經(jīng)過法定程序免去劉吉華村委會主任職務(wù)的情況下，指定他人代理村委會主任的行為違法。
綜合分析
鄉(xiāng)政府?dāng)≡V原因：村民有權(quán)行使自治權(quán)
鄧州市人民法院法官朱小旭解釋說，根據(jù)《村民委員會組織法》第二條的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此村委會只是一個村民自治的民間組織，不屬于行政機(jī)關(guān)，不在國家機(jī)關(guān)序列內(nèi)，其行為一般不受行政法的調(diào)整。只有當(dāng)其履行法律法規(guī)授權(quán)的某些行政管理權(quán)或者協(xié)助政府行使某些行政權(quán)時才會受到行政法律的調(diào)整。對于其履行自治職責(zé)過程中的違法行為，應(yīng)按照《村民委員會組織法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)來處理。
中原工學(xué)院教師、憲政法學(xué)博士李曉光認(rèn)為，村民委員會主任作為村民委員會的重要組成人員，在村民自治體系中處于領(lǐng)頭羊的地位，其職權(quán)職責(zé)行使的好壞直接關(guān)系到村民自治制度設(shè)置初衷的實現(xiàn)程度，為此，《村民委員會組織法》第十一條規(guī)定，包括村民委員會主任在內(nèi)的村民委員會組成人員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。為進(jìn)一步保證村委會組成人員切實履行職責(zé)、防止村委會領(lǐng)導(dǎo)人員濫用職權(quán)，《村民委員會組織法》第十六條規(guī)定了罷免村委會組成人員的程序，“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權(quán)提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。”
村民自治是地方自治的一種最基本形態(tài)，考慮到中央政權(quán)權(quán)威在基層的必要體現(xiàn)與村民自治的合理空間，《村民委員會組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”為保證基本政權(quán)對村民自治的必要監(jiān)督，《村民委員會組織法》第三十六條規(guī)定了基層政府對村民委員會、其成員的不適當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督，特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治事務(wù)的干預(yù)的行政內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制。
李曉光說，通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，村民自治不單單是一種自治方式，而且從制度設(shè)立初衷，就是作為農(nóng)村基層民主實踐的重要形態(tài)。村民的自治權(quán)，享有范圍相當(dāng)廣泛，特別是作為村民自治重要核心的村民委員會成員的選舉罷免，法律規(guī)定必須由村民自我行使，即便是作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨和代表中央權(quán)威的基層政權(quán)，也不得隨意干預(yù)。
村委會主任只能由村民選舉產(chǎn)生或選舉罷免
李曉光說，鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府作為農(nóng)村地區(qū)的基本政權(quán)單位，是貫徹中央權(quán)威意志的重要機(jī)構(gòu)，其文件是地方政權(quán)開展工作的具體樣態(tài)。鄉(xiāng)黨委的文件對于三星村村委主任劉吉華的免職處理只是提議，即“建議”。按照規(guī)范理論，黨的文件一般只對黨員產(chǎn)生直接約束效力，其效力的實現(xiàn)，還有待于具體權(quán)力機(jī)構(gòu)的貫徹執(zhí)行。按照《村民委員會組織法》，對三星村村委會主任的任免，鄉(xiāng)黨委的文件不行，鄉(xiāng)政府的文件也不行，只能通過村民會議進(jìn)行罷免。鄉(xiāng)政府直接指定他人代理村主任職務(wù)的行為，違反了《村民委員會組織法》規(guī)定，顯然不具有合法效力。
村民自治的完善與基層治理的和諧并軌仍需各方深入思考
浙江博方律師事務(wù)所律師楊鵬認(rèn)為，敗訴后角山鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)履行人民法院的生效判決所確定的義務(wù)。若其未能履行，則經(jīng)權(quán)利人申請，人民法院可將角山鄉(xiāng)政府拒絕履行的情況予以公告；也可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者角山鄉(xiāng)政府的上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；同時拒不履行人民法院生效判決，社會影響惡劣的，可以對角山鄉(xiāng)政府直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
一審法院判決確認(rèn)鄉(xiāng)政府未經(jīng)法定程序免職劉吉華的行為違法，意味著鄉(xiāng)政府的免職行為得到司法機(jī)關(guān)否定性評價，同時也僅僅意味著一種司法否定性評價，這是司法在面對政黨和政府權(quán)威時表現(xiàn)的一種不得不作出的“謙益”態(tài)度。那么，究竟劉吉華能夠繼續(xù)擔(dān)任村委會主任嗎？如果鄉(xiāng)政府免職劉吉華的行為違法，那么，什么才是免去劉吉華職務(wù)的法定程序呢？李曉光認(rèn)為，通過上述分析，答案不言自明，無論是鄉(xiāng)黨委還是鄉(xiāng)政府，都不能當(dāng)然免去劉吉華的職務(wù)，村委會主任是由村民選舉產(chǎn)生，其罷免也是村民的選擇，鄉(xiāng)政府不能越俎代庖。當(dāng)然，村民自治不是孤立的自治形態(tài)，村民自治也要納入整個國家治理體系范疇，村委會的組成人員，需要得到基層政權(quán)機(jī)關(guān)的承認(rèn)，只不過這種承認(rèn)從法律層面看，是一種確認(rèn)效果。
李曉光說，實際上，類似的基層政權(quán)與村民自治的沖突，在實踐中并不鮮見，其良好的解決，往往依靠基層黨政機(jī)關(guān)對司法權(quán)力的絕對尊重，然而，一旦黨政機(jī)關(guān)基于某種理由，不充分執(zhí)行司法判決，司法判決的效果就會大打折扣。當(dāng)然，作為基層政權(quán)的黨政機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著貫徹中央各種政策目標(biāo)的重要使命，必須保證中央命令在基層執(zhí)行實效的“最后一公里”。因此，基層政權(quán)在面對“村民自治”這種地方基層民主自治形態(tài)時，也要保持必要的執(zhí)行力，顯然，僅僅指導(dǎo)是不夠的。同時，也不能因為村民自治與基層政權(quán)之間的沖突和不和諧，而試圖改變或者削弱村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的治理形態(tài)。村民自治的完善與基層治理的和諧，需要立法者的睿智思考、司法機(jī)關(guān)的切實維護(hù)與基層黨政機(jī)關(guān)的行政智慧。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河南法制報
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
