回鄉(xiāng)還是留城？這個困擾億萬“城漂”的公共話題背后，是一系列若隱若現(xiàn)的制度屏障。若選擇留居大城市，能否拿到這座城市舞臺的正式入場券——戶口？一紙戶籍分隔開的不僅是權(quán)益與保障，也是焦灼感與安全感。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直沒有打破，如今已經(jīng)呈現(xiàn)三元結(jié)構(gòu)。”在接受中國網(wǎng)專訪時，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長、中國社會科學院研究生院博士生導(dǎo)師肖金成如是說。
中國網(wǎng)：據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已達2.82億，而其中很大一部分因為無法落戶所在城市，所以不能享受與市民同等的公共服務(wù)與社會福利，對此您怎么看？
肖金成：我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直沒有打破，如今在某種程度上又呈現(xiàn)出三元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民離開鄉(xiāng)村進入城市，因無法解決戶籍、改變身份，就形成了與城市、鄉(xiāng)村并列的三元；如今國家大力推進的“農(nóng)民工市民化”，目的就在于使這部分人享受與市民同等的待遇。就農(nóng)民工而言，我認為轉(zhuǎn)為城市戶籍是一個主要途徑，對于有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，轉(zhuǎn)戶籍意味著脫離農(nóng)村——其實在某種程度上，很多人也回不去了，因為他們已經(jīng)融入城市，既吃不了農(nóng)村的苦，也不掌握務(wù)農(nóng)的技術(shù)；同時，農(nóng)村也不再需要他們，2億多農(nóng)村人口離開，農(nóng)業(yè)并沒有大幅度減產(chǎn)，農(nóng)田也沒有大面積荒蕪，有些農(nóng)產(chǎn)品仍然供大于求，這說明農(nóng)村已不再需要這么多勞動力，僅靠農(nóng)業(yè)也養(yǎng)活不了這么多人口。但是，解決戶籍并非唯一的途徑，因為對農(nóng)民工而言，最切實的是能夠享受與市民同等的公共服務(wù)，能夠解決子女就學、醫(yī)療保障、住房等實際問題。
與此同時，也要求先來到城市的人能夠包容后來到城市的人——新中國建立初期，我國的城市人口僅為總?cè)丝诘?0%，如今已過50%，40%都是新中國建立以后從農(nóng)村轉(zhuǎn)移來的，所以歸根結(jié)底大家都是農(nóng)民出身，只是時間有先后。有些城市政府把這些新來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為“負擔”，要求建立農(nóng)民工落戶成本分攤機制。如何分攤？西部地區(qū)作為勞動力的主要輸出地，把本地義務(wù)教育培養(yǎng)出來的勞動力輸給了東部地區(qū)，還要與東部地區(qū)平均分攤農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的成本，這種要求是不合理的。
中國網(wǎng)：其實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過程，并非只有遠離家鄉(xiāng)、融入大城市一條途徑，如果就近有工業(yè)園區(qū)等就業(yè)渠道，農(nóng)民在戶籍所在地就能實現(xiàn)市民化，不僅可以使戶籍屏障消弭于無形，而且農(nóng)民工的福利保障等實際問題也更容易得到解決。對此您怎么看？
肖金成：如果本區(qū)域有規(guī)模較大的城市，農(nóng)民工能夠在本區(qū)域就業(yè)，這當然是最優(yōu)選擇；但如果本區(qū)域沒有足夠的就業(yè)崗位，“走出去”也并非不是一個好的選擇。無論就近就業(yè)還是“走出去”，都要由農(nóng)民自己來選擇，我們最好不要替農(nóng)民做選擇。此外，經(jīng)濟發(fā)展是有條件的，城市之所以能發(fā)展壯大，是因為它具備區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)、政治等諸多優(yōu)勢。比如，很多大城市同時也是省會城市，原因就在于它擁有政治優(yōu)勢，如果把省政府遷到某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然就得到了發(fā)展機會，但省政府只有一個、而鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多個，所以不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能得到這樣的發(fā)展機遇；同時，也不是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能吸引到一定數(shù)量的產(chǎn)業(yè)集聚，獲得發(fā)展成大城市的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。換個角度看，大城市正是因為有農(nóng)民工承擔了服務(wù)業(yè)各個崗位的工作，所以第三產(chǎn)業(yè)才能蓬勃發(fā)展。如果人口不流動，農(nóng)民工只能選擇就近城鎮(zhèn)的工作，那么大城市也會失去發(fā)展動力。
中國網(wǎng)：關(guān)于就近城鎮(zhèn)化有一個比較突出的現(xiàn)象，就是“農(nóng)民上樓”，您認為“農(nóng)民上樓”與真正的市民化之間的差別是什么呢？
肖金成：有些地方政府認為給農(nóng)民修了路，讓農(nóng)民住上樓房，就把農(nóng)民變成市民了，這是不正確的。農(nóng)民無論住幾層樓都是農(nóng)民，農(nóng)村無論有多少樓房都是農(nóng)村，這是由它的功能決定的。從事農(nóng)業(yè)的人就叫農(nóng)民，不從事農(nóng)業(yè)的人不能叫農(nóng)民；一個區(qū)域居住的都是農(nóng)民肯定叫農(nóng)村，居住的都是工人就不能叫農(nóng)村。農(nóng)村也有很多人住小別墅，城市也有很多人住平房，所以是否是農(nóng)民、是否是農(nóng)村的區(qū)分標準并不是房屋和道路的形態(tài)，而是產(chǎn)業(yè)和功能。
中國網(wǎng)：談到產(chǎn)業(yè)和功能，現(xiàn)在有大量的工商資本進入農(nóng)村，其實是在悄然改變著農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)和功能的，對此您怎么看？
肖金成：資本進入農(nóng)村是未來的一種必然趨勢，因為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的最大區(qū)別在于，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)單純靠手工勞動，沒有太多技術(shù)含量，是自然狀態(tài)的，它信息化程度不高，主要是自給自足，農(nóng)產(chǎn)品有剩余才會出售；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是有技術(shù)含量的，生產(chǎn)的是商品而不是自給自足的產(chǎn)品，它是為別人生產(chǎn)的，這樣它就需要有品牌、有技術(shù)、有規(guī)模，需要打通信息、銷售等渠道，而這些僅靠傳統(tǒng)的農(nóng)民是很難做到的。城市資本及規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)公司進入農(nóng)村，第一可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化，第二可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機械化，第三可以實現(xiàn)品牌化或曰公司化。通過培育特色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等提高產(chǎn)品的附加值，這就是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化首先要求有資本投入，其次要求農(nóng)村不能有太多人口和勞動力。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須建立在農(nóng)村人口減少的前提下，而剩余出來的勞動力只能進城務(wù)工或經(jīng)商，城市的工業(yè)、服務(wù)業(yè)需要勞動力，這樣就彌補了城市勞動力不足的問題。此外，大城市、中等城市、小城市與農(nóng)村的人口流動是呈遞進關(guān)系的，比如，中等城市中向往大城市的人可能會向大城市轉(zhuǎn)移，小城市的人會向中等城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的人也會向小城市轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移是存在梯度的。所以現(xiàn)階段農(nóng)村人口只出不進是必然的，這是無法扭轉(zhuǎn)的歷史趨勢，不能把農(nóng)村人口減少謂之農(nóng)村衰落。農(nóng)村人口必然要減少，大、中、小城市人口必然出現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移，因此，以資本下鄉(xiāng)促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)民進城實現(xiàn)市民化要相輔相成、同步進行。
中國網(wǎng)：關(guān)于農(nóng)民工市民化，我們已經(jīng)談到了城市與農(nóng)村的兩極，而二者的結(jié)合點——縣城是一個相對特殊的形態(tài)，它一方面聯(lián)系著城市，另一方面連接著農(nóng)村，那么發(fā)展縣城是否是一條避開大城市壁壘森嚴的戶籍屏障，從而推進農(nóng)民工就近市民化的有效途徑呢？
肖金成：隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，縣城會聚集一定數(shù)量的人口，但不是所有的縣都能發(fā)展成規(guī)模較大的城市。我們可以算一下，縣域平均人口在50萬左右，其中包括一定比例的縣城人口、一定比例的城鎮(zhèn)人口和一定比例的農(nóng)村人口，我們假設(shè)30%左右的人口在農(nóng)村，平均每幾個村莊有一個為其服務(wù)的城鎮(zhèn)又占去30%左右的人口，10%的人口走出去，這些人口之外的30%左右才是縣城的人口，大概為15萬，縣城人口規(guī)模不可能很大，產(chǎn)業(yè)聚集也不可能很多，更何況還有一些縣以農(nóng)業(yè)為主；縣域人口不到50萬的縣城人口會更少，因此不可能有更多的就業(yè)崗位。縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、沒有足夠多的工作崗位，農(nóng)民即使在這里買了房子定居下來，也不一定能找到合適的工作，所以縣城規(guī)劃再大也很難產(chǎn)生實際效果。縣城和小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的載體，可吸納一部分農(nóng)民就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，但不是唯一途徑更不是主要途徑。大中城市應(yīng)消除農(nóng)民工市民化壁壘和戶籍壁壘，承擔起應(yīng)盡的責任和義務(wù)。
中國網(wǎng)：其實“農(nóng)民工如何市民化”的問題，在某種程度上看，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的去向問題。農(nóng)民工來到大城市，需要尋找機會爭取附加在戶籍之上的公共服務(wù)、社會福利等平等權(quán)益；而如果能夠落腳發(fā)展前景較大的縣城或中小城市，則有可能占據(jù)先機，以較少的力氣或較快的速度獲得平等權(quán)益。您認為，都市圈范圍內(nèi)的縣城和中小城市是否是一個不錯的選擇呢？
肖金成：通過城市群建設(shè)使大城市的功能高級化，把一般的產(chǎn)業(yè)向周邊的中小城市疏解，這些城市就獲得了較大的發(fā)展機遇，同時也能使城市的結(jié)構(gòu)合理化，促進大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。位于城市群和都市圈范圍內(nèi)、距離大城市較近的縣城和中小城市，因為具備一定的區(qū)位優(yōu)勢，所以有機會成為大城市的衛(wèi)星城并與大城市形成一定的分工，大城市對它產(chǎn)生輻射作用，它對大城市產(chǎn)生支撐作用，這類城市的產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，人口也會不斷增加，因而能夠獲得較快的發(fā)展，有可能發(fā)展成為一個中等規(guī)模的城市，這無論對小城市還是對農(nóng)民工，都是不錯的機會。（武鳳珠）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
