我國各類規(guī)劃體系中，市、縣規(guī)劃是落實(shí)國家和省級(jí)宏觀規(guī)劃的微觀規(guī)劃，指標(biāo)明確、定位精準(zhǔn)、操作性強(qiáng)，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)支撐作用。推進(jìn)我國市、縣層面規(guī)劃的“三規(guī)合一”，可以有效解決目前“三規(guī)”分別運(yùn)行存在的問題，從源頭上避免許多政府土地違法違規(guī)行為，根除大量違法違規(guī)用地。
“三規(guī)”不銜接乃違法用地要因
我國各類規(guī)劃體系中，國家和省級(jí)層面規(guī)劃是用于宏觀調(diào)控的戰(zhàn)略性規(guī)劃，市、縣層面規(guī)劃是用于微觀操作的戰(zhàn)術(shù)性規(guī)劃。就“三規(guī)”而言，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃從時(shí)間、空間和制度上對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行總體部署，通過市、縣規(guī)劃落實(shí)國家和省級(jí)規(guī)劃，確定主體功能區(qū)的發(fā)展方向、遠(yuǎn)景目標(biāo)、生產(chǎn)力分布、國民經(jīng)濟(jì)比例關(guān)系和重大項(xiàng)目安排等規(guī)劃要點(diǎn)；城鄉(xiāng)規(guī)劃在時(shí)間、空間和措施上對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源進(jìn)行合理配置，通過市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃（特別是城市分區(qū)控制性規(guī)劃、地塊修建性規(guī)劃），落實(shí)國家和省級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系明確的城鄉(xiāng)性質(zhì)、規(guī)模以及發(fā)展方向、各類建設(shè)用地的安排；土地利用總體規(guī)劃在時(shí)間、空間和制度上對(duì)區(qū)域土地資源的保護(hù)、利用、開發(fā)整治進(jìn)行總體安排和合理布局，通過市、縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃，分解落實(shí)國家和省級(jí)規(guī)劃明確的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模總量和建設(shè)項(xiàng)目安排等指標(biāo)。
由于不同類型規(guī)劃對(duì)當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展影響的強(qiáng)弱、功能作用等存在差異，市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“三規(guī)”的重視程度各有差異，從城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃至土地利用規(guī)劃依次遞減。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及行政區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)空間布局、重要建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施、本屆政府施政綱領(lǐng)實(shí)現(xiàn)、年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核目標(biāo)完成等內(nèi)容，常常被市、縣政府列為位居榜首的“一號(hào)規(guī)劃”；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃涉及國計(jì)民生、公共財(cái)政資金安排等重要事宜，直接關(guān)系到政府年度考核指標(biāo)確定，市、縣政府也比較重視，年初測算GDP等發(fā)展指標(biāo)，年中督導(dǎo)“時(shí)間過半任務(wù)完成過半”，年終考核指標(biāo)完成情況；土地利用總體規(guī)劃涉及政府任期耕地保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)、年度耕地保護(hù)目標(biāo)完成和建設(shè)項(xiàng)目用地落實(shí)等，由于上一輪規(guī)劃調(diào)整審批不嚴(yán)格，加上本輪規(guī)劃的期限為15年，過去不少市、縣政府并不重視土地利用規(guī)劃，實(shí)施“較虛”。近年來，隨著國家土地督察機(jī)構(gòu)的“嚴(yán)督明查”、全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查越來越嚴(yán)格，其重要性才逐漸被市、縣政府所認(rèn)識(shí)。
土地督察實(shí)踐表明，市、縣層面“三規(guī)”指標(biāo)的“不協(xié)調(diào)”、空間定位的“不一致”，是導(dǎo)致許多違法違規(guī)用地問題發(fā)生的根源。如：造成重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目邊報(bào)邊用、未報(bào)即用等違法占地行為的原因，表面上是所謂“建設(shè)用地審批周期長、施工期短”，實(shí)際上這些問題發(fā)生的真正原因卻是——城鄉(xiāng)規(guī)劃邊界與土地利用規(guī)劃邊界不一致。因?yàn)樵S多僅僅按照城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目，并不符合土地利用規(guī)劃，落地實(shí)施涉及大規(guī)模土地利用規(guī)劃調(diào)整，國土資源部門根本無法審批所需建設(shè)用地。
市縣“三規(guī)”運(yùn)行存在的主要問題
“三規(guī)”在我國市、縣行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)著不同的使命，扮演著不同的角色。
國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃主要給區(qū)域發(fā)展“定目標(biāo)”，確定規(guī)劃期內(nèi)的各種總量指標(biāo)和發(fā)展速度；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要給區(qū)域發(fā)展“定方位”，確定規(guī)劃期內(nèi)的城鄉(xiāng)發(fā)展方向和空間布局；土地利用總體規(guī)劃主要給區(qū)域發(fā)展“定指標(biāo)”，確定規(guī)劃期內(nèi)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和建設(shè)用地規(guī)模總量。
目前，“三規(guī)”分屬不同政府部門管理，編制理念存在著“發(fā)展”與“保護(hù)”的沖突。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃用“發(fā)展”的理念編制，重點(diǎn)關(guān)注速度、目標(biāo)等增長指標(biāo)；城鄉(xiāng)規(guī)劃用“擴(kuò)張”的理念、建設(shè)優(yōu)先的方法編制，重點(diǎn)關(guān)注城市發(fā)展、人口規(guī)模等擴(kuò)張條件；土地利用總體規(guī)劃用“保護(hù)”的理念、“反規(guī)劃”的方法編制，關(guān)注耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模總量等約束性指標(biāo)。
按照各自規(guī)劃理念、方法編制形成的市、縣“三規(guī)”文本、圖件和附件，分別審批定稿后，剛“面世”就存在著內(nèi)容不協(xié)調(diào)、期限不一致、邊界不扣合等“先天不足”的問題，執(zhí)行過程中充滿了“擴(kuò)張”與“約束”的沖突、“發(fā)展”與“保護(hù)”的矛盾、“近期”與“遠(yuǎn)期”的抉擇。目前，市、縣“三規(guī)”運(yùn)行主要存在以下問題：
管理行為脫節(jié)。3個(gè)規(guī)劃由于管理部門、編制依據(jù)不同，造成編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督等規(guī)劃管理行為相互脫節(jié)。前期課題研究部門間協(xié)調(diào)配合不夠，關(guān)鍵指標(biāo)的測算、確定缺乏有效銜接，發(fā)展速度、目標(biāo)任務(wù)、項(xiàng)目安排上難以做到“三規(guī)合一”。由于規(guī)劃理念、類型不同，規(guī)劃審批階段相互約束，經(jīng)不同部門分別審批實(shí)施后才發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)劃區(qū)域融合程度不夠，不僅名稱不同，而且定義不一致、聯(lián)系不緊密、空間邊界不重疊，空間定位上難以做到“三規(guī)合一”。不少案例顯示，企業(yè)低效利用土地、擅自改變土地用途等違法違規(guī)用地行為，常常是地塊修建性規(guī)劃修改、建設(shè)工程規(guī)劃條件調(diào)整、規(guī)劃建設(shè)部門施工監(jiān)管不到位所致。
內(nèi)容相互制約。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展速度、目標(biāo)，需要土地利用規(guī)劃提供用地支撐，安排的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的空間布局。土地利用規(guī)劃確定的土地用途分區(qū)，要依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行測算，明確的節(jié)約集約用地措施要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施。城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，只有列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并經(jīng)過發(fā)展改革部門立項(xiàng)，才能列入年度預(yù)算、納入規(guī)劃建設(shè)日程，只有符合土地利用規(guī)劃并經(jīng)過國土資源部門預(yù)審，才能立項(xiàng)審批、進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)施工。目前，我國許多市、縣城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源于“土地財(cái)政”。為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃發(fā)展指標(biāo)，不少市、縣人民政府部門違法違規(guī)給農(nóng)村集體土地、城區(qū)公益設(shè)施用地虛假發(fā)證，使其可抵押融資用于城市建設(shè)。不少案例表明，造成政府違法違規(guī)批準(zhǔn)減免緩繳土地出讓金、企業(yè)欠繳土地出讓金等違法違規(guī)行為的真正原因，是政府“毛地”出讓土地、征地拆遷由企業(yè)墊資進(jìn)行等行為。
實(shí)施平臺(tái)不同。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃沒有專門的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，常用Office等辦公軟件管理、編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃文檔信息，標(biāo)準(zhǔn)文件格式通常為DOC。城鄉(xiāng)規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃常用AutoCAD繪圖軟件管理，常用城市獨(dú)立坐標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)文件格式為DWG。土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)常用ArcGIS、MapGIS等地理信息系統(tǒng)軟件編制，采用1980西安大地坐標(biāo)系，標(biāo)準(zhǔn)文件格式為ship。由于各部門實(shí)施規(guī)劃管理的信息系統(tǒng)不同，不在同一個(gè)空間管理平臺(tái)上開展工作，空間坐標(biāo)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)格式不同，規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實(shí)施結(jié)果數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通，信息資源無法共享。這是建設(shè)項(xiàng)目少批多占、發(fā)改部門未經(jīng)土地預(yù)審違規(guī)批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目，以及住建部門違規(guī)發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等問題發(fā)生的主要原因。由于規(guī)劃實(shí)施信息不暢通，不少涉地部門常常“不知不覺”地發(fā)生了履責(zé)不到位的問題。
難以穩(wěn)定實(shí)施。由于規(guī)劃期限、約束程度不同，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整修改頻繁，穩(wěn)定性不強(qiáng)，影響了規(guī)劃對(duì)政府年度考核指標(biāo)確定、城市建設(shè)重大項(xiàng)目安排的指導(dǎo)性。土地利用規(guī)劃則與此相反，由于約束性強(qiáng)、審批層次高，造成規(guī)劃修編調(diào)整困難，常常對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施形成制約，不僅影響了規(guī)劃的有效實(shí)施，造成大量未報(bào)即用、邊報(bào)邊用、未供即用、閑置土地等違法違規(guī)行為，而且影響了規(guī)劃對(duì)土地利用和管理工作指導(dǎo)的權(quán)威性。很多批而未征、征而未供、供而未用等土地違法違規(guī)行為，往往是建設(shè)用地審批后城鄉(xiāng)規(guī)劃已調(diào)整、建設(shè)項(xiàng)目移位或資金未落實(shí)等原因所致。
推進(jìn)市縣“三規(guī)合一”的建議
“三規(guī)合一”不能簡單地理解為管理部門的“合并”、規(guī)劃管理職能的“整合”，以及規(guī)劃文本、圖件和附件的“合一”。
在現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)改革基本定型、部門職能已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，國家級(jí)層面規(guī)劃只要做到“相互協(xié)調(diào)”，省級(jí)層面規(guī)劃只要做到“相互融合”，市縣層面規(guī)劃只要做到“規(guī)劃一張圖”管理，就標(biāo)志著實(shí)現(xiàn)了“三規(guī)合一”。因此，市、縣“三規(guī)合一”的目標(biāo)是各規(guī)劃關(guān)聯(lián)內(nèi)容“定義相同、目標(biāo)一致、指標(biāo)統(tǒng)一、區(qū)域重合”。從規(guī)劃空間定位而言，3個(gè)規(guī)劃的約束邊界重疊，管理部門應(yīng)使用相同的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)開展工作，在同一個(gè)空間管理平臺(tái)上共同實(shí)施，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實(shí)施結(jié)果互聯(lián)互通、資源共享。
實(shí)現(xiàn)市、縣層面規(guī)劃的“三規(guī)合一”，要統(tǒng)一規(guī)劃理念、規(guī)劃類型、規(guī)劃期限、規(guī)劃依據(jù)、審批機(jī)關(guān)，從編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督、調(diào)整等環(huán)節(jié)夯實(shí)“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)工作，建議采取以下政策措施推進(jìn)市、縣“三規(guī)合一”：
統(tǒng)一法律保障。借鑒廣州等城市“三規(guī)合一”的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)，由國務(wù)院法制辦或省政府法制部門牽頭，建立發(fā)展改革、國土資源、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等多部門參加的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制定“多規(guī)合一”的行政法規(guī)、部門規(guī)章，明確牽頭部門、配合部門、工作原則、目標(biāo)任務(wù)、完成時(shí)限、保障措施等。
統(tǒng)一區(qū)域定義。將由國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的主體功能區(qū)（優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)）與土地利用規(guī)劃明確的規(guī)劃分區(qū)（允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)），以及城鄉(xiāng)規(guī)劃明確的規(guī)劃分區(qū)（已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)）統(tǒng)稱為“統(tǒng)一規(guī)劃”的優(yōu)化區(qū)、調(diào)整區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)。其中，優(yōu)化區(qū)的定義參照主體功能區(qū)規(guī)劃中優(yōu)化開發(fā)區(qū)的概念形成，調(diào)整區(qū)的定義參照土地利用規(guī)劃中有條件建設(shè)區(qū)的概念形成，限建區(qū)、禁建區(qū)的定義綜合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念形成。
統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。解決《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 137-1990）與《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）土地分類不統(tǒng)一的問題，明確“統(tǒng)一規(guī)劃”的土地分類。參照《土地利用數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1016-2007）、《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1026-2010）等土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立“統(tǒng)一規(guī)劃”的核心元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，形成“三規(guī)合一”空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
統(tǒng)一規(guī)劃期限。綜合考慮國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃期限長短的利弊，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的穩(wěn)定性，兼顧政策措施調(diào)整的靈活性，將“統(tǒng)一規(guī)劃”的規(guī)劃期限明確為15年，每3年評(píng)估調(diào)整一次，以適應(yīng)形勢發(fā)展需要，增強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)性；每5年修編一次，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、空間環(huán)境變化，增強(qiáng)規(guī)劃宏觀調(diào)控功能。
統(tǒng)一課題研究。分層級(jí)整合“三規(guī)”等規(guī)劃前期研究課題，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)處理，合并關(guān)聯(lián)課題，形成省、市、縣各層級(jí)“統(tǒng)一規(guī)劃”的系列研究課題項(xiàng)目，編制“統(tǒng)一規(guī)劃”基本重點(diǎn)課題目錄。在“統(tǒng)一規(guī)劃”編制階段，根據(jù)本地區(qū)編制規(guī)劃需要，在基本重點(diǎn)課題目錄的基礎(chǔ)上補(bǔ)充研究課題，統(tǒng)一進(jìn)行系列研究課題招標(biāo)，在“統(tǒng)一規(guī)劃”評(píng)估調(diào)整階段或修編階段，針對(duì)性地選擇開展重點(diǎn)課題研究。
統(tǒng)一管理程序。整合“三規(guī)”等綜合性、專業(yè)性規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)，評(píng)估、調(diào)整、修編程序，按照上級(jí)規(guī)劃要求、本地區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編制本級(jí)“統(tǒng)一規(guī)劃”，將現(xiàn)有部門間橫向征求意見進(jìn)行銜接的方式，調(diào)整為由發(fā)展改革部門牽頭、國土資源、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)管理等部門協(xié)助，共同進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)劃”的編制、審批、評(píng)估、修編，各部門按照現(xiàn)有的行政職責(zé)，分別進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)劃”實(shí)施的日常管理。
統(tǒng)一管理平臺(tái)。采用ArcGIS等地理信息系統(tǒng)軟件編制統(tǒng)一的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，在同一個(gè)空間管理平臺(tái)上開展“統(tǒng)一規(guī)劃”的編制、審批、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整、修編等工作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息資源的實(shí)施共享，構(gòu)建“三規(guī)合一”空間數(shù)據(jù)庫。在同一規(guī)劃信息平臺(tái)上，發(fā)展改革部門開展建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、核準(zhǔn)、備案等管理工作；國土資源部門開展土地審批、供應(yīng)、登記、執(zhí)法監(jiān)察等管理工作；規(guī)劃部門進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃審批及頒發(fā)選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等管理工作；建設(shè)部門進(jìn)行建筑工程管理、頒發(fā)建筑施工許可證等管理工作。各部門在“統(tǒng)一規(guī)劃一張圖”上共同開展監(jiān)督管理工作。
統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)。規(guī)范“統(tǒng)一規(guī)劃”的坐標(biāo)體系與制圖比例，國家級(jí)規(guī)劃坐標(biāo)系統(tǒng)明確為經(jīng)緯度坐標(biāo)，比例尺1∶400萬；省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃坐標(biāo)系統(tǒng)明確為2000國家大地坐標(biāo)系，省級(jí)比例尺1∶50萬，市級(jí)比例尺1∶25萬，縣、鄉(xiāng)級(jí)比例尺1∶5000到1∶1萬。空間文件數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一采用ship，文檔數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一采用DOC格式，表格數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一采用Excel。“統(tǒng)一規(guī)劃”指標(biāo)測算統(tǒng)一采用年度國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，空間定位統(tǒng)一采用全國第二次土地調(diào)查和第一次地理國情調(diào)查空間數(shù)據(jù)。
統(tǒng)一管理規(guī)程。整合《土地利用規(guī)劃編制審批規(guī)定》、《城市規(guī)劃編制辦法》等現(xiàn)有規(guī)劃管理規(guī)章制度、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，制定“統(tǒng)一規(guī)劃”的管理辦法，明確課題研究、編制組織、審批程序、實(shí)施管理、調(diào)整修編等環(huán)節(jié)工作要求，規(guī)范工作流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、文本格式、基本圖件、基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)、空間坐標(biāo)系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換制度等。
（作者供職于國家土地督察沈陽局）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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