“千斤重擔，壓力陡增”。
1月30日晚間，山東省蒼山縣農(nóng)安辦的一位負責人用這八個字婉拒了記者的采訪。
用這位負責人的話來說，“管著‘山東南菜園’，要保證蔬菜安全，‘千斤’壓力并不夸張”。
這個“陡增”來源于2016年中央一號文件——“強化食品安全責任制，把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導班子政績的重要考核指標。”
輿論普遍認為，此舉或意味著“舌尖上的安全”將與領(lǐng)導干部的“官帽”緊密聯(lián)系在一起。
“對于中央的表態(tài)，地方相關(guān)官員感覺壓力大是必然的。此舉也正是為了督促地方政府把更多精力放在食品安全問題上。”南開大學法學院教授宋華琳在接受《法制日報》記者采訪時說，2016年中央一號文件再次強調(diào)食品安全責任制，因為食品安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展有著密切聯(lián)系。食品安全責任制包括生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任、相關(guān)部門的監(jiān)管責任、各級黨委和政府的領(lǐng)導責任。下一步，從中央到地方應(yīng)全面抓好安全生產(chǎn)責任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎懲措施的落實。
雷厲風行下仍不盡如人意
兩年內(nèi)，市人大代表就食品安全兩次質(zhì)疑，可板子卻不知道打在誰身上。
這是媒體記者一年多前在廣東省深圳市采訪時的見聞。在座談會上，當人大代表們問，這座城市這些年投入數(shù)億元，提了如此多構(gòu)建食品安全的政策規(guī)劃，現(xiàn)在落實多少？面對這一問題，實務(wù)部門負責人說，這個機構(gòu)是剛成立的，他是剛上任的，落實和執(zhí)行情況還要進一步梳理才能回答。
這樣的回答似乎代表了目前中國很多城市食品安全問題的監(jiān)管情況——機構(gòu)調(diào)整了，機構(gòu)負責人也多次變化，但食品安全問題依然存在。
也就是說，錢花了，效果如何、向誰問責、板子打在誰身上，卻不知道了。
“這也說明一項制度若存在推責的漏洞，當需要問責的時候，問責就不可能進行下去。”這座城市的法制辦相關(guān)負責人似乎一語道破了其中“玄機”——現(xiàn)在部門立法中最重要的一個現(xiàn)象就是從以前的爭權(quán)到現(xiàn)在的推責。一旦出了問題，各個部門都能找到理由推脫。
“據(jù)媒體披露，近七年來在國內(nèi)所發(fā)生的一系列重大食品安全事件中，背后都有監(jiān)管不力的影子，造成監(jiān)管不力的一個重要因素直指行業(yè)監(jiān)管人員瀆職與腐敗，在個別地區(qū)甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員充當違法企業(yè)保護傘的情況。七年來，食品安全事件涉案公職人員數(shù)量呈現(xiàn)逐年增多趨勢。”中央財經(jīng)大學法學院教授高秦偉向記者介紹說。
對此，中國社會科學院法學研究所研究員孫憲忠表示認同：“近年來的食品安全事件，對相關(guān)企業(yè)的司法追責做到了雷厲風行，但對失職、瀆職的監(jiān)管者的司法問責未到位。到目前為止，真正因為食品安全而落馬的官員很少。同時，食品安全事件問責還表現(xiàn)出隨意性強、問責不持續(xù)等特點。”
“有的地方只追究具體職能部門監(jiān)管人員的責任，有的卻選擇追究地方政府領(lǐng)導責任。食品安全事件發(fā)生后，如何追究政府部門的監(jiān)管失職責任？如何認定責任？這些困惑都加劇了現(xiàn)實中食品安全事件問責的混亂。”孫憲忠說。
明文規(guī)定下尚不健全
正因問責不力，2016年中央一號文件中提出了“強化食品安全責任制”。
“其實，這幾年的中央一號文件都講過食品安全問題，去年提出數(shù)量質(zhì)量雙安全，今年提出加強責任制。因為我國食品的生產(chǎn)地和銷售地是不同的，有些地方出于地方保護主義，不一定很認真貫徹落實文件，不認真查處本地生產(chǎn)企業(yè)。”中國人民大學農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展學院副院長、食品安全專家鄭風田在接受《法制日報》記者采訪時說，“中央希望通過食品安全責任制給相關(guān)部門以及官員提個醒，一個地方出現(xiàn)食品安全問題，就處理領(lǐng)導干部，這樣會遏制一部分地方保護主義，讓地方領(lǐng)導真正關(guān)注食品安全。”
江蘇省人民檢察院公訴一處副處長鄭雯靜曾對近三年江蘇省檢察機關(guān)查辦的與食品有關(guān)的瀆職案件進行統(tǒng)計，她注意到，在涉案的41人中，有接近三分之二是行政不作為，有三分之一是行政亂作為，而且全部來自基層一線執(zhí)法部門。
“通過辦理這些案件，發(fā)現(xiàn)有些問責困難案件是因為分段監(jiān)管，部門過多，職責交叉。有時候執(zhí)法有沖突，有時候有脫節(jié)。比如主管部門的規(guī)定之間有可能存在不一致的地方，地方法規(guī)和中央法規(guī)之間也會有沖突的地方，包括有些問題沒有部門去管。”鄭雯靜分析說，“而在這方面，新食品安全法有了較大突破。比如在行政問責的主體上，不僅包括了地方政府，而且也包括行政執(zhí)法機關(guān)的上級主管部門，包括監(jiān)察機關(guān)都是問責的主體。另外還明確了對哪些情形必須要問責。”
那么，問題來了，法律已經(jīng)明文規(guī)定，為何問責效果并未盡顯？
對此，宋華琳的解讀是：“關(guān)于食品安全及其行政問責的立法雖然存在，但是并不健全，也沒有形成體系。任何一種監(jiān)管都不能寄托于某一部法律單一的指引和規(guī)范，需要建立一個全面立體的法律體系，自上而下應(yīng)該有基本的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)等共同建立法律保障體系。”
“應(yīng)該注意到，配合相關(guān)立法的具體制度也不健全，該領(lǐng)域的行政問責可以說基本上沒有制度依據(jù)，缺乏基本的績效評估規(guī)則。相關(guān)的制度往往伴隨著具體的重大食品安全事件而誕生，具有一定的滯后性，這種出現(xiàn)問題才進行補救的措施并不可取。”宋華琳說。
此外，高秦偉分析說：“問責標準不明，干部責任難以界定，是當前食品安全問責的主要困難與問題。雖然我國已經(jīng)確立了食品安全統(tǒng)一監(jiān)管制度，但是在現(xiàn)實當中，分段監(jiān)管的模式還是沒有得到根本改善。在追究行政責任時，面對過于龐雜的問責群體，具體的責任也會難以區(qū)分。”
列入考核后需規(guī)范完善
鄭風田告訴記者，2016年中央一號文件的提法，是中央首次將食品安全與領(lǐng)導“官帽”緊密相連，“只有列入考核指標，地方政府才會重視，列與不列，很不一樣，列入后官員就會愿意甚至主動去關(guān)注、查處”。
在食品安全與“官帽”緊密相連的情況下，如何將“最嚴肅問責”落到實處？
駐國家食品藥品監(jiān)督管理總局紀檢組監(jiān)察局第二紀檢監(jiān)察室主任張鵬濤認為，問責不能有盲區(qū)，既要處理亂作為，也要處理不作為。現(xiàn)在有些領(lǐng)導干部抱著“只要不出事，永遠不做事；不求過得硬，但求過得去”的心態(tài)，在職不做事，有責不擔當。這種心態(tài)表面上是慵懶散，實際上是背離了為人民服務(wù)的宗旨。
“就像李克強總理講的一樣，這是一種變相腐敗，會嚴重弱化黨的治理能力，損壞黨和政府的形象。所以，要通過對不作為的問責，倒逼各級干部積極主動地把責任擔當起來，履行好它。”張鵬濤說。
食品安全專家則將落實“最嚴肅問責”的著眼點放在完善法律上。
在鄭風田看來，我國食品安全監(jiān)管行政問責的法律法規(guī)還存在一些空白點。科學、高效、系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管行政問責法律制度亟待建立和完善，“目前行政問責在問責主體、問責事由、問責程序以及責任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制”。
對此，宋華琳的建議是，除了要制定統(tǒng)一的行政問責法律外，建立和完善相關(guān)的配套制度也是不可或缺的，其中就包括建立問責啟動制度。這就要加強和健全異體問責機制，即強化人民代表大會問責、司法問責，規(guī)范和加強媒體問責，建立和完善公民問責。
“其次是建立問責救濟制度。問責工作難免出現(xiàn)偏差和失誤，成熟健全的問責制度應(yīng)該具備相應(yīng)的救濟措施，對問責失范進行補救。可以借鑒行政復(fù)議程序，賦予受處分官員對行政問責處分提出復(fù)議的權(quán)利，切實保障責任人的合法權(quán)益，依循‘有權(quán)利必有救濟’的原則，食品安全監(jiān)管的工作人員被追究責任之后必然要有相應(yīng)的救濟方式。”宋華琳說。
記者 趙麗 實習生 王坤 制圖/高岳
中新網(wǎng)北京1月28日電(記者 李金磊)2016年中央一號文件27日發(fā)布，連續(xù)13年聚焦“三農(nóng)”問題。梳理這份題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》的文件，惠農(nóng)利農(nóng)“干貨”頗多，將實實在在地影響廣大農(nóng)村民眾的生活。
資料圖。 中新社記者 洪少葵 攝
——到2020年農(nóng)村居民人均收入比2010年翻一番
文件要求，到2020年，農(nóng)民生活達到全面小康水平，農(nóng)村居民人均收入比2010年翻一番，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小；中國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。
國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2010年中國農(nóng)村居民人均純收入5919元。
——開展農(nóng)村食品安全治理行動
文件提出，實施食品安全戰(zhàn)略。開展農(nóng)村食品安全治理行動。把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導班子政績的重要考核指標。
中新網(wǎng)記者注意到，由于監(jiān)管不力等種種原因，農(nóng)村往往成為假冒偽劣食品橫行的重災(zāi)區(qū)。文件要求開展農(nóng)村食品安全治理行動，并把食品安全納入政績考核，將有助于確保農(nóng)民“舌尖上的安全”。
資料圖
——推進農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)提速降費
文件提出，加快實現(xiàn)行政村寬帶全覆蓋，創(chuàng)新電信普遍服務(wù)補償機制，推進農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)提速降費。
去年以來，在國家的推動下，三大運營商開展了提速降費活動。相比城里人，農(nóng)村人更需要享受提速降費的紅利。
——鼓勵農(nóng)民“半農(nóng)半讀”接受職業(yè)教育
文件提出，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民。依托高等教育、中等職業(yè)教育資源，鼓勵農(nóng)民通過“半農(nóng)半讀”等方式就地就近接受職業(yè)教育。
怎么把地種好？在外界看來，這需要高素質(zhì)的新型職業(yè)農(nóng)民，也就是愛農(nóng)業(yè)、有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新時代農(nóng)民。
資料圖
——辦好鄉(xiāng)村小規(guī)模學校
文件提出，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學校基本辦學條件，改善農(nóng)村學校寄宿條件，辦好鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，推進學校標準化建設(shè)。
去年11月份，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》，要求加快探索建立鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學機制和管理辦法，建設(shè)并辦好寄宿制學校，慎重穩(wěn)妥撤并鄉(xiāng)村學校，努力消除城鎮(zhèn)學校“大班額”，保障當?shù)剡m齡兒童就近入學。
——加快普及高中階段教育
文件提出，加快普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學雜費，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學生實施普通高中免除學雜費，實現(xiàn)家庭經(jīng)濟困難學生資助全覆蓋。
資料圖。中新社發(fā) 張婭子 攝
——整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度
文件提出，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，適當提高政府補助標準、個人繳費和受益水平。
今年1月12日，《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》發(fā)布，決定整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(簡稱城鎮(zhèn)居民醫(yī)保)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療(簡稱新農(nóng)合)兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。意見提出，在提高政府補助標準的同時，適當提高個人繳費比重。
人社部和國家衛(wèi)計委的數(shù)據(jù)顯示，2014年底參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的人數(shù)為31451萬人，參加新農(nóng)合的人數(shù)達7.36億人。也就是說，未來這10億多人的個人醫(yī)保繳費可能將會適當增加。
資料圖。1月22日，四川省綿陽市北川縣桃龍鄉(xiāng)鐵龍村舉辦留守兒童新年禮物發(fā)放活動。中新社記者 王駿 攝
——建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系
文件提出，建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系。建立健全農(nóng)村困境兒童福利保障和未成年人社會保護制度。
留守兒童等問題一直備受社會關(guān)注。今年1月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，部署全面加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護。會議要求，建立強制報告、干預(yù)、幫扶等機制，打擊侵害留守兒童的各種違法行為。加大寄宿制學校等建設(shè)。通過推進農(nóng)民工市民化、引導扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)等措施，從源頭上減少留守兒童。
——落實1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶目標
文件提出，進一步推進戶籍制度改革，落實1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標，保障進城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。
國家發(fā)改委主任徐紹史在全國發(fā)展和改革工作會議上透露，今年將制定實施1億非城鎮(zhèn)戶籍人口在城市落戶方案。 隨著相關(guān)方案的出臺和落實，1億非城鎮(zhèn)戶籍人口有望圓“城市夢”，這將釋放出不少住房和消費需求，為消化房地產(chǎn)庫存提供“源動力”。
——實施“快遞下鄉(xiāng)”工程
文件提出，加強商貿(mào)流通、供銷、郵政等系統(tǒng)物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施建設(shè)與銜接，加快完善縣鄉(xiāng)村物流體系。實施“快遞下鄉(xiāng)”工程。
資料圖。農(nóng)民揮動鐵锨晾曬玉米，使得滿地盡帶“黃金甲”，成為一道靚麗的風景線。趙琳 攝
——積極穩(wěn)妥推進玉米收儲制度改革
文件提出，按照市場定價、價補分離的原則，積極穩(wěn)妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。
——探索農(nóng)民住房保障新機制
文件提出，完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機制。總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點經(jīng)驗，適當提高農(nóng)民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調(diào)節(jié)金征管辦法。
——加大對農(nóng)民群眾身邊腐敗問題的監(jiān)督審查力度
文件提出，著力轉(zhuǎn)變基層干部作風，解決不作為、亂作為問題，加大對農(nóng)民群眾身邊腐敗問題的監(jiān)督審查力度，重點查處土地征收、涉農(nóng)資金、扶貧開發(fā)、“三資”管理等領(lǐng)域虛報冒領(lǐng)、截留私分、貪污挪用等侵犯農(nóng)民群眾權(quán)益的問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中新網(wǎng)
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