3位村民超標建房我要免你的職
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2016年1月17日，湖南省衡陽市石鼓區角山鄉三星村村主任劉吉華拿到了石鼓區法院“確認角山鄉政府免去其村委會主任職務、指定他人代理行為違法”的一審判決書。法院判決主要產生兩方面的法律效果：對于鄉政府而言，其以文件形式將劉吉華免職的行為受到司法機關的否定性評價，被“確認違法”，但其行為效力并沒有因為法院確認違法判決而當然失效；對于劉吉華而言，其訴訟主張得到法院間接性的肯定回應。
從程序意義上來講，劉吉華勝訴了，那么從實體意義上來說，劉吉華能夠實現他“官復原職”訴求嗎？對這一問題的回答，需要我們在對衡陽角山鄉政府免職村官事件作一簡要回顧的基礎上，結合我國相關法律規定和基層政權實踐制度運作機理，作一深刻的法理學和社會學意義上的分析。
事件回顧
2014年6月23日，劉吉華以過60%的票數當選湖南省衡陽市石鼓區角山鄉三星村村主任。這是他連續第六次當選該職務。當天，政府向其頒發了《湖南省村民委員會成員當選證》。然而，僅僅4個月后，劉吉華的村主任一職就告“暫停”。造成劉吉華被提議免職的原因是，三星村有3位村民建房超標，因而給予處罰。
對于鄉黨委、政府的處罰，劉吉華表示不服。
劉吉華認為自己很“委屈”——按照現行的管理辦法，該村村民建房在符合條件、沒有占用耕地的情況下，經所在村小組同意，由村委會報送到鄉里的國土、規劃部門及鄉紀委審定，最后區政府同意后才可以建房。此后，鄉政府會與建房人簽訂協議，并收取一定的保證金。一旦村民違規超面積建房，會予以處罰，并分類扣除保證金。作為村主任，他只有上報村民建房請求的份，沒有執法權；因此而受到處分，他覺得很意外。
70多歲的老村主任劉華卯稱，因為村主任是村民選出的，要免必須通過村民大會，由選民決定。
2015年10月，被逼無奈的劉吉華將衡陽市石鼓區角山鄉政府訴至石鼓區法院，要求法院確認鄉政府在未經法定程序免去其村主任職務的情況下、指定他人代行職權的行為違法。
2015年11月25日，石鼓區法院公開審理此案。角山鄉副鄉長賀仕棟出庭。
角山鄉政府辯稱，這一被訴的行為是鄉政府的內部工作安排，具有不可訴性。因為這一行為是為了妥善安排角山鄉的社會救助工作，不會對原告的權利義務產生實際影響，對外并不產生法律效力。同時，按照行政訴訟法第十三條規定，人事獎懲和任免等決定是排除在行政訴訟受案范圍之外的。實際上對劉吉華職務身份作出處理的是角山鄉黨委，這是按照石鼓區委印發的《石鼓區關于控制違法建設工作“四個一律免職”的規定》，鄉黨委發文對鄉政府、村委相關責任人員作出處理決定，而這一行為是建議，不是實質處理行為。
2016年1月13日，衡陽市石鼓區法院作出一審判決：確認角山鄉政府在未經過法定程序免去劉吉華村委會主任職務的情況下，指定他人代理村委會主任的行為違法。
綜合分析
鄉政府敗訴原因：村民有權行使自治權
鄧州市人民法院法官朱小旭解釋說，根據《村民委員會組織法》第二條的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。因此村委會只是一個村民自治的民間組織，不屬于行政機關，不在國家機關序列內，其行為一般不受行政法的調整。只有當其履行法律法規授權的某些行政管理權或者協助政府行使某些行政權時才會受到行政法律的調整。對于其履行自治職責過程中的違法行為，應按照《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》等相關法律法規來處理。
中原工學院教師、憲政法學博士李曉光認為，村民委員會主任作為村民委員會的重要組成人員，在村民自治體系中處于領頭羊的地位，其職權職責行使的好壞直接關系到村民自治制度設置初衷的實現程度，為此，《村民委員會組織法》第十一條規定，包括村民委員會主任在內的村民委員會組成人員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。為進一步保證村委會組成人員切實履行職責、防止村委會領導人員濫用職權，《村民委員會組織法》第十六條規定了罷免村委會組成人員的程序，“本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。”
村民自治是地方自治的一種最基本形態，考慮到中央政權權威在基層的必要體現與村民自治的合理空間，《村民委員會組織法》第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”為保證基本政權對村民自治的必要監督，《村民委員會組織法》第三十六條規定了基層政府對村民委員會、其成員的不適當行為進行監督，特別強調鄉鎮政府對村民自治事務的干預的行政內部救濟機制。
李曉光說，通過梳理可以發現，村民自治不單單是一種自治方式，而且從制度設立初衷，就是作為農村基層民主實踐的重要形態。村民的自治權，享有范圍相當廣泛，特別是作為村民自治重要核心的村民委員會成員的選舉罷免，法律規定必須由村民自我行使，即便是作為執政黨的共產黨和代表中央權威的基層政權，也不得隨意干預。
村委會主任只能由村民選舉產生或選舉罷免
李曉光說，鄉黨委、鄉政府作為農村地區的基本政權單位，是貫徹中央權威意志的重要機構，其文件是地方政權開展工作的具體樣態。鄉黨委的文件對于三星村村委主任劉吉華的免職處理只是提議，即“建議”。按照規范理論，黨的文件一般只對黨員產生直接約束效力，其效力的實現，還有待于具體權力機構的貫徹執行。按照《村民委員會組織法》，對三星村村委會主任的任免，鄉黨委的文件不行，鄉政府的文件也不行，只能通過村民會議進行罷免。鄉政府直接指定他人代理村主任職務的行為，違反了《村民委員會組織法》規定，顯然不具有合法效力。
村民自治的完善與基層治理的和諧并軌仍需各方深入思考
浙江博方律師事務所律師楊鵬認為，敗訴后角山鄉政府應當履行人民法院的生效判決所確定的義務。若其未能履行，則經權利人申請，人民法院可將角山鄉政府拒絕履行的情況予以公告；也可以向監察機關或者角山鄉政府的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；同時拒不履行人民法院生效判決，社會影響惡劣的，可以對角山鄉政府直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
一審法院判決確認鄉政府未經法定程序免職劉吉華的行為違法，意味著鄉政府的免職行為得到司法機關否定性評價，同時也僅僅意味著一種司法否定性評價，這是司法在面對政黨和政府權威時表現的一種不得不作出的“謙益”態度。那么，究竟劉吉華能夠繼續擔任村委會主任嗎？如果鄉政府免職劉吉華的行為違法，那么，什么才是免去劉吉華職務的法定程序呢？李曉光認為，通過上述分析，答案不言自明，無論是鄉黨委還是鄉政府，都不能當然免去劉吉華的職務，村委會主任是由村民選舉產生，其罷免也是村民的選擇，鄉政府不能越俎代庖。當然，村民自治不是孤立的自治形態，村民自治也要納入整個國家治理體系范疇，村委會的組成人員，需要得到基層政權機關的承認，只不過這種承認從法律層面看，是一種確認效果。
李曉光說，實際上，類似的基層政權與村民自治的沖突，在實踐中并不鮮見，其良好的解決，往往依靠基層黨政機關對司法權力的絕對尊重，然而，一旦黨政機關基于某種理由，不充分執行司法判決，司法判決的效果就會大打折扣。當然，作為基層政權的黨政機構，肩負著貫徹中央各種政策目標的重要使命，必須保證中央命令在基層執行實效的“最后一公里”。因此，基層政權在面對“村民自治”這種地方基層民主自治形態時，也要保持必要的執行力，顯然，僅僅指導是不夠的。同時，也不能因為村民自治與基層政權之間的沖突和不和諧，而試圖改變或者削弱村民自我管理、自我教育、自我服務的治理形態。村民自治的完善與基層治理的和諧，需要立法者的睿智思考、司法機關的切實維護與基層黨政機關的行政智慧。
中國鄉村發現網轉自：河南法制報
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