——甘肅省金川區“以井定田、互換并地”與土地確權融合推進
閱讀提示：以前澆水來回跑，如今種地省時力。在甘肅省金川區的井灌區，每家每戶的務農人都深深體會著一種“化零為整”的力量。通過互換的方式將分散凌亂的土地整合集中，既方便了種田，節約了資源，又為農地的規模流轉經營提供了可能。本期記者將走訪河西走廊腹地，深入報道金川區的創新模式給當地農民以及新型經營主體帶來的深刻轉變。
“每年從4月底開始一直到8月底，我們兩口子整天都在地上跑，就忙一件事情：澆水。”回憶起往年夏天忙農田灌溉的日子，楊兆忠禁不住連連搖頭。楊兆忠所在的甘肅省金昌市金川區雙灣鎮營盤村，屬河西走廊腹地的井灌區。以前，他家的13塊田地、共20畝分布在村里的6口機井上，“機井澆水最頭疼的是排隊，有時候前一晚開始排隊，一直等到第二天下午，生怕錯過了澆不上。因為地塊多而且分散，澆水要來回跑，有的地離另一塊地有1公里多，有時候一晚上同時給四塊地澆水，媳婦守一塊，我跑另外三塊……很多時候，我們兩口子為了澆水，通宵守在田埂上，連飯都顧不上吃。”
如今，在金川區，這種為澆水而焦頭爛額的狀態，在楊兆忠夫婦的生活里成為了過去。“自從村里搞了‘以井定田、互換并地’，這幾年鄉親們的地都換成了大地塊，家里的地集中在一口機井邊，澆水再也不用成天到處跑了，閑了還能出去打打零工額外掙點錢呢。”
不只是營盤村，金川區是農業部確定的首批進行土地確權登記試點工作的縣區。試點工作開始后，金川區針對農戶土地分散零亂的實際，把土地確權登記試點工作與“互換并地”相結合創新試點工作，取得了顯著成效。
1.“營盤探索”破解土地細碎化
“1983年，村里搞第一輪土地承包經營時，為了確保公平，村里每一戶在每一個機井（灌溉區域）都分到了地，以做到地力好壞的地塊均衡搭配，所以一個農戶家的地塊少則七八處、多則十幾處。到1998年二輪土地承包，也基本延續這一狀況。30多年來，隨著現代農業的快速發展，因為村民承包土地的細碎化，導致村里積累的矛盾和困難也比較多。”剛剛被提名為雙灣鎮副鎮長候選人的營盤村村支書姚紀文告訴記者，對于村民而言，土地零散細碎費工費時，跟澆水一樣讓農民頭疼的，還有犁地。拖拉機犁地后，地埂邊上會遺留一個深50厘米的溝，農戶平整每一塊地的土溝都要花費1~3個人工，勞動強度和成本很高，根本騰不出勞動力去務工或從事其它事情。對于村集體而言，由于農戶在每個機井上都有地，一方面有的村民拖欠村集體公共提留的機井維修費用，導致全村機井維修和養護受影響，另一方面存在個別村民拖欠機井電費而產生的滯納金無人承擔的情況，導致產生了新的矛盾。
“土地細碎化的弊端還在于土地利用率低，且農民無法通過使用大型農機來提高生產效率。”對此，金川區農牧局局長魏克儉也認為，近年來，隨著農村經濟的多元化和現代農業的蓬勃發展，對轉變農業經營方式提出了新的要求，過度分散的家庭承包地塊，嚴重影響和制約了適度規模經營以及現代農業的發展。此外，金川屬缺水地區，土地細碎化也不利于農業節水。
“這些年，我自己流轉了400畝土地發展農業規模經營，澆水只要一到兩個人就夠了，所以對土地集中的好處深有體會。如果農民家的土地也能更集中一些，至少能解放一半的勞動力。”姚紀文說，為了解放村里的勞動力，減輕他們勞動的強度和節省勞動時間，減少機井管理運行過程中的矛盾，結合他個人的體會和經驗，村兩委決定探索“以井定田、互換并地”。
姚紀文介紹，所謂“以井定田、互換并地”，是指以1998年二輪土地承包為基礎，在“保留原有分地人口不變、保留原有承包面積不變”的原則下，按照“多處變一處、小塊變大塊”的方式進行村民土地互換整理，將村民零散的土地置換到只需在1~2口井灌溉的位置。互換之后農戶家的地塊變大，可使一口機井灌溉區域所涵蓋的農戶數由原來的數十戶減少到6~8戶，再讓他們自愿選出井長（組長），負責每口井的灌溉維護和電費的收取工作。
2.“井作價、地折成”消除農民后顧之憂
2009年，萌生“以井定田、互換并地”的想法后，營盤村旋即開始了探索實踐，經過研究拿出了一個指導性方案。起初，這項工作推進得并不順利，一直到2010年10月才基本完成，中間持續了一年多時間。
“對于互換并地，一開始一些農戶的思想認識不到位，不愿意整合；一些農戶自家的地力好，擔心換到地力較差的地；有的農戶擔心換過來的地塊之間有落差，要花錢雇機械平地；還有的擔心自己的地互換后被分到老化的機井灌溉區內，如果日后機井垮了，莊稼受影響……”姚紀文說，為了解決這些問題，他的辦法是：利用冬閑，以家庭為單位，召集所有村民代表開會。“我們一個一個地做思想工作，一項一項地商量，談通了為止，有時候會一開就是通宵。一年多時間，我們開了100多場村民代表會議。”
為了消除村民們的種種顧慮，營盤村經過反復研究，最終提出了“井作價、地折成”的辦法。“因為村里的機井有的建成時間不長，有的接近報廢，運行狀況存在差異，所以我們將村里的所有機井按照建成的年代和運行狀況進行了折價，計算出這些機井維修或更新所需的總體費用，并由全部村民按人口平均分擔。”姚紀文說，考慮到地塊之間的地力差異，村里將村民們的土地按地力優劣劃分出了一類、二類、三類和“等外地”共4個層級，并按照1畝一類地分別折合1.2畝二類地、1.5畝三類地、2畝等外地的方法，進行土地互換和調配，這兩個做法獲得了村民們的認可。同時，在確定每一口機井上的農戶時，村委會通過傳統“抓鬮”的方式，透明操作，避免產生新的矛盾。
記者還從金川區農牧局了解到，對于在村民互換并地過程中，因地塊之間落差需平整土地而產生的費用問題，最終由金川區財政采取以獎代補的辦法解決，徹底消除了農民的后顧之憂。
3.實現了“流入主體增效、農業增產、農民增收”
營盤村邁出的探索步伐，引起了金川區的高度關注，當地專門組織力量就“以井定田、互換并地”展開大量調研。2012年，土地確權登記試點工作開始后，金川區決定將土地承包經營權登記與“互換并地”相結合、齊推動，所有農戶先進行土地互換，再進行確權登記，并選擇在雙灣鎮營盤村、九個井村先行試點。金川區農業經營管理站站長楊軍告訴記者，目前，全區27個行政村、164個村民小組、25.23萬畝耕地已全部完成了“以井定田、互換并地”土地流轉整合。下一步，區里將在完善土地承包合同的同時，由全體農戶簽定土地流轉申請書，村集體經濟組織按照“以井定田、互換并地”要求進行統一流轉，在此基礎上由區人民政府頒發《農村土地承包經營權證書》。
“‘以井定田、互換并地’重新整合了農村土地資源，這不但有利于理順土地承包關系，充分保障農戶土地承包經營權，而且可以為新型農業經營主體流轉土地、進行規模化經營創造條件。”魏克儉說，土地互換整理減少了以往小地塊之間的田埂、地渠等，據測算，全區因此新增耕地近1.5萬畝左右；互換并地有利于農業機械化精耕細作，提高了生產質量，節約了勞動時間、生產成本和水資源，畝均降低生產成本80多元、節水近300方；此外，細碎地塊互換集中后，農民之間因種植作物差異等問題引起的矛盾大大減少了，一定程度上促進了農村的和諧發展。
“互換并地讓土地集中了起來，方便了土地流轉，而且流轉的價格也比以前高了。”雙灣鎮九個井村村支書潘發斌說，2015年底，由村里牽頭成立的“金昌市井盛蔬菜種植農民專業合作社”與廣州一家農業企業合作，流轉了村里的3500畝土地發展蔬菜種植基地，主要供應香港、珠三角等地市場。目前，基地共雇傭產業工人340人，其中約有100名農民屬長期務工，年勞務支出約為200萬。
“互換并地之后，勞動力從土地上解放出來了，大家有時間可以外出打工或承包他人土地搞規模種植，戶均可實現打工收入0.5~5萬元不等，收入有了明顯的提高。”土地互換后，金川區寧遠堡鎮新華村村民張軍輝將自家的10畝地入股到村里成立的合作社，并從合作社租了4個日光溫室種植蔬菜，一年的毛收入有10萬元。
魏克儉說，金川區在全區農村實施“以井定田、互換并地”，初步呈現了流入主體增效、農業增產、農民增收的多贏局面。
中國鄉村發現網轉自：《農民日報》（2016年07月12日07版）
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