我國各類規劃體系中，市、縣規劃是落實國家和省級宏觀規劃的微觀規劃，指標明確、定位精準、操作性強，發揮著重要的基礎支撐作用。推進我國市、縣層面規劃的“三規合一”，可以有效解決目前“三規”分別運行存在的問題，從源頭上避免許多政府土地違法違規行為，根除大量違法違規用地。
“三規”不銜接乃違法用地要因
我國各類規劃體系中，國家和省級層面規劃是用于宏觀調控的戰略性規劃，市、縣層面規劃是用于微觀操作的戰術性規劃。就“三規”而言，國民經濟和社會發展規劃從時間、空間和制度上對區域經濟社會發展進行總體部署，通過市、縣規劃落實國家和省級規劃，確定主體功能區的發展方向、遠景目標、生產力分布、國民經濟比例關系和重大項目安排等規劃要點；城鄉規劃在時間、空間和措施上對城鄉建設用地資源進行合理配置，通過市、縣城鄉規劃（特別是城市分區控制性規劃、地塊修建性規劃），落實國家和省級城鎮規劃體系明確的城鄉性質、規模以及發展方向、各類建設用地的安排；土地利用總體規劃在時間、空間和制度上對區域土地資源的保護、利用、開發整治進行總體安排和合理布局，通過市、縣、鄉級規劃，分解落實國家和省級規劃明確的耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模總量和建設項目安排等指標。
由于不同類型規劃對當前和長遠發展影響的強弱、功能作用等存在差異，市、縣政府領導對“三規”的重視程度各有差異，從城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃至土地利用規劃依次遞減。城鄉規劃涉及行政區內城鄉空間布局、重要建設項目實施、本屆政府施政綱領實現、年度經濟社會發展考核目標完成等內容，常常被市、縣政府列為位居榜首的“一號規劃”；國民經濟和社會發展規劃涉及國計民生、公共財政資金安排等重要事宜，直接關系到政府年度考核指標確定，市、縣政府也比較重視，年初測算GDP等發展指標，年中督導“時間過半任務完成過半”，年終考核指標完成情況；土地利用總體規劃涉及政府任期耕地保護責任離任審計、年度耕地保護目標完成和建設項目用地落實等，由于上一輪規劃調整審批不嚴格，加上本輪規劃的期限為15年，過去不少市、縣政府并不重視土地利用規劃，實施“較虛”。近年來，隨著國家土地督察機構的“嚴督明查”、全國土地衛片執法檢查越來越嚴格，其重要性才逐漸被市、縣政府所認識。
土地督察實踐表明，市、縣層面“三規”指標的“不協調”、空間定位的“不一致”，是導致許多違法違規用地問題發生的根源。如：造成重點建設項目邊報邊用、未報即用等違法占地行為的原因，表面上是所謂“建設用地審批周期長、施工期短”，實際上這些問題發生的真正原因卻是——城鄉規劃邊界與土地利用規劃邊界不一致。因為許多僅僅按照城鄉規劃確定的建設項目，并不符合土地利用規劃，落地實施涉及大規模土地利用規劃調整，國土資源部門根本無法審批所需建設用地。
市縣“三規”運行存在的主要問題
“三規”在我國市、縣行政區域經濟社會發展中承擔著不同的使命，扮演著不同的角色。
國民經濟和社會發展規劃主要給區域發展“定目標”，確定規劃期內的各種總量指標和發展速度；城鄉規劃主要給區域發展“定方位”，確定規劃期內的城鄉發展方向和空間布局；土地利用總體規劃主要給區域發展“定指標”，確定規劃期內耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地規模總量。
目前，“三規”分屬不同政府部門管理，編制理念存在著“發展”與“保護”的沖突。國民經濟和社會發展規劃用“發展”的理念編制，重點關注速度、目標等增長指標；城鄉規劃用“擴張”的理念、建設優先的方法編制，重點關注城市發展、人口規模等擴張條件；土地利用總體規劃用“保護”的理念、“反規劃”的方法編制，關注耕地保有量、建設用地規模總量等約束性指標。
按照各自規劃理念、方法編制形成的市、縣“三規”文本、圖件和附件，分別審批定稿后，剛“面世”就存在著內容不協調、期限不一致、邊界不扣合等“先天不足”的問題，執行過程中充滿了“擴張”與“約束”的沖突、“發展”與“保護”的矛盾、“近期”與“遠期”的抉擇。目前，市、縣“三規”運行主要存在以下問題：
管理行為脫節。3個規劃由于管理部門、編制依據不同，造成編制、審批、實施、監督等規劃管理行為相互脫節。前期課題研究部門間協調配合不夠，關鍵指標的測算、確定缺乏有效銜接，發展速度、目標任務、項目安排上難以做到“三規合一”。由于規劃理念、類型不同，規劃審批階段相互約束，經不同部門分別審批實施后才發現相關規劃區域融合程度不夠，不僅名稱不同，而且定義不一致、聯系不緊密、空間邊界不重疊，空間定位上難以做到“三規合一”。不少案例顯示，企業低效利用土地、擅自改變土地用途等違法違規用地行為，常常是地塊修建性規劃修改、建設工程規劃條件調整、規劃建設部門施工監管不到位所致。
內容相互制約。國民經濟和社會發展規劃確定的發展速度、目標，需要土地利用規劃提供用地支撐，安排的重點建設項目要符合城鄉規劃確定的空間布局。土地利用規劃確定的土地用途分區，要依據國民經濟和社會發展規劃進行測算，明確的節約集約用地措施要通過城鄉規劃實施。城鄉規劃確定的基礎設施建設工程，只有列入國民經濟和社會發展規劃并經過發展改革部門立項，才能列入年度預算、納入規劃建設日程，只有符合土地利用規劃并經過國土資源部門預審，才能立項審批、進行規劃建設施工。目前，我國許多市、縣城市基礎設施建設資金來源于“土地財政”。為實現國民經濟和社會發展規劃發展指標，不少市、縣人民政府部門違法違規給農村集體土地、城區公益設施用地虛假發證，使其可抵押融資用于城市建設。不少案例表明，造成政府違法違規批準減免緩繳土地出讓金、企業欠繳土地出讓金等違法違規行為的真正原因，是政府“毛地”出讓土地、征地拆遷由企業墊資進行等行為。
實施平臺不同。國民經濟和社會發展規劃沒有專門的規劃管理信息系統，常用Office等辦公軟件管理、編制基礎數據和規劃文檔信息，標準文件格式通常為DOC。城鄉規劃及詳細規劃常用AutoCAD繪圖軟件管理，常用城市獨立坐標，標準文件格式為DWG。土地利用規劃管理信息系統常用ArcGIS、MapGIS等地理信息系統軟件編制，采用1980西安大地坐標系，標準文件格式為ship。由于各部門實施規劃管理的信息系統不同，不在同一個空間管理平臺上開展工作，空間坐標系統和數據格式不同，規劃編制基礎數據、實施結果數據不能互聯互通，信息資源無法共享。這是建設項目少批多占、發改部門未經土地預審違規批準建設項目，以及住建部門違規發放建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證等問題發生的主要原因。由于規劃實施信息不暢通，不少涉地部門常常“不知不覺”地發生了履責不到位的問題。
難以穩定實施。由于規劃期限、約束程度不同，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃調整修改頻繁，穩定性不強，影響了規劃對政府年度考核指標確定、城市建設重大項目安排的指導性。土地利用規劃則與此相反，由于約束性強、審批層次高，造成規劃修編調整困難，常常對國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃的實施形成制約，不僅影響了規劃的有效實施，造成大量未報即用、邊報邊用、未供即用、閑置土地等違法違規行為，而且影響了規劃對土地利用和管理工作指導的權威性。很多批而未征、征而未供、供而未用等土地違法違規行為，往往是建設用地審批后城鄉規劃已調整、建設項目移位或資金未落實等原因所致。
推進市縣“三規合一”的建議
“三規合一”不能簡單地理解為管理部門的“合并”、規劃管理職能的“整合”，以及規劃文本、圖件和附件的“合一”。
在現有政府機構改革基本定型、部門職能已經相對穩定的情況下，國家級層面規劃只要做到“相互協調”，省級層面規劃只要做到“相互融合”，市縣層面規劃只要做到“規劃一張圖”管理，就標志著實現了“三規合一”。因此，市、縣“三規合一”的目標是各規劃關聯內容“定義相同、目標一致、指標統一、區域重合”。從規劃空間定位而言，3個規劃的約束邊界重疊，管理部門應使用相同的規劃管理信息系統開展工作，在同一個空間管理平臺上共同實施，實現基礎數據、實施結果互聯互通、資源共享。
實現市、縣層面規劃的“三規合一”，要統一規劃理念、規劃類型、規劃期限、規劃依據、審批機關，從編制、審批、實施、監督、調整等環節夯實“多規合一”的基礎工作，建議采取以下政策措施推進市、縣“三規合一”：
統一法律保障。借鑒廣州等城市“三規合一”的經驗，依據《土地管理法》、《城鄉規劃法》等法律法規，由國務院法制辦或省政府法制部門牽頭，建立發展改革、國土資源、規劃建設、環境保護、林業等多部門參加的協調機構，制定“多規合一”的行政法規、部門規章，明確牽頭部門、配合部門、工作原則、目標任務、完成時限、保障措施等。
統一區域定義。將由國民經濟和社會發展規劃確定的主體功能區（優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區）與土地利用規劃明確的規劃分區（允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區），以及城鄉規劃明確的規劃分區（已建區、適建區、限建區、禁建區）統稱為“統一規劃”的優化區、調整區、限建區、禁建區。其中，優化區的定義參照主體功能區規劃中優化開發區的概念形成，調整區的定義參照土地利用規劃中有條件建設區的概念形成，限建區、禁建區的定義綜合土地利用規劃、城鄉規劃的概念形成。
統一規劃標準。解決《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB/T 137-1990）與《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）土地分類不統一的問題，明確“統一規劃”的土地分類。參照《土地利用數據庫標準》（TD/T 1016-2007）、《鄉(鎮)土地利用規劃數據庫標準》（TD/T 1026-2010）等土地利用規劃、城鄉規劃數據庫建設標準，建立“統一規劃”的核心元數據標準、規劃數據庫標準，形成“三規合一”空間數據標準體系。
統一規劃期限。綜合考慮國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等規劃期限長短的利弊，強化規劃實施的穩定性，兼顧政策措施調整的靈活性，將“統一規劃”的規劃期限明確為15年，每3年評估調整一次，以適應形勢發展需要，增強規劃指導性；每5年修編一次，以適應經濟社會發展、空間環境變化，增強規劃宏觀調控功能。
統一課題研究。分層級整合“三規”等規劃前期研究課題，進行統計學處理，合并關聯課題，形成省、市、縣各層級“統一規劃”的系列研究課題項目，編制“統一規劃”基本重點課題目錄。在“統一規劃”編制階段，根據本地區編制規劃需要，在基本重點課題目錄的基礎上補充研究課題，統一進行系列研究課題招標，在“統一規劃”評估調整階段或修編階段，針對性地選擇開展重點課題研究。
統一管理程序。整合“三規”等綜合性、專業性規劃的審批機關，評估、調整、修編程序，按照上級規劃要求、本地區基礎數據編制本級“統一規劃”，將現有部門間橫向征求意見進行銜接的方式，調整為由發展改革部門牽頭、國土資源、規劃建設、環境保護、林業管理等部門協助，共同進行“統一規劃”的編制、審批、評估、修編，各部門按照現有的行政職責，分別進行“統一規劃”實施的日常管理。
統一管理平臺。采用ArcGIS等地理信息系統軟件編制統一的規劃管理信息系統，在同一個空間管理平臺上開展“統一規劃”的編制、審批、實施、評估、調整、修編等工作，實現規劃信息系統的互聯互通、信息資源的實施共享，構建“三規合一”空間數據庫。在同一規劃信息平臺上，發展改革部門開展建設項目立項審批、核準、備案等管理工作；國土資源部門開展土地審批、供應、登記、執法監察等管理工作；規劃部門進行分區規劃、詳細規劃審批及頒發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等管理工作；建設部門進行建筑工程管理、頒發建筑施工許可證等管理工作。各部門在“統一規劃一張圖”上共同開展監督管理工作。
統一規劃數據。規范“統一規劃”的坐標體系與制圖比例，國家級規劃坐標系統明確為經緯度坐標，比例尺1∶400萬；省、市、縣、鄉級規劃坐標系統明確為2000國家大地坐標系，省級比例尺1∶50萬，市級比例尺1∶25萬，縣、鄉級比例尺1∶5000到1∶1萬。空間文件數據格式統一采用ship，文檔數據格式統一采用DOC格式，表格數據格式統一采用Excel。“統一規劃”指標測算統一采用年度國家統計調查等經濟社會發展數據，空間定位統一采用全國第二次土地調查和第一次地理國情調查空間數據。
統一管理規程。整合《土地利用規劃編制審批規定》、《城市規劃編制辦法》等現有規劃管理規章制度、規范標準，制定“統一規劃”的管理辦法，明確課題研究、編制組織、審批程序、實施管理、調整修編等環節工作要求，規范工作流程、技術標準、文本格式、基本圖件、基礎資料、數據格式、數據庫標準、空間坐標系統、管理信息系統、數據交換制度等。
（作者供職于國家土地督察沈陽局）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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