近年來，北京市不斷深化農村集體產權制度改革，特別是要求加快推進鄉鎮級產權制度改革工作。目前，延慶區基本完成村級產權制度改革，尚未開展鄉鎮級產權制度改革，為此區經管站針對推進鄉鎮級產權制度改革工作進行了調研，現將調研具體情況報告如下：
一、延慶區鄉鎮級集體經濟組織現狀
據統計，截至2017年6月底，全區農村集體資產總額為761414.4萬元，其中：鄉鎮級集體資產總額239112.9萬元，占全區農村集體資產總額的31.4%。
延慶區共有鄉鎮集體企業9個（八達嶺鎮3個、井莊鎮1個、永寧鎮4個、舊縣鎮1個），資產總額22996.9萬元，占鄉鎮級集體資產總額的9.6%，占農村集體資產總額的3%。
負債總額為337192.7萬元，其中：鄉鎮級負債總額114259.6萬元，占33.9%，鄉鎮集體企業負債總額22565.5萬元，占鄉鎮級集體經濟組織負債的19.8%，占農村集體負債總額的6.7%。
全區實現農村經濟總收入596223.7萬元，其中：農村集體經濟實現收入34537.6萬元，占農村經濟總收入的5.8%，鄉鎮級集體經濟組織和企業實現收入10971.4萬元，全部為鄉鎮集體企業實現的收入，占農村集體經濟收入的31.8%，占農村經濟總收入的1.8%。
二、鄉鎮級集體經濟組織存在的問題及改革必要性
當前，延慶區各鄉鎮建立健全了鄉鎮級集體經濟組織，組建了鄉鎮合作經濟聯合社，但在管理和運營過程中仍存在一些亟待解決的問題：
（一）鄉鎮級集體經濟組織的基本制度不完善
集體經濟組織的基本制度規定集體經濟組織所有者、經營管理人員、組成人員的權利、義務和相互關系，確定財產的所有關系和分配方式等。目前，延慶區鄉鎮級集體經濟組織普遍未制定章程，未召開集體經濟組織成員代表大會，沒有明確財產所有者關系和盈利分配方式。
（二）農民群眾未參與民主管理
《中華人民共和國憲法》第十七條規定“集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題”。由于基本制度不完善，鄉鎮級集體經濟組織未確定領導人的選舉、任命、罷免程序。其領導人不是由農民群眾民主選舉的，而是由鄉鎮黨委、政府任命。經營管理、資產處置、利潤分配等重大問題的決策同樣由鄉鎮黨委、政府決定，農民群眾未真正參與民主管理，缺少必要的民主監督。
（三）鄉鎮級集體經濟組織職能不清
推進農村集體產權制度改革的目的之一就是要實現政企分開，使企業成為適應市場競爭的獨立法人。延慶區鄉鎮級集體經濟組織仍停留在健全完善組織機構層面，未能正常運營管理。全區鄉鎮級集體經濟組織和企業實現收入10971.4萬元，全部為鄉鎮集體企業實現的收入，鄉鎮合作經濟聯合社作為鄉鎮集體資產的運營管理者，未能參與其中。
（四）法人地位缺乏法律保障
從全市鄉鎮級產權制度改革工作來看，改革后成立的新型集體經濟組織，一方面，可以直接改制為公司，按照有限責任公司、股份合作制企業的形式在工商部門注冊登記，主要集中在鄉鎮級集體經濟發展較好、市場化程度較高的地區，如豐臺區南苑鄉和盧溝橋鄉、朝陽區奧運村鄉和大屯鄉等。另一方面，以股份合作社的形式在區經管站登記。這是北京市大多數鄉鎮級集體經濟組織采取的登記方式。按照這種方式登記，減輕了集體經濟組織的稅收負擔，但由于沒有在工商部門注冊登記，不具備明確的法人資格，難以真正參與市場競爭，也就很難在法律的保護下取得經營成果，給其生產經營活動和權益保障帶來諸多問題。
從實踐中來看，農村集體產權制度改革是完善農村基本經營制度、維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措，能夠在一定程度上解決上述問題。特別是，農村經濟飛速發展的當下，推進農村集體產權制度改革已經成為農村社會發展的必然趨勢。
三、北京郊區鄉鎮級產權制度改革主要模式及做法
當前，北京市農村集體產權制度改革工作總體看，村級產權制度改革工作基本完成，鄉鎮級產權制度改革工作進度較慢。截至2016年底，全市累計完成鄉鎮級產權制度改革單位21個，主要集中在朝陽區、豐臺區、海淀區、門頭溝區。為穩步推進延慶區鄉鎮級產權制度改革工作，延慶經管站一方面通過參加北京市深化農村綜合改革培訓班，強化政策理論研究；另一方面實地走訪了豐臺區，深入了解了其在推進鄉鎮級產權制度改革中清產核資、成員界定、股權量化等關鍵環節的典型做法。同時，邀請了市農經辦資產處相關領導就全市產權制度改革情況進行座談，進一步了解了全市產權制度改革的具體情況，總結梳理了幾種典型的鄉鎮級產權制度改革工作方法。
（一）以村集體作為成員單位模式進行改革——豐臺區盧溝橋鄉
豐臺區盧溝橋鄉將原有的盧溝橋農工商聯合總公司改制為法人持股的“北京盧溝橋中都投資有限公司”。持股的法人限定為鄉集體資產管理委員會和鄉域范圍內的21個村集體經濟組織。在配股量化過程中，以各村集體為單位，設置了基本股、勞動貢獻股、土地貢獻股，以各村集體經濟成員總數，在全鄉集體經濟成員總數的占比為依據，核算各股份。不同的是，集體土地根據其所處位置，分為三個等級，三環路以內系數為1，三到四環之間系數為0.9，四環路以外系數為0.8。鄉企工作人員股份關系和勞動關系明確區分，各企業享受工資和福利，其股份分紅根據個人所在村所占的股份，享受與村民同等的分紅標準。
（二）以“鄉村聯動”模式進行改革——豐臺區南苑鄉
豐臺區南苑鄉的改革基本架構為：由兩家鄉屬企業注冊成立了北京鑫苑大紅門投資管理有限公司，負責承載原13個鄉屬企業的職工和資產。對鄉農工商總公司改制，以南苑鄉15個村集體經濟組織和北京鑫苑大紅門投資管理有限公司為股東，注冊成立中苑盛世投資管理有限公司。首先，中苑盛世投資管理有限公司將占用15個村的土地以每畝2萬元的價格作為村集體經濟組織對鄉集體經濟組織的投資，共占30% 的股份（每個村平均持有約2%的股份），剩余70%的股份由北京鑫苑大紅門投資管理有限公司持有。其次，北京鑫苑大紅門投資管理有限公司將其持有的股份，約40%留作集體股，剩余60%用于職工資產處置和量化。完成改制后的中苑盛世投資管理有限公司下屬13個獨立的法人公司，這些下屬公司由原來的鄉屬企業改制而來，是生產經營的實體。在管理上，中苑盛世投資管理有限公司對下屬公司實行利潤統收統支，每年將下屬公司利潤全額收繳，統一進行利潤分配和投資。
（三）以“先重組，后改制”模式進行改革——海淀區東升鄉
海淀區東升鄉按照分類管理和人均資產相對平衡的原則，對鄉屬3個二級公司和10多個直屬企事業單位進行資產重組，以發展科技服務業、商貿服務業和物業服務業等不同的產業分工組建了3個新的二級公司。改制完成后，東升鄉對原7個村經濟合作社和3個新公司改制為10個股份經濟合作社，并成立東升鄉合作經濟總社。東升鄉合作經濟總社是全鄉各股份合作分社中集體股的所有者代表，并在鄉黨委、鄉政府的領導下，對各股份合作分社集體經濟及總社集體資產進行管理和監督，不再直接經營和實際支配集體資產，因此不再設立董事會。其治理結構由社員代表大會、管理委員會和監察委員會及各職能部門組成。各股份合作分社按照現代企業制度逐步建立和完善公司法人治理制度，并作為鄉村集體資產的所有者代表和經營者。
（四）以“撤村轉居”模式進行改革——朝陽區奧運村鄉
朝陽區奧運村鄉作為奧運工程所在地，全部實現了撤村轉居，其改革采取了先處置村級資產，再開展鄉級改革的方式。首先，村級經濟組織經過清產核資和身份界定后，一次性將村級集體資產處置完畢，全部以現金方式兌現給個人。之后，根據全鄉社員的意愿選擇兌現或入股。最后，采取對原有集體所有制企業進行改制的方式組建新型集體經濟組織，并注冊為集體所有制（股份合作）企業。
（五）以“土地股份合作制統籌”模式進行改革——朝陽區崔各莊鄉
朝陽區崔各莊鄉采取集體土地使用權入股的方式，組建土地股份合作聯社。全鄉15個村按照各村土地面積占全鄉土地面積份額確定持股比例，根據持股比例分別確定各村出資額。合作聯社在使用土地時，先與該地塊所在村集體經濟組織簽訂土地承包合同，取得該地塊使用權，并向土地所有權單位定向支付用地成本，包括該地段按市場價格形成的租金和年遞增額度。土地增值收益按照各團體社員持股比例分配到各股份經濟合作社，股份合作社再按照社員持股比例最終分配給社員。同時，在不改變所有權的前提下，土地補償費由合作聯社統籌使用，并依照銀行同期存款利率向相應村集體經濟組織支付利息。
四、推進鄉鎮級產權制度改革建議
從全市鄉鎮級產權制度改革工作來看，每個地區的改革模式不盡相同，各具特色。在堅持農村集體產權制度改革核心原則的前提下，結合延慶區實際，針對推進鄉鎮級產權制度改革工作，提出如下建議：
（一）凝聚共識，形成推進改革合力
鄉鎮級產權制度改革在核實資產、明晰產權、成員界定、股權設置等方面，涉及面較廣、工作量較大，不能單獨依靠某個部門，需要多個部門通力協作。一方面，要通過多種途徑和方式進行宣傳動員，使改革的政策、目的、方法和要求深入人心，讓干部、群眾真正認識到農村產權制度改革就是維護農民自我權益的利己之事，激發廣大農民群眾積極主動參與的積極性。另一方面，要強化系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計，把實現好、維護好、發展好廣大農民群眾的根本利益作為出發點和落腳點，統一思想、凝聚共識，增強改革創新的勇氣和決心，上下聯動、形成合力，以更大的力度、更有效的舉措，扎實穩妥逐步推進鄉鎮級產權制度改革。
（二）堅持原則，研究探索改革途徑
鄉鎮級產權制度改革沒有固定的改革模式，需要在實踐中不斷研究探索，必須堅持改革的基本原則。一是要把握正確的改革方向，完善農民對集體資產股份權能，促進集體經濟發展和農民持續增收。二是堅守法律政策底線，堅持農民集體所有不動搖，防止集體資產流失，堅持農民權利不受損，防止內部少數人控制和外部資本侵占。三是尊重農民群眾意愿，發揮農民主體作用，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權。四是分類有序推進改革，堅持分類實施、穩慎開展、有序推進，明確改革路徑和方式，著力在關鍵環節和重點領域取得突破。五是堅持黨的領導，堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，確保集體經濟組織依法依規運行，逐步實現共同富裕。
（三）夯實基礎，重點把握關鍵環節
農村集體產權制度改革要重點把握清產核資、成員界定、股權量化、建章立制等關鍵環節。在工作中，要全面開展鎮級集體資產清產核資、產權界定等工作，清查要徹底，不留死角，不重不漏。產權要明晰，特別是對歷史遺留問題，要明確所有權，完善利益關系。成員界定要合理，真正讓農民群眾成為改革的參與者和受益者。股權量化要科學，防止內部少數人控制和外部資本侵占。制度建設要健全，堅持民主管理，健全完善農村集體經濟組織經營管理制度體系。在以先行試點的方式探索鄉鎮級產權制度改革的同時，要系統梳理問題，全面總結經驗，并吸取試點經驗，提前謀劃部署，使各鄉鎮集體經濟組織在進行產權制度改革工作前做好應對準備，成熟一個推一個，為全面推開鄉鎮級產權制度改革奠定扎實的基礎。
（四）分類指導，謀求發展有效途徑
改革的目的是為了發展，在一定程度上就是創新。在推進鄉鎮級產權制度改革工作中，要因地制宜，加強分類指導。對集體資產較少、經濟相對薄弱地區，要對土地等資源性資產摸清底數，挖掘潛力，放大自身優勢，勇于創新經營管理模式，量身定位發展途徑，推動集體經濟發展壯大，為增加農民財產性收入創造條件。對城市化程度較高、農村集體資產較多的地區，要健全完善經營管理體系，明確各方利益關系，促進集體經濟持續健康發展，進一步形成和鞏固農民長效增收機制，讓農民群眾分享改革發展成果.
中國鄉村發現網轉自：北京農村經濟2017第十一期
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