回鄉還是留城？這個困擾億萬“城漂”的公共話題背后，是一系列若隱若現的制度屏障。若選擇留居大城市，能否拿到這座城市舞臺的正式入場券——戶口？一紙戶籍分隔開的不僅是權益與保障，也是焦灼感與安全感。“城鄉二元結構一直沒有打破，如今已經呈現三元結構。”在接受中國網專訪時，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所原所長、中國社會科學院研究生院博士生導師肖金成如是說。
中國網：據統計，截至2016年底，在城市務工經商的農業轉移人口已達2.82億，而其中很大一部分因為無法落戶所在城市，所以不能享受與市民同等的公共服務與社會福利，對此您怎么看？
肖金成：我國的城鄉二元結構一直沒有打破，如今在某種程度上又呈現出三元結構。農民離開鄉村進入城市，因無法解決戶籍、改變身份，就形成了與城市、鄉村并列的三元；如今國家大力推進的“農民工市民化”，目的就在于使這部分人享受與市民同等的待遇。就農民工而言，我認為轉為城市戶籍是一個主要途徑，對于有意愿的農業轉移人口來說，轉戶籍意味著脫離農村——其實在某種程度上，很多人也回不去了，因為他們已經融入城市，既吃不了農村的苦，也不掌握務農的技術；同時，農村也不再需要他們，2億多農村人口離開，農業并沒有大幅度減產，農田也沒有大面積荒蕪，有些農產品仍然供大于求，這說明農村已不再需要這么多勞動力，僅靠農業也養活不了這么多人口。但是，解決戶籍并非唯一的途徑，因為對農民工而言，最切實的是能夠享受與市民同等的公共服務，能夠解決子女就學、醫療保障、住房等實際問題。
與此同時，也要求先來到城市的人能夠包容后來到城市的人——新中國建立初期，我國的城市人口僅為總人口的10%，如今已過50%，40%都是新中國建立以后從農村轉移來的，所以歸根結底大家都是農民出身，只是時間有先后。有些城市政府把這些新來的農業轉移人口視為“負擔”，要求建立農民工落戶成本分攤機制。如何分攤？西部地區作為勞動力的主要輸出地，把本地義務教育培養出來的勞動力輸給了東部地區，還要與東部地區平均分攤農業轉移人口的成本，這種要求是不合理的。
中國網：其實農業轉移人口的市民化過程，并非只有遠離家鄉、融入大城市一條途徑，如果就近有工業園區等就業渠道，農民在戶籍所在地就能實現市民化，不僅可以使戶籍屏障消弭于無形，而且農民工的福利保障等實際問題也更容易得到解決。對此您怎么看？
肖金成：如果本區域有規模較大的城市，農民工能夠在本區域就業，這當然是最優選擇；但如果本區域沒有足夠的就業崗位，“走出去”也并非不是一個好的選擇。無論就近就業還是“走出去”，都要由農民自己來選擇，我們最好不要替農民做選擇。此外，經濟發展是有條件的，城市之所以能發展壯大，是因為它具備區位、交通、產業、政治等諸多優勢。比如，很多大城市同時也是省會城市，原因就在于它擁有政治優勢，如果把省政府遷到某個鄉鎮，這個鄉鎮自然就得到了發展機會，但省政府只有一個、而鄉鎮有很多個，所以不是所有的鄉鎮都能得到這樣的發展機遇；同時，也不是所有鄉鎮都能吸引到一定數量的產業集聚，獲得發展成大城市的產業優勢。換個角度看，大城市正是因為有農民工承擔了服務業各個崗位的工作，所以第三產業才能蓬勃發展。如果人口不流動，農民工只能選擇就近城鎮的工作，那么大城市也會失去發展動力。
中國網：關于就近城鎮化有一個比較突出的現象，就是“農民上樓”，您認為“農民上樓”與真正的市民化之間的差別是什么呢？
肖金成：有些地方政府認為給農民修了路，讓農民住上樓房，就把農民變成市民了，這是不正確的。農民無論住幾層樓都是農民，農村無論有多少樓房都是農村，這是由它的功能決定的。從事農業的人就叫農民，不從事農業的人不能叫農民；一個區域居住的都是農民肯定叫農村，居住的都是工人就不能叫農村。農村也有很多人住小別墅，城市也有很多人住平房，所以是否是農民、是否是農村的區分標準并不是房屋和道路的形態，而是產業和功能。
中國網：談到產業和功能，現在有大量的工商資本進入農村，其實是在悄然改變著農村的產業和功能的，對此您怎么看？
肖金成：資本進入農村是未來的一種必然趨勢，因為農業現代化與傳統農業的最大區別在于，傳統農業單純靠手工勞動，沒有太多技術含量，是自然狀態的，它信息化程度不高，主要是自給自足，農產品有剩余才會出售；現代農業是有技術含量的，生產的是商品而不是自給自足的產品，它是為別人生產的，這樣它就需要有品牌、有技術、有規模，需要打通信息、銷售等渠道，而這些僅靠傳統的農民是很難做到的。城市資本及規模較大的農業公司進入農村，第一可以實現農業的規模化，第二可以實現農業的機械化，第三可以實現品牌化或曰公司化。通過培育特色農業、有機農業、生態農業等提高產品的附加值，這就是現代農業或農業現代化。農業現代化首先要求有資本投入，其次要求農村不能有太多人口和勞動力。農業現代化必須建立在農村人口減少的前提下，而剩余出來的勞動力只能進城務工或經商，城市的工業、服務業需要勞動力，這樣就彌補了城市勞動力不足的問題。此外，大城市、中等城市、小城市與農村的人口流動是呈遞進關系的，比如，中等城市中向往大城市的人可能會向大城市轉移，小城市的人會向中等城市轉移，農村的人也會向小城市轉移，這種轉移是存在梯度的。所以現階段農村人口只出不進是必然的，這是無法扭轉的歷史趨勢，不能把農村人口減少謂之農村衰落。農村人口必然要減少，大、中、小城市人口必然出現梯度轉移，因此，以資本下鄉促進農業現代化與農民進城實現市民化要相輔相成、同步進行。
中國網：關于農民工市民化，我們已經談到了城市與農村的兩極，而二者的結合點——縣城是一個相對特殊的形態，它一方面聯系著城市，另一方面連接著農村，那么發展縣城是否是一條避開大城市壁壘森嚴的戶籍屏障，從而推進農民工就近市民化的有效途徑呢？
肖金成：隨著產業的發展，縣城會聚集一定數量的人口，但不是所有的縣都能發展成規模較大的城市。我們可以算一下，縣域平均人口在50萬左右，其中包括一定比例的縣城人口、一定比例的城鎮人口和一定比例的農村人口，我們假設30%左右的人口在農村，平均每幾個村莊有一個為其服務的城鎮又占去30%左右的人口，10%的人口走出去，這些人口之外的30%左右才是縣城的人口，大概為15萬，縣城人口規模不可能很大，產業聚集也不可能很多，更何況還有一些縣以農業為主；縣域人口不到50萬的縣城人口會更少，因此不可能有更多的就業崗位。縣城產業發展不充分、沒有足夠多的工作崗位，農民即使在這里買了房子定居下來，也不一定能找到合適的工作，所以縣城規劃再大也很難產生實際效果。縣城和小城鎮是城鎮化的載體，可吸納一部分農民就近實現城鎮化，但不是唯一途徑更不是主要途徑。大中城市應消除農民工市民化壁壘和戶籍壁壘，承擔起應盡的責任和義務。
中國網：其實“農民工如何市民化”的問題，在某種程度上看，也是農業轉移人口的去向問題。農民工來到大城市，需要尋找機會爭取附加在戶籍之上的公共服務、社會福利等平等權益；而如果能夠落腳發展前景較大的縣城或中小城市，則有可能占據先機，以較少的力氣或較快的速度獲得平等權益。您認為，都市圈范圍內的縣城和中小城市是否是一個不錯的選擇呢？
肖金成：通過城市群建設使大城市的功能高級化，把一般的產業向周邊的中小城市疏解，這些城市就獲得了較大的發展機遇，同時也能使城市的結構合理化，促進大、中、小城市和小城鎮協調發展。位于城市群和都市圈范圍內、距離大城市較近的縣城和中小城市，因為具備一定的區位優勢，所以有機會成為大城市的衛星城并與大城市形成一定的分工，大城市對它產生輻射作用，它對大城市產生支撐作用，這類城市的產業相對發達，人口也會不斷增加，因而能夠獲得較快的發展，有可能發展成為一個中等規模的城市，這無論對小城市還是對農民工，都是不錯的機會。（武鳳珠）
中國鄉村發現網轉自：中國網
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