近日，《瞭望》新聞周刊記者在春耕一線采訪了解到，基層農(nóng)民普遍反映，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實(shí)意愿，實(shí)現(xiàn)了集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體三方對(duì)土地權(quán)利的共享，有利于保障農(nóng)民權(quán)益、激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力。
農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，是我國土地承包主體與經(jīng)營主體發(fā)生分離，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步成為“務(wù)農(nóng)主力”背景下，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的同時(shí)，重點(diǎn)實(shí)施兩項(xiàng)改革任務(wù)：一是加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期；二是放活土地經(jīng)營權(quán)能，激活相關(guān)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。
本刊記者獲悉，目前，“三權(quán)分置”諸項(xiàng)工作探索正在中途，逐步走向成熟需要一個(gè)過程。在此期間，相關(guān)專家建議，應(yīng)鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，深入研究承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系、完善土地經(jīng)營權(quán)放活配套政策等問題，破解改革中的相關(guān)難題。
經(jīng)營權(quán)重在平等保護(hù)
“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)是穩(wěn)定承包權(quán)，而“穩(wěn)權(quán)”的前提是確權(quán)。目前，承包地確權(quán)頒證改革正在全國推開，今年試點(diǎn)省份將達(dá)到28個(gè)，已確權(quán)面積近8.5億畝。《瞭望》新聞周刊記者了解到，各地也在加快配套建立土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，完善各級(jí)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，使承包地“轉(zhuǎn)得出、轉(zhuǎn)得穩(wěn)”，農(nóng)民利益得保障。
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展，農(nóng)村人地分離、農(nóng)民分業(yè)的格局逐步形成，承包地加速流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。截至目前，在全國2億多農(nóng)戶中，超過1/3已流轉(zhuǎn)了土地，規(guī)模經(jīng)營主體正在成為“務(wù)農(nóng)主力”。
在土地流轉(zhuǎn)過程中，不少規(guī)模經(jīng)營大戶也有自己的擔(dān)憂：一是擔(dān)心農(nóng)民反悔，在流轉(zhuǎn)過程中收回土地，怕投入“打了水漂”；二是擔(dān)心大量農(nóng)業(yè)資產(chǎn)投入沒有產(chǎn)權(quán)證明，怕合法權(quán)益沒保障。
“三權(quán)分置”一項(xiàng)重要任務(wù)，就是要平等保護(hù)經(jīng)營主體依照流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)。例如，“三權(quán)分置”辦法就明確，規(guī)模經(jīng)營主體有權(quán)在土地流轉(zhuǎn)合同到期后，按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。
“通過土地確權(quán)，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地心里有底了，而通過保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)，規(guī)模經(jīng)營者轉(zhuǎn)入土地，也能吃下‘定心丸’。”重慶梁平區(qū)青埡村大戶祝家財(cái)最近流轉(zhuǎn)土地300多畝，發(fā)展山羊規(guī)模養(yǎng)殖。在與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，就明確寫入了“合同到期，優(yōu)先續(xù)租土地”的條款，“之所以要寫入這一條，就是因?yàn)轲B(yǎng)殖場(chǎng)投入近2000萬元，投資大，回報(bào)周期長，如果能在流轉(zhuǎn)期限到期后，優(yōu)先續(xù)租，未來的經(jīng)營就更有保障。”
“三權(quán)分置”平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)的另一項(xiàng)舉措，是明確提出規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)承包農(nóng)戶同意，有權(quán)建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償。基層干部群眾認(rèn)為，這一舉措很及時(shí)，解決了土地流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)實(shí)難題。
不少農(nóng)業(yè)企業(yè)在發(fā)展效益農(nóng)業(yè)過程中，投入了大量資金用于生產(chǎn)大棚、生態(tài)溫室等農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)。重慶開州區(qū)泰旭農(nóng)業(yè)開發(fā)公司總經(jīng)理蔣開均向本刊記者表示，為繁育冷水魚，公司修建了200多畝高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖魚塘。以前他曾擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)期限結(jié)束后，這些池塘?xí)伞八蕾Y產(chǎn)”，可能被流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民無償收回。如今政策支持可以續(xù)租，也可按照合同獲得補(bǔ)償。
權(quán)能放活加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變
“在平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，各地正在加快探索諸如土地股份合作、土地托管等各類放活土地經(jīng)營權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，著力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。”在地處三峽庫區(qū)的重慶涪陵區(qū)，《瞭望》新聞周刊記者采訪獲悉，這個(gè)全國土地經(jīng)營權(quán)入股產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)區(qū)縣，如今已有不少農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，量化土地股權(quán)，“變現(xiàn)”土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值。
重慶三峽筍業(yè)有限公司與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶合股成立了筍業(yè)種植股份合作社，生產(chǎn)竹筍類休閑食品，并配套發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。合作社注冊(cè)資本500萬元，123戶農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)折價(jià)入股，占總股本的15%。入股農(nóng)戶參與合作社經(jīng)營，采取“股權(quán)保底分紅＋勞務(wù)收入”利益分配機(jī)制，每畝地每年分紅收入在300元以上。
土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，也是放活經(jīng)營權(quán)權(quán)能的重要內(nèi)容。目前，全國人大常委會(huì)已授權(quán)允許232個(gè)地區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。本刊記者采訪了解到，在甘肅省，截至2016年末，全省已累計(jì)發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款6億多元。山東省則在濰坊等10多個(gè)市積極探索土地經(jīng)營權(quán)融資。
以確權(quán)為基礎(chǔ)，甘肅、山東等地還不斷完善農(nóng)地價(jià)值評(píng)估、抵押登記、交易流轉(zhuǎn)、風(fēng)險(xiǎn)處置等配套政策，逐步形成農(nóng)地抵押融資服務(wù)平臺(tái)。符合條件的農(nóng)民貸款，從申請(qǐng)到批準(zhǔn)，最短的只需兩三天。不少規(guī)模經(jīng)營主體向本刊記者反映，利用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，有助于效益農(nóng)業(yè)發(fā)展。
權(quán)利邊界有待明晰
“三權(quán)分置”重點(diǎn)是要處理好在土地流轉(zhuǎn)中，承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間的關(guān)系。按照“三權(quán)分置”原則，承包權(quán)歸屬承包農(nóng)戶、經(jīng)營權(quán)歸屬實(shí)際經(jīng)營者。但在基層實(shí)際操作過程中，《瞭望》新聞周刊記者也發(fā)現(xiàn)，土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界尚不明晰，土地流轉(zhuǎn)過程中利益矛盾的協(xié)調(diào)，仍然缺乏明確、具體的法律或政策說明。
例如，“三權(quán)分置”辦法明確“承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的，不應(yīng)妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利”，同時(shí)“支持新型經(jīng)營主體改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件”。在不少經(jīng)營大戶看來，農(nóng)村土地地塊細(xì)碎、高度零散。土地流轉(zhuǎn)后，有必要打破田塊界限，進(jìn)行土地整治，方便統(tǒng)一經(jīng)營。
在重慶江津區(qū)，帝朗農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司就流轉(zhuǎn)了200多畝土地種植西瓜、火龍果。“打破土地界限，建設(shè)水果生產(chǎn)大棚，是經(jīng)營者應(yīng)有的權(quán)利。但一些農(nóng)戶擔(dān)心田坎被平整了，土地流轉(zhuǎn)結(jié)束后，找不到自己的地塊了，堅(jiān)決不同意。”公司總經(jīng)理吳培先向本刊記者解釋說，現(xiàn)在不少種植大棚里還保留著農(nóng)民一家一戶的田坎，沒法裝水利噴灌設(shè)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然受影響。
同時(shí)，按照相關(guān)試點(diǎn)政策，允許規(guī)模經(jīng)營主體以土地經(jīng)營權(quán)向銀行等金融機(jī)構(gòu)抵押融資。但在基層操作中，許多農(nóng)民認(rèn)為“土地是自己的”，有的不允許大戶“拿自己的地”向銀行抵押融資；有的土地經(jīng)營權(quán)抵押成了呆壞賬，債權(quán)人進(jìn)行處置時(shí)，也與農(nóng)民發(fā)生了不少糾紛。
最近，重慶一葡萄種植大戶以500畝土地經(jīng)營權(quán)向銀行抵押，因資金鏈斷裂成為呆壞賬。相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)法院對(duì)抵押物進(jìn)行查封時(shí)，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民就提出異議，認(rèn)為“大戶發(fā)生債務(wù)違約，不能拿自己的地去抵債”。
相關(guān)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在下一步探索中，基層建議應(yīng)對(duì)土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)具體內(nèi)涵、權(quán)利邊界和相互權(quán)利關(guān)系做出進(jìn)一步明晰，使基層實(shí)踐更能有的放矢。
制度規(guī)范“資本入農(nóng)”
接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，基層干部群眾都表示，要讓“放活”真正落地見效，關(guān)鍵是要制定完善配套政策，形成系統(tǒng)性發(fā)力的格局。
以土地經(jīng)營權(quán)抵押融資為例，從山東、重慶等地基層反映的情況來看，這一改革試點(diǎn)尚面臨著土地價(jià)值評(píng)估難、評(píng)估貴，抵押物處置難、有效變現(xiàn)難等問題。總體來看，銀行放貸積極性不高。同時(shí)，不少抵押貸款業(yè)務(wù)需相關(guān)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保后，銀行才愿發(fā)放貸款。貸款人由此還要交納擔(dān)保費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)保證金等，提高了貸款成本，負(fù)擔(dān)不小。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資不能搞“單兵突進(jìn)”，還需完善土地價(jià)值評(píng)估體系、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、政府銀行共同兜底防范風(fēng)險(xiǎn)等配套制度建設(shè)，讓好政策真正收到好效果。
作為放活土地經(jīng)營權(quán)的重要內(nèi)容，一些地區(qū)探索土地經(jīng)營權(quán)入股產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目，但在試點(diǎn)過程中，也暴露出“農(nóng)民股東”沒有實(shí)際參與運(yùn)營、決策、監(jiān)督；收益分配以保底分紅為主，分享產(chǎn)業(yè)增值收益的目標(biāo)尚未完全實(shí)現(xiàn)等問題。
完善土地經(jīng)營權(quán)入股產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，要配套完善經(jīng)營決策機(jī)制、利益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等，讓農(nóng)民既分享產(chǎn)業(yè)增值收益，又可以降低失去土地經(jīng)營收入的風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)把握好股權(quán)設(shè)置、股權(quán)量化、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)防控等環(huán)節(jié)。
同時(shí)，“三權(quán)分置”激活土地經(jīng)營權(quán)的一個(gè)前提，就是要完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，確保土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。
《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，近幾年“資本入農(nóng)”流轉(zhuǎn)土地規(guī)模日增，這在“帶來資金，緩解農(nóng)業(yè)投入不足；帶來技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”的同時(shí)，也伴隨著隱患和風(fēng)險(xiǎn)。
比如，一些規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地后，擅自改變土地用途，以建生產(chǎn)性用房為名，在土地上修筑磚混建筑物，對(duì)耕地造成永久破壞；有的項(xiàng)目目的不是發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是搞“資本運(yùn)作”，希望通過土地預(yù)期增值盈利。由于政府監(jiān)管缺位，一些“資本入農(nóng)”項(xiàng)目還下鄉(xiāng)騙農(nóng)。
據(jù)本刊記者采訪了解，為了規(guī)范“資本入農(nóng)”行為，不少地區(qū)正在積極探索相關(guān)政策。重慶部分區(qū)縣正在試點(diǎn)“資本入農(nóng)”落地前審查備案制，主要由區(qū)縣農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)籌各方力量，對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的資金實(shí)力、項(xiàng)目可行性、預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保要求等方面進(jìn)行把關(guān)。
一些東部沿海省市也在嘗試土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)金制度，就其目的，一是防止企業(yè)因經(jīng)營不善而中途退出，影響農(nóng)戶的租金收益；二是防止企業(yè)擅自改變土地用途，用作處罰金；三是防止企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，損壞土地品質(zhì)，保證金可作為土地復(fù)耕費(fèi)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《瞭望》新聞周刊
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