撤縣設(shè)區(qū)，再次熱潮涌動，區(qū)縣一級的行政區(qū)劃調(diào)整已呈燎原之勢。
8月2日，山東省東營市墾利縣正式調(diào)整建制，撤縣設(shè)立東營市墾利區(qū)。自今年1月份啟動報批程序，到6月8日國務(wù)院正式批復(fù)，僅用了不到半年的時間。
墾利只是山東省撤縣(市)設(shè)區(qū)眾多案例中的一個。近年來，山東省各市撤縣設(shè)區(qū)的速度尤為迅猛。據(jù)筆者統(tǒng)計，自2013年10月至今，兩年多的時間里，山東省已經(jīng)有6個市進行了撤縣(市)設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。
再觀另一個經(jīng)濟大省——江蘇。今年7月初，江蘇省政府辦公廳發(fā)布通知稱，經(jīng)國務(wù)院批準，撤銷洪澤縣，設(shè)立淮安市洪澤區(qū)，原行政區(qū)域不變。
同樣，類似洪澤區(qū)這樣的撤縣(市)設(shè)區(qū)在江蘇亦不鮮見。自2009年至今，江蘇省范圍內(nèi)的撤縣(市)設(shè)區(qū)就有10例。
紛至沓來的撤縣(市)設(shè)區(qū)批復(fù)表明，撤縣(市)設(shè)區(qū)這股勁猛的風潮正在席卷全國。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，從2011年至今，全國各地撤縣(市)設(shè)區(qū)已逾50例，其中南京、北京、上海、天津等地正式進入“無縣時代”，縣級行政建制成為歷史，城市發(fā)展進入新的階段。
打開地圖不難發(fā)現(xiàn)，相較于上一波撤縣(市)設(shè)區(qū)浪潮，新一輪撤縣(市)設(shè)區(qū)已經(jīng)從東部沿海擴張到了中西部內(nèi)陸地區(qū)，重點調(diào)整了在國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家級發(fā)展規(guī)劃中具有重要地位的節(jié)點城市，比如為了落實國家“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略以及成渝城市群建設(shè)，重慶、西安、天津、保定、連云港等戰(zhàn)略地位重要的中心城市進行了撤縣(市)設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整；解決了一批地級市城區(qū)規(guī)模偏小和“一市一區(qū)”等市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理問題；同步撤并了一些規(guī)模較小的市轄區(qū)，優(yōu)化市轄區(qū)結(jié)構(gòu)。
正是看到不少地區(qū)撤縣(市)設(shè)區(qū)后，經(jīng)濟、財政、公共服務(wù)、社會保障等方面有了顛覆性的變化，各地對撤縣(市)設(shè)區(qū)的渴望也日漸升溫，紛紛躍躍欲試。山東省濟陽縣、東阿縣、茌平縣，湖南省株洲市株洲縣等也在積極籌備推進撤縣(市)設(shè)區(qū)。
越來越多的撤縣設(shè)區(qū)申請已經(jīng)遞交民政部，在排隊候場中，迫切希望撤縣設(shè)區(qū)的大門被徹底推開。
“區(qū)”之若鶩的背后，究竟是怎樣的訴求？
撤縣設(shè)區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展達到一定階段，區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌考量的戰(zhàn)略舉措。從某種程度上來說，新一輪撤縣(市)設(shè)區(qū)熱潮是隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進而掀起的，且已經(jīng)逐漸發(fā)展成為代表該地區(qū)城市化進程成果的“標配”之一，但同時又必將服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化。
通過已經(jīng)披露的公開信息可以看出，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和新型城鎮(zhèn)化進程不同，各地撤縣(市)設(shè)區(qū)的原因說辭并不一致，但“建成區(qū)域中心城市”“拓展城市發(fā)展空間”“加快城鄉(xiāng)一體化進程”“推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“共享城市優(yōu)勢資源”“提高廣大市民的幸福指數(shù)”等表述基本都有所提及，都在試圖通過行政區(qū)劃調(diào)整集中資源、促進區(qū)域經(jīng)濟增長。
大城市發(fā)展到目前階段，越來越受發(fā)展空間限制，具有對外擴張的客觀要求。撤縣(市)設(shè)區(qū)符合大型城市對外擴張的需求。對于中心城市而言，撤縣設(shè)區(qū)后，城區(qū)人口和面積將大增，通過規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)上收，城市可支配的土地資源、自然資源也會增加，將有更廣闊的空間去協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，避免惡性競爭、重復(fù)建設(shè)，促進錯位發(fā)展，做大中心城市經(jīng)濟規(guī)模，實現(xiàn)“集中力量辦大事”。
而對被撤掉的縣(市)而言，“縣”改“區(qū)”雖然在名字上只是一字之差，但卻對經(jīng)濟社會發(fā)展影響頗深。以上海崇明為例，撤縣設(shè)區(qū)后，崇明的發(fā)展方式將由以農(nóng)村為主的縣域發(fā)展向以城鎮(zhèn)化為主的區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)變，有利于崇明享受更多的城市建設(shè)政策，在更高起點上加快推進新型城鎮(zhèn)化進程，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，有效破解崇明的瓶頸制約，超前謀劃和推進一系列重大配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能，促進城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化，全面提升城鄉(xiāng)服務(wù)管理能力和綜合承載力。不過，從另一方面來看，崇明的財政自主權(quán)會降低，獨立性也會受到一定削弱。
有研究發(fā)現(xiàn)，撤縣(市)設(shè)區(qū)在調(diào)整后的5年內(nèi)對城市的經(jīng)濟增長具有促進作用，但這種促進作用僅在短期內(nèi)有效，并呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢，到第5年幾乎降到零，再次遭遇瓶頸期。因此，“區(qū)”字能否真的抵過萬金，言之尚早。
撤縣設(shè)區(qū)，遠沒有換塊招牌那么簡單，需要經(jīng)歷一個漫長而復(fù)雜的博弈過程，為了能夠平穩(wěn)過渡，包括兗州等在內(nèi)的被撤掉的縣(市)執(zhí)行“五年四不變”政策，即仍享有縣級管理權(quán)限，同時享受區(qū)級有關(guān)優(yōu)惠政策，原則上實行原縣級市事權(quán)不變、經(jīng)濟管理權(quán)限不變、財稅體制不變、優(yōu)惠政策不變等。
雖然撤縣設(shè)區(qū)的正面意義不言而喻，但沒必要“一刀切”。因為并不是所有的縣(市)都能改設(shè)區(qū)，唯有人口密度、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口，尤其是非農(nóng)業(yè)人口達到城市化的標準，并且各項經(jīng)濟總量指標達到城市化的程度，才能構(gòu)成撤縣(市)設(shè)區(qū)的條件。
而“大馬拉小車”，還是“小馬拉大車”，決定了撤縣設(shè)區(qū)后的地區(qū)發(fā)展前景如何。像北京、上海、廣州等一線城市和杭州、武漢等二線大城市，本身市中心的力量比較大，具有強大的輻射力和擴散力，周圍的縣改區(qū)之后，發(fā)展遠遠大于縣域自我發(fā)展的利益。但對于三四線城市而言，如果中心城市經(jīng)濟發(fā)展水平、管理水平、財政能力和對周圍輻射帶動能力不足，撤縣設(shè)區(qū)反而不利于縣城的發(fā)展，使得縣城的發(fā)展動力降低，在失去自主權(quán)后淪為城市的邊緣，陷入“假性城市化”的泥淖中難以自拔。
筆者認為，撤縣(市)設(shè)區(qū)應(yīng)該借由市場來推動人口、資本、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等要素自由流通聚集，從而篩選出實力強大、發(fā)展后勁足的縣來因地而異，而不應(yīng)是單純通過政府的一紙批文刻意為之，人為造城可能會涌現(xiàn)出“鬼城”“睡城”，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；同時，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)重合短期內(nèi)有益，但從長期來說，行政區(qū)劃不可能跟隨經(jīng)濟區(qū)一變再變。
撤縣設(shè)區(qū)，只是通過合作來提升大都市區(qū)域發(fā)展的一個起點，其后如何實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，仍是待解之題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報
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