摘要：農(nóng)地在臺灣經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演了重要角色。本文回顧了臺灣1949年以來的農(nóng)地政策變遷，聚焦于“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)地農(nóng)用”的政策進程，將臺灣的農(nóng)地政策劃分為若干階段，分析各階段的演進關系；并討論政策實施過程中產(chǎn)生的問題，包括農(nóng)地租賃、大量農(nóng)舍興建、休閑農(nóng)業(yè)與民宿質(zhì)量等；最后探討了臺灣農(nóng)地政策演進的借鑒意義。
關鍵詞：臺灣，農(nóng)地政策，演進，農(nóng)地農(nóng)用
引言
農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，其政策演進與農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關。對臺灣而言，其早期的農(nóng)業(yè)政策與國民黨政府遷臺時的政治經(jīng)濟形勢有關。1949年以后，為了滿足軍需及島內(nèi)人口激增的糧食需求，臺灣當局為糧食增產(chǎn)緊急實施私地減租政策，并處理當時嚴重的業(yè)佃沖突問題[1]。此外，依據(jù)“憲法”規(guī)定，農(nóng)地政策以扶植自耕農(nóng)為基本原則，因此1950年代推行的第一階段土地改革，以保護佃農(nóng)權益與農(nóng)地資源為主，嚴格施行農(nóng)地農(nóng)有及農(nóng)地農(nóng)用政策。在長期扶植自耕農(nóng)的政策下，臺灣的農(nóng)地逐漸變得細碎，于是政府在1980年代推動了第二階段的土地改革，出臺了“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”以及“農(nóng)地重劃政策”，推行農(nóng)場共同、委托及合作經(jīng)營。2000年后，隨著經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整、農(nóng)村勞動力的日益缺乏，加之農(nóng)地產(chǎn)值低迷，政府將政策的重點轉(zhuǎn)移到提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力及維護生態(tài)環(huán)境方面，大力推進所謂的“生產(chǎn)、生活與生態(tài)”三生一體的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展[2]。
按照臺灣地區(qū)學者多年的研究以及“行政院農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會”印行的“農(nóng)業(yè)政策白皮書”的劃分方法，臺灣農(nóng)地政策的發(fā)展歷程可分為五個階段：臺灣光復初期至農(nóng)地改革完成時期、以農(nóng)養(yǎng)工時期、農(nóng)工并重時期、三生農(nóng)業(yè)時期和農(nóng)業(yè)活化與轉(zhuǎn)型時期[3]。這樣劃分的依據(jù)主要是農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，但如果從農(nóng)地的角度來劃分，則可以概括為“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)地農(nóng)用”政策，由此可以將農(nóng)地政策劃分為三個發(fā)展階段，分別是實現(xiàn)“耕者有其田”的土地改革階段，從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“農(nóng)地保護”階段，從“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”轉(zhuǎn)型為“農(nóng)地農(nóng)用”階段。
從空間范圍來看，按照臺灣的土地使用管制分區(qū)，農(nóng)地編列于都市土地和非都市土地之中。依據(jù)“區(qū)域計劃法”，非都市土地劃分為11種使用分區(qū)及19種使用類別，其中農(nóng)地①包括都市計劃農(nóng)業(yè)區(qū)、保護區(qū)，以及非都市土地的農(nóng)牧用地、林業(yè)用地、養(yǎng)殖用地、水利用地、生態(tài)保護用地及“國土”保安用地，其開發(fā)利用受到農(nóng)地政策約束。
1 實現(xiàn)“耕者有其田”的土地改革階段
1949—1952年是臺灣地區(qū)的第一次土地改革階段。這一時期，國民黨政府剛剛遷到臺灣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目的是糧食產(chǎn)出，因此農(nóng)業(yè)政策相對比較單一，重點在于通過農(nóng)地政策促進農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。概括而言，這一階段的農(nóng)地政策有以下特征。
1.1 平均地權是農(nóng)地政策的核心思想
臺灣農(nóng)地政策的核心思想是平均地權。按照孫中山的農(nóng)地思想，土地要地盡其利，必先平均地權；平均地權是均權制的土地所有制，政府具有上級所有權，人民分享下級所有權，以私有權的形式存在，故平均地權不主張土地收歸政府所有，而是通過規(guī)定地價、照價征稅、照價收買以及漲價歸公四大手段實現(xiàn)均權[4]。在孫中山思想的影響下，臺灣的土地制度實行“農(nóng)地農(nóng)（民）有、市地市（民）有、富源地‘國’有”的平均地權思想[5]。
1.2 改革租佃制度，解決土地分配和生產(chǎn)矛盾
為實現(xiàn)平均地權、農(nóng)地農(nóng)（民）有，這一階段農(nóng)地政策的主要目的是解決三個問題：第一，當時大地主壟斷土地所有權，擁有大量的土地，造成大批佃農(nóng)的存在；第二，當時“法律”沒有限制佃農(nóng)交給地主的租金上限，導致過高的佃租影響了佃農(nóng)的生計，也影響了佃農(nóng)對再生產(chǎn)的資本投入，生產(chǎn)力維持在較低水平，因此必須改革租佃制度；第三，要提高單位農(nóng)地的產(chǎn)量[6]。
1.3 政府推動，實現(xiàn)耕者有其田
農(nóng)地政策改革首先是要確保產(chǎn)量增加，然后使增產(chǎn)的利益歸于大多數(shù)農(nóng)民，再逐步實現(xiàn)“耕者有其田”的最終目的[7]。1949年4月15日臺灣當局頒行“臺灣省私有耕地租用辦法”，規(guī)定“耕地租額不得超過主要作物全年收獲總量的375‰，原約定地租超過375‰者，減為375‰；不及此數(shù)者，不得增加”。租佃期限不得少于6年，且在租約存續(xù)期間，地主除非有“法定”原因，否則不得任意終止租約，并要求期滿自動續(xù)約。375減租政策緩解了長久以來地主與佃農(nóng)之間的緊張關系，但并未完全解決地主與佃農(nóng)的沖突。作為最大“地主”的“國民政府”，只能從自身做起[1]；于是從1951年6月起，以“臺灣省放領公有耕地扶植自耕農(nóng)實施辦法”為依據(jù)，政府將戰(zhàn)后從日本手中接收的農(nóng)地放領給現(xiàn)耕農(nóng)、雇農(nóng)、佃農(nóng)及半自耕農(nóng)，地價償還期為10年，分20期償還。直到1965年政府才以興建公共設施為由，停止辦理農(nóng)地放領。
“耕者有其田”是農(nóng)地改革的最終目標。政府規(guī)定地主僅能保留其出租水田三甲②（或其他等的水旱田）；如果依公告標準折算的甲數(shù)超出此限制，且為租佃下的耕地，則耕地由政府強制征收，轉(zhuǎn)放給現(xiàn)有農(nóng)戶承領，政府給地主配發(fā)實物土地債券七成和公營事業(yè)股票三成[8]。此舉將土地資本移轉(zhuǎn)到了工商業(yè)發(fā)展領域，以投資帶動經(jīng)濟發(fā)展[9]。經(jīng)過此輪農(nóng)地改革，臺灣83%的出租土地變成了自耕土地，由此便提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力和農(nóng)民的收入，推動了臺灣從農(nóng)業(yè)地區(qū)向工業(yè)化地區(qū)的轉(zhuǎn)變[10]。
2 從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“農(nóng)地保護”階段
1953—1990年間的農(nóng)地政策完成了從初期的“以農(nóng)養(yǎng)工”到“農(nóng)地保護”的轉(zhuǎn)變。其中，1953—1968年的農(nóng)地政策主要是支持工業(yè)發(fā)展，實施每四年一輪的經(jīng)濟建設計劃，共計實施了四次，這期間對農(nóng)地保護較為忽視；1970年代之后，由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化愈加凸顯，農(nóng)地保護逐漸受到重視。
2.1 初期：主要支持工業(yè)發(fā)展
1950年代起，臺灣開始實施“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)、以工業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)”政策。一方面，重視農(nóng)業(yè)技術改進、作物制度改善、耕地利用高度集約化、新品種引進，以達到糧食自給自足；另一方面，積極簡化農(nóng)業(yè)用地變?yōu)楣I(yè)用地的程序，以推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。1960年為進一步提供工業(yè)用地，臺灣當局頒布“獎勵投資條例”。援此條例，由“經(jīng)濟部”確認，縣市政府如為創(chuàng)辦工業(yè)或擴展原有工業(yè)（第29條），或是為增辟必要道路等特定需要，均可將相關農(nóng)地變更為工業(yè)等用地[11]。
2.2 后期：農(nóng)地保護意識增強
“國民政府”遷臺以后，土地利用缺乏總體謀劃，加之相關制度建設的滯后，造成大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，影響了居民的生活質(zhì)量[12]。1970年代的兩次石油危機，其影響波及到了國際糧價，臺灣地區(qū)的糧食價格也隨之上漲。
多方面因素喚起了保護農(nóng)地意識。1969年臺灣當局頒布“農(nóng)業(yè)政策檢討綱要”，首先是擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模，配合農(nóng)地重劃（1960年起開始實施），推行農(nóng)業(yè)機械化，促進糧食作物和特用作物的增產(chǎn)，同時改革農(nóng)業(yè)金融制度，充裕低利資金；其次，林地與山坡地在保育的前提下才能開發(fā)利用。1973年頒布“實施都市計劃以外地區(qū)建筑物管理辦法”，第一條即規(guī)定：“維護優(yōu)良農(nóng)地，確保糧食安全……”。同年還頒布“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”，主要目的是保護農(nóng)地，限制農(nóng)地分割及移轉(zhuǎn)為共有，限制擴大經(jīng)營規(guī)模，限制農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)使用。為進一步管制農(nóng)地非法使用，1974年頒布“區(qū)域計劃法”，直轄市或縣（市）政府按“非都市土地使用分區(qū)計劃”，制定非都市土地使用分區(qū)圖，劃定使用分區(qū)及編定使用地實施管制。1976年還出臺了“非都市土地使用管制規(guī)則”。至此，臺灣地區(qū)的農(nóng)地變更及使用管制實現(xiàn)了“法制化”。
1982年臺灣開始推行第二階段的農(nóng)地改革，在農(nóng)地保護意識增強的基礎上，積極推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。措施包括：（1）提供擴大經(jīng)營規(guī)模之購地貸款；（2）推行共同委托與合作經(jīng)營；（3）加速農(nóng)地重劃；（4）加快農(nóng)業(yè)機械化；（5）檢討修訂“法規(guī)”并推動農(nóng)地利用區(qū)域規(guī)劃[2，3]。
3 從“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”到“農(nóng)地農(nóng)用”階段
1990年臺灣地區(qū)申請加入關貿(mào)總協(xié)定（GATT），同時希望加入世界貿(mào)易組織（WTO）。然而，加入GATT和WTO后，臺灣必須逐步放開對外的農(nóng)產(chǎn)品進口；相對應的，也必須解除對內(nèi)部的農(nóng)業(yè)保護補貼政策。因此，一波推動農(nóng)地活化的討論出現(xiàn)。特別是1990年后在野勢力不斷壯大，“立法”上的爭辯更趨激烈，農(nóng)地保護政策開始出現(xiàn)松動。
3.1 農(nóng)地變更的規(guī)制松綁
1995年臺灣當局為振興經(jīng)濟，核定實施《農(nóng)地釋出方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》實施的重點為：擴大農(nóng)地變更通道、農(nóng)業(yè)用地分區(qū)調(diào)整、放寬農(nóng)地變更限制、簡化審查程序。對農(nóng)地的釋出施以總量管制，從需求側(cè)估計至2011年約需釋出農(nóng)業(yè)用地4.8萬hm2，長期可供變更面積約達16萬hm2。《方案》依使用分區(qū)的差異將農(nóng)地分為四類：第一類是都市計劃農(nóng)業(yè)區(qū)——只要符合總體規(guī)劃，就可以變更為非農(nóng)業(yè)使用；第二類是非都市土地鄉(xiāng)村區(qū)、工業(yè)區(qū)和風景區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地——可以依分區(qū)性質(zhì)變更為非農(nóng)業(yè)使用；第三類是非都市土地一般農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)地——只要開發(fā)計劃符合各相關主管部門制定的規(guī)范，可以依其所定審核標準將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地；第四類是特定農(nóng)業(yè)區(qū)——為了實施政府重大建設計劃、“行政院”核定的開發(fā)計劃或公共設施建設、居住社區(qū)及低污染的工業(yè)區(qū)開發(fā)，可以將農(nóng)地變更為非農(nóng)土地。
3.2 放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實農(nóng)地農(nóng)用政策
在農(nóng)地開放思潮的影響下，農(nóng)民希望對1983年版的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”進行修正，尤其針對農(nóng)地分割、移轉(zhuǎn)限制及農(nóng)舍興建等。反對開放農(nóng)地自由買賣的群體多認為管理不良會造成農(nóng)地的嚴重炒作[13，14]；同時還強調(diào)，相關部門必須加強農(nóng)民身份與自耕能力的認定，維持農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用政策[15，16]，或至少確保農(nóng)地農(nóng)用[17]；贊成農(nóng)地自由買賣的群體則認為臺灣在加入WTO之后，如果農(nóng)業(yè)保護政策取消，應該開放農(nóng)地自由買賣，放寬農(nóng)地轉(zhuǎn)用限制，活化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[18，19]，并在增加農(nóng)地使用效益、農(nóng)地流動性以及防堵財團掮客的尋租行為的情況下，開放農(nóng)地自由買賣[20]。
1996年7月“行政院”通過了“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”修正案，并經(jīng)“立法院”討論。該修正案也被稱為“第二次土地改革”[2，3]。在修正前，農(nóng)地買賣雙方和農(nóng)舍興建者均須具備農(nóng)民身份，且對農(nóng)地分割和共有有嚴格的限制③；實際上這些規(guī)定已不符合當時小農(nóng)戶已經(jīng)擴大的現(xiàn)實情況。2000年修正后的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”及“土地法”正式頒布，農(nóng)地政策由“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實農(nóng)地農(nóng)用”。在農(nóng)地買賣部分，開放自然人可購買、贈與或繼承農(nóng)地，但農(nóng)地必須從事農(nóng)業(yè)使用；此外還確立了買賣的程序，放寬了農(nóng)地租賃和農(nóng)地分割的管制要求④。
4 農(nóng)地政策實施下的農(nóng)地問題
農(nóng)地管理政策由“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”調(diào)整為“農(nóng)地農(nóng)用”，是自施行耕地375減租、公地放領及耕者有其田等政策以來的最大變革。調(diào)整為“農(nóng)地農(nóng)用”的目的是為了以農(nóng)地管理取代所有權人資格限制，并利于引進資金和技術。然而，新政實施以來也引發(fā)了許多農(nóng)地管理的問題。
4.1 “375減租條例”阻礙農(nóng)地再利用
375減租實施至今已60余年，許多承租農(nóng)地的佃農(nóng)已傳至第二代，但在農(nóng)地收入減少以及工商業(yè)就業(yè)機會增加的情境下，許多佃農(nóng)二代已將土地荒廢。按照“375減租條例”，若地主先提出解約須給予補償金，因此佃農(nóng)多不愿主動解除租約。
4.2 大量農(nóng)舍興建侵占了農(nóng)地資源
“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”同時放開農(nóng)地自由買賣與農(nóng)舍興建，造成許多自然人購買農(nóng)地的目的并非在于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，而是休閑享用，這就導致了農(nóng)舍林立——實為別墅或民宿，且因零星建于田中，不僅造成污染，也影響到規(guī)模化耕作。以民宿興建較多的宜蘭縣為例，2000—2014年已興建了7 612棟農(nóng)舍⑤，造成大量農(nóng)地流失。
4.3 休閑農(nóng)業(yè)與民宿質(zhì)量良莠不齊
為活化農(nóng)地，臺灣當局于1992年制定了“休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設置管理辦法”，2000年修正為“休閑農(nóng)業(yè)輔導管理辦法”；迄今休閑農(nóng)業(yè)設施仍由農(nóng)民自主建設，這就造成了休閑農(nóng)場、民宿等的質(zhì)量良莠不齊。雖然市場機制可以淘汰質(zhì)量不佳的休閑產(chǎn)品，但農(nóng)地一旦覆蓋建筑，再想還原為農(nóng)地將付出巨大的成本（建筑拆除、土地整理、土壤修復、地力培養(yǎng)等）。不佳的休閑產(chǎn)品實際上是在浪費土地。
5 總結與借鑒
臺灣地區(qū)的農(nóng)地政策在多年的實踐中，已經(jīng)基本完成其各階段的任務。其中，最為成功的是實現(xiàn)“耕者有其田”的土地改革。其后各階段的農(nóng)地政策演變也多是為了解決上一階段農(nóng)地改革所遺留的問題，可以對各個階段的農(nóng)地政策的演進關系作如下總結。
第一階段的土地改革致力于扶植自耕農(nóng)、照顧弱勢人群及改善財富分配結構，也兼顧了支撐工業(yè)發(fā)展。同時這一階段的平均地權政策造就了臺灣農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)濟特點（或者說是缺點）。首先，基于農(nóng)地報酬遞減法則，佃農(nóng)在轉(zhuǎn)為自耕農(nóng)初期，的確有提高生產(chǎn)的意愿，并能提高產(chǎn)量，但長期來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然是報酬遞減的；其次，戰(zhàn)后持續(xù)增長的農(nóng)村人口也是導致農(nóng)地分割越來越細碎的原因，進而失去了“規(guī)模經(jīng)濟間接帶來的降低農(nóng)業(yè)投資”的合理收益。因此，第二階段土地改革旨在解決土地細碎與收益下滑的問題。然而，快速的工業(yè)化進程導致農(nóng)村年輕勞動力逐漸流失，加之政府限制農(nóng)地自由買賣，使得農(nóng)村既缺年輕人也缺資金，規(guī)模化生產(chǎn)以及經(jīng)濟作物種植栽培便難以推進。基于此，第三階段的土地改革主要是放松農(nóng)地管制政策，以吸引人們歸農(nóng)；并引進資金和技術，以農(nóng)業(yè)企業(yè)化及技術和經(jīng)營創(chuàng)新，帶動農(nóng)業(yè)升級。但由于農(nóng)舍建設的管制不夠嚴格，加上“休閑農(nóng)業(yè)輔導管理辦法”的副作用，反而激勵了很多企業(yè)或自然人購買農(nóng)地興建農(nóng)舍或休閑農(nóng)場，違背了“立法”的初衷；加之休閑農(nóng)業(yè)的輔導機制不足，導致了部分休閑農(nóng)業(yè)與民宿的質(zhì)量低下。
臺灣地區(qū)的農(nóng)村和農(nóng)地狀況與大陸有很多不同，但一些問題有一定的相似性，因此前者的農(nóng)地政策對后者有一定啟示意義。縱觀臺灣的農(nóng)地政策演進，初期對農(nóng)地承租權的過分保護，使得承租者寧愿荒廢土地，也不愿主動退出租約，間接導致了農(nóng)地資源的浪費。其后對農(nóng)地轉(zhuǎn)換工業(yè)用地的規(guī)制放松，又導致了鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的遍地開花，加劇了農(nóng)村土地的破碎化，也造成了環(huán)境污染。后期臺灣當局鼓勵建設農(nóng)業(yè)休閑設施促進了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，呼應了臺灣居民日益增長的休閑需求。但是由于相關法規(guī)的不完善，當局對于農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)舍興建和民宿發(fā)展等的管制不夠嚴格，造成了農(nóng)地被大量占用，星羅棋布的田間建筑物不僅破壞了鄉(xiāng)村景觀，也給規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成更大不便。臺灣當局的每次農(nóng)地政策改革都是為了解決之前農(nóng)地改革遺留的問題，但未能全盤考慮農(nóng)地改革可能帶來的負效應，亦即解決了舊問題、又帶來了新問題。這方面的經(jīng)驗教訓值得大陸地區(qū)汲取。
當下大陸地區(qū)的農(nóng)村正處于快速發(fā)展階段，農(nóng)地政策的改革一直在討論之中，譬如宅基地退出機制、流轉(zhuǎn)機制、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的買賣、農(nóng)村休閑設施建設等。這些政策的變革將產(chǎn)生非常深遠的影響，也并非是就事論事地應對就能奏效。臺灣地區(qū)的實踐經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)地政策改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要縝密地設計。
注釋、參考文獻：（略）
作者：施昱年，中國人民大學公共管理學院土地管理系，副教授；廖彬超（通信作者），清華大學建設管理系，副教授。
來源：《國際城市規(guī)劃》2016年第6期
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：上海農(nóng)業(yè)網(wǎng) 2017-03-23
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