近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展差距日益引起關(guān)注。為此，2012年11月黨的“十八大”提出走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，2014年3月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》。為全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作，自2015年2月以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委分別公布了三批共246個(gè)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，其中有14個(gè)涉及農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。
截至2014年底，全國(guó)共有14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)、592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣、12.8萬(wàn)個(gè)貧困村、2 948.5萬(wàn)個(gè)貧困戶(hù)、7 017萬(wàn)貧困人口。集中連片特殊困難地區(qū)大多位于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的老少邊遠(yuǎn)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)減貧、脫貧尤為困難，成為制約我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)區(qū)域。2015年6月18日，習(xí)近平總書(shū)記在貴州考察時(shí)，要求各級(jí)黨委和政府把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，向全世界立下了脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝的軍令狀。
如何完善體制機(jī)制以有效對(duì)接新型城鎮(zhèn)化和扶貧開(kāi)發(fā)兩大國(guó)家重大戰(zhàn)略體系？以下幾點(diǎn)看法，與大家交流。
一、城鎮(zhèn)化對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。1978-2016年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增至7.93億，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%上升至57.35%，但截止 2016 年末，我國(guó)戶(hù)籍城鎮(zhèn)人口 5.77億，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率為43.9％，比常住人口城鎮(zhèn)化率低13.45個(gè)百分點(diǎn)，涉及人口約1.83億。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從 1978 年至 2015 年，全國(guó)城市總數(shù)從 193 個(gè)增加到 656 個(gè)，其中，直轄市4個(gè)，地級(jí)市291個(gè)，縣級(jí)市361個(gè)。據(jù)對(duì)655個(gè)城市和1個(gè)特殊區(qū)域統(tǒng)計(jì)匯總，城市城區(qū)戶(hù)籍人口3.94億人，暫住人口0.66億人，建成區(qū)面積5.21萬(wàn)平方公里。我國(guó)已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)等級(jí)體系。以生產(chǎn)要素集聚為突出特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，帶動(dòng)了我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平的持續(xù)提高，有力地支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。但發(fā)展中最為突出的矛盾表現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，同時(shí)也存在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后于土地城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)空間無(wú)序擴(kuò)張、城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理以及由此引起的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，交通擁堵治理困難，城鄉(xiāng)管理水平不高，安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，違法違規(guī)用地屢禁不止，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、以及不同社會(huì)階層收入之間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。
我國(guó)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程驅(qū)動(dòng)地域間、城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力、土地、資金、技術(shù)等關(guān)鍵要素的流動(dòng)和重新配置，由于不同地區(qū)自然稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人力資源、文化習(xí)俗等差異明顯，各地區(qū)吸引、接受、消化、吸收各種生產(chǎn)要素的能力亦有所不同。因此，不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化、不同發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響方向和影響強(qiáng)度差異明顯。2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)集中連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均為28.91%，低于全國(guó)平均水平達(dá)24.79個(gè)百分點(diǎn)。一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要素空間集聚和規(guī)模經(jīng)濟(jì)為貧困地區(qū)創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，并通過(guò)勞動(dòng)力價(jià)值的回報(bào)帶動(dòng)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善，有利于促進(jìn)貧困地區(qū)生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變。另一方面，生產(chǎn)要素集聚的外部性對(duì)部分貧困地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、土地利用結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，貧困地區(qū)大量青壯年勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)或發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困地區(qū)人口老齡化趨勢(shì)明顯，人力資源配置呈現(xiàn)低層次化，鄉(xiāng)村干部、教師等各類(lèi)人才配置不足，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主體弱化日漸凸顯。在一些貧困地區(qū)，干部隊(duì)伍年齡普遍偏大，農(nóng)村基層組織后備力量?jī)?chǔ)備不足，社會(huì)組織體系衰微。對(duì)湖南、江西、云南等13個(gè)省區(qū)124個(gè)貧困村的抽樣調(diào)研表明，40-60歲的村干部占樣本總量的75.82%，50-60歲的村干部占37.36%。干部隊(duì)伍老弱化造成貧困地區(qū)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路不廣、管理能力和創(chuàng)新能力相對(duì)欠缺、引領(lǐng)村莊發(fā)展和帶領(lǐng)農(nóng)戶(hù)脫貧致富的能力和示范作用有限等問(wèn)題，一些貧困村處于既無(wú)錢(qián)辦事又無(wú)人做事的境地。而隨著人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，一定程度上也增加了扶貧對(duì)象識(shí)別登記、政策瞄準(zhǔn)、扶持政策落實(shí)等扶貧開(kāi)發(fā)具體工作協(xié)調(diào)管理的難度。
區(qū)域勞動(dòng)力要素的變化、城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)下土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的變化以及現(xiàn)有制度和政策體系的影響，共同驅(qū)動(dòng)貧困地區(qū)土地資源的利用結(jié)構(gòu)、利用方式、利用效率發(fā)生重大變化。受非農(nóng)務(wù)工工資不斷攀升、勞動(dòng)力務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本上漲、農(nóng)業(yè)比較效益日漸低下的綜合驅(qū)動(dòng)，勞動(dòng)力資源的重新配置和大量農(nóng)村勞動(dòng)力的“析出”，降低了農(nóng)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而引起“雙改單”甚至棄耕撂荒等粗放利用現(xiàn)象，特別是在耕種自然條件差、難以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力替代的丘陵山區(qū)，耕地撂荒問(wèn)題表現(xiàn)尤為突出。在建設(shè)用地利用方面，受制于戶(hù)籍制度的障礙、農(nóng)村社保制度不健全、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不暢等原因，我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化具有人口不完全城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，從而造成農(nóng)村人口的大量轉(zhuǎn)移并未與農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積縮減相掛鉤，尤其在人口外出打工比例較高的貧困地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地廢棄和閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，并為鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)化服務(wù)業(yè)的優(yōu)化配置帶來(lái)了一定困難，部分地區(qū)教育、醫(yī)療和公共基礎(chǔ)設(shè)施配置嚴(yán)重不足，對(duì)鄉(xiāng)村地域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
二、新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)扶貧的三大路徑
新型城鎮(zhèn)化是以人為核心，以可持續(xù)發(fā)展為內(nèi)涵，以城鄉(xiāng)間、工農(nóng)間的良性互動(dòng)為特征，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化為內(nèi)容的城鎮(zhèn)化過(guò)程，其最終目標(biāo)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨資源環(huán)境承載力低下、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、居民自我謀生能力較差、關(guān)鍵生產(chǎn)要素外流、內(nèi)生動(dòng)力不足等突出問(wèn)題。貧困不僅代表收入不足，而是一個(gè)綜合性的生產(chǎn)和生活方式問(wèn)題，單純依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)貼政策和孤立的扶貧項(xiàng)目難以奏效。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念指引下，“發(fā)揮貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境后發(fā)優(yōu)勢(shì)”、“提升貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)能”、“就地就近實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”等為優(yōu)化貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境、破解城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村衰退問(wèn)題、提升貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)和減貧發(fā)展目標(biāo)提供了現(xiàn)實(shí)路徑。
1、發(fā)揮貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境后發(fā)優(yōu)勢(shì)
對(duì)貧困地區(qū)而言，考慮到現(xiàn)階段伴隨人口大量流失出現(xiàn)的鄉(xiāng)村聚落空間布局的分散化和“空心化”現(xiàn)象，以及由此造成的基礎(chǔ)設(shè)施配置困難、公共資源投資低效、生產(chǎn)要素流動(dòng)耗在途中等現(xiàn)實(shí)困境，在新型城鎮(zhèn)化背景下，貧困地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)地域空間系統(tǒng)，優(yōu)化城-鎮(zhèn)-村不同層級(jí)的空間體系，為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供空間支撐，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供有效載體。
在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明的大背景下，貧困地區(qū)再走“先污染、后治理”的傳統(tǒng)工業(yè)化老路已不可行。實(shí)際上，只要跳出傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展思維，充分利用自身豐富的非物質(zhì)文化和“綠水青山”等綠色資源優(yōu)勢(shì)，貧困地區(qū)反而有可能加快發(fā)展，探索出一條基于互聯(lián)網(wǎng)的“跨越式”綠色發(fā)展之路。
隨著發(fā)展理念和互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)條件的變化，加之中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提高，貧困地區(qū)發(fā)展面臨的很多傳統(tǒng)約束，包括地理偏僻、本地市場(chǎng)狹小、資本缺乏、人口素質(zhì)差、資源匱乏等，均已被大大突破，而一些新的后發(fā)優(yōu)勢(shì)則正在出現(xiàn)。
第一，發(fā)展理念變化帶來(lái)的新優(yōu)勢(shì)。我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)，還沒(méi)有確立綠色發(fā)展的理念，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)，貧困地區(qū)由于“欠發(fā)展”，反而幸運(yùn)地保留了良好的生態(tài)環(huán)境和地方文化。在綠色發(fā)展理念成為主導(dǎo)的今天，貧困地區(qū)的綠色優(yōu)勢(shì)凸顯。
第二，貧困地區(qū)不再需要像過(guò)去沿海地區(qū)那樣過(guò)于依賴(lài)遠(yuǎn)距離的海外市場(chǎng)，目前國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)已足以為其提供市場(chǎng)、資金、人才等支持。尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)、信息通訊技術(shù)、電子商務(wù)、快速交通和物流等的興起，貧困地區(qū)不僅可以便捷地依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，而且還可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)低成本地同發(fā)達(dá)地區(qū)共享教育、醫(yī)療、信息等服務(wù)。
第三，鄉(xiāng)村價(jià)值被重新認(rèn)識(shí)帶來(lái)新的資源優(yōu)勢(shì)。傳統(tǒng)工業(yè)化模式下，對(duì)鄉(xiāng)村資源的認(rèn)識(shí)更多局限于傳統(tǒng)“三農(nóng)”概念，即有形的農(nóng)產(chǎn)品和勞動(dòng)力，忽視鄉(xiāng)村各種無(wú)形的綠色“新”資源，如生態(tài)環(huán)境、休閑、健康、體育、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、景觀、體驗(yàn)、情感等。只要跳出傳統(tǒng)“三農(nóng)”概念，鄉(xiāng)村就到處都是沉睡的財(cái)富。
第四，人類(lèi)社會(huì)正從工業(yè)時(shí)代進(jìn)入新的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字時(shí)代，從資源的概念到時(shí)空概念，從生產(chǎn)、生活、交易的內(nèi)容與方式到商業(yè)模式，都在發(fā)生前所未有的變化，貧困地區(qū)有可能躍過(guò)傳統(tǒng)工業(yè)化階段直接發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。
只要利用好這些新優(yōu)勢(shì)，借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)條件和新興商業(yè)模式，在這些豐富的非物質(zhì)文化和“綠水青山”等無(wú)形綠色資源基礎(chǔ)之上，就可以發(fā)展出旅游、體驗(yàn)、休閑、健康、體育、會(huì)議、特色農(nóng)業(yè)、加工等龐大的綠色產(chǎn)業(yè)鏈條，從而將這些無(wú)形的綠色資源轉(zhuǎn)化為有形的財(cái)富。
2、提升貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)能
人口的聚集、市場(chǎng)的擴(kuò)容、城鎮(zhèn)的擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)輻射功能的發(fā)揮均與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。如果不能有效地建立具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)就不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)要素和市場(chǎng)的聚集效應(yīng)，從而無(wú)法發(fā)揮對(duì)勞動(dòng)力的吸納作用以及解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的后續(xù)生計(jì)問(wèn)題，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。當(dāng)前及過(guò)去一段時(shí)期，在我國(guó)部分地區(qū)曾出現(xiàn)單純依靠行政手段強(qiáng)行推進(jìn)城鎮(zhèn)擴(kuò)張和城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)象，其結(jié)果是缺乏經(jīng)濟(jì)集聚能力的城鎮(zhèn)化演化為“有城無(wú)市”、“有城無(wú)人”的“空城”，甚至“鬼城”，造成土地等稀缺資源和資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。實(shí)地調(diào)研表明，貧困地區(qū)普遍存在農(nóng)戶(hù)家庭收入水平較低、收入渠道單一、收入來(lái)源不穩(wěn)定等問(wèn)題，扶貧開(kāi)發(fā)最主要的是解決以產(chǎn)業(yè)培育為核心的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題。因此，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)幫扶、培育建立開(kāi)放發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系，既是新型城鎮(zhèn)化有效推進(jìn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是引導(dǎo)貧困地區(qū)居民進(jìn)行本地就業(yè)、增強(qiáng)吸納就業(yè)和居民收入能力、提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的根本保障。當(dāng)前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速減緩、區(qū)域性發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等特殊背景下，企業(yè)用工量尤其是普通工種用工量減少，外出就業(yè)的返鄉(xiāng)農(nóng)民工比例較高，以產(chǎn)業(yè)培育為核心重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，對(duì)于貧困地區(qū)返鄉(xiāng)農(nóng)民工再就業(yè)意義尤其重大。
特色產(chǎn)業(yè)的選擇和培育是開(kāi)發(fā)式扶貧的根本舉措。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的選擇應(yīng)建立在對(duì)區(qū)域優(yōu)勢(shì)和外部市場(chǎng)需求的深入分析基礎(chǔ)上，凸顯自然資源、人力資本、歷史文化等區(qū)域優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)階段為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)向個(gè)性化、多樣化轉(zhuǎn)變的需求，產(chǎn)業(yè)培育一方面應(yīng)適度集中發(fā)展體現(xiàn)本地特色的農(nóng)產(chǎn)品加工、生物資源加工、礦產(chǎn)資源綜合開(kāi)發(fā)利用等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；另一方面應(yīng)積極探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系的建設(shè)。部分地區(qū)尤其應(yīng)發(fā)揮當(dāng)?shù)貧夂颉⑼寥馈⒏鱾鹘y(tǒng)的比較優(yōu)勢(shì)，充分利用優(yōu)質(zhì)、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品潛力巨大的市場(chǎng)前景，重點(diǎn)支持特色農(nóng)產(chǎn)品良種繁育、產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、產(chǎn)后加工、市場(chǎng)流通和品牌培育，通過(guò)扶持一批產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮姆鲐汖堫^企業(yè)，并統(tǒng)籌相關(guān)資金渠道建設(shè)一批與龍頭企業(yè)有效對(duì)接的生產(chǎn)基地，建立龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社與農(nóng)戶(hù)緊密聯(lián)結(jié)的利益機(jī)制，將產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化、專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)模化，使其真正成為帶動(dòng)農(nóng)民增收致富的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。
3、就地就近實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
城鄉(xiāng)關(guān)系是最基本的區(qū)域關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系割裂，一方面會(huì)造成城市資源的過(guò)度集聚以及由此引發(fā)的“城市病”；另一方面，伴隨工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高速非農(nóng)化、農(nóng)民社會(huì)主體過(guò)快老弱化、農(nóng)村建設(shè)用地日益空廢化、農(nóng)村水土環(huán)境嚴(yán)重污損化等“鄉(xiāng)村病”。為此，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，即“堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化。由于受自然條件、生態(tài)環(huán)境的影響，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)供應(yīng)不足，就醫(yī)難、上學(xué)難、看病難、產(chǎn)業(yè)配套不足、企業(yè)營(yíng)運(yùn)成本高等突出問(wèn)題，是造成區(qū)域性貧困的主要原因。新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)加快貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)間物質(zhì)、資金、技術(shù)、信息的雙向流動(dòng)提供了基本保障，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文體事業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)等公共服務(wù)均等化意義重大。
城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源的均衡配置是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而城鄉(xiāng)要素的平等交換有賴(lài)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制和機(jī)制的建立和完善。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元制度體制的存在是造成我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)和農(nóng)村發(fā)展滯后的制度根源。創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制和機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換平臺(tái)，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)的基本保障。因此，亟需以整合城鄉(xiāng)資源要素、提高資源利用效率為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)改革城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度、土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)、建設(shè)用地市場(chǎng)，為城鄉(xiāng)土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)、平等交換和城鄉(xiāng)資源的高效利用、優(yōu)化配置提供制度保障，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)鍵資源要素的優(yōu)化配置和有效管理，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)作用和鄉(xiāng)村對(duì)城鎮(zhèn)的促進(jìn)作用，形成城鄉(xiāng)互動(dòng)共進(jìn)、融合發(fā)展的新格局。
新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵是“人的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容之一。由于我國(guó)特殊的戶(hù)籍管理制度，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)“離鄉(xiāng)不離籍”的流動(dòng)，農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口和鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量的差值持續(xù)增加。2013年該差值達(dá)2.46億，占當(dāng)年城市常住人口的33.70%，占鄉(xiāng)村常住人口的39.14%。農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口和鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量的差值可用于表示農(nóng)村流入城鎮(zhèn)但未實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍轉(zhuǎn)變的人口數(shù)量。這一數(shù)值與當(dāng)年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2.69億農(nóng)民工數(shù)量基本相當(dāng)。城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度以及外出務(wù)工人員在子女教育、就業(yè)、社保等公共服務(wù)方面與城鎮(zhèn)居民的巨大差異，使農(nóng)民工不敢轉(zhuǎn)讓承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不愿放棄已經(jīng)閑置的宅基地使用權(quán)，處于“城鄉(xiāng)雙棲”的不完全城鎮(zhèn)化局面，是造成我國(guó)貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展主體弱化、土地利用粗放、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入不足、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難、公共基礎(chǔ)設(shè)施配置不足、農(nóng)村社會(huì)組織弱化等一系列鄉(xiāng)村衰退問(wèn)題的根源。
根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，將“以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)”統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為打破貧困地區(qū)人口“城鄉(xiāng)雙棲”局面、破解城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村衰退問(wèn)題、構(gòu)建貧困地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新模式創(chuàng)造了條件。然而，在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障和救濟(jì)制度滯后的背景下，由于農(nóng)民工自身文化素質(zhì)相對(duì)較低、就業(yè)能力有限、就業(yè)渠道狹窄，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較弱，需高度警惕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可能引起城鎮(zhèn)貧困人口增加的現(xiàn)象。為此，應(yīng)采取措施分類(lèi)引導(dǎo)人口的城鎮(zhèn)化，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立和完善進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民的社會(huì)保障體系，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)培訓(xùn)等相關(guān)配套措施及時(shí)跟進(jìn)，有效預(yù)防人口過(guò)度城鎮(zhèn)化可能引發(fā)的城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題。
三、對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下扶貧機(jī)制、政策的幾點(diǎn)思考與建議
當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正邁入結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化和扶貧開(kāi)發(fā)成為應(yīng)對(duì)外部形勢(shì)變化、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的重要抓手，也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系、縮小區(qū)域差異的政策著力點(diǎn)。而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有效實(shí)施和扶貧開(kāi)發(fā)工作的順利推進(jìn)，也直接或間接地涉及到戶(hù)籍、土地、金融、規(guī)劃等一系列資源配置制度和宏觀政策環(huán)境的匹配和安排。因此，應(yīng)賦予貧困地區(qū)一些特殊的開(kāi)放和產(chǎn)業(yè)政策。
第一、要加快集體土地制度深化改革。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不利于城市資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)。要避免在觀念和政策上有意無(wú)意地將城市力量視為鄉(xiāng)村發(fā)展的對(duì)立面，只有將城市的人才、資本、管理和知識(shí)等吸引到鄉(xiāng)村，才能形成真正的城鄉(xiāng)要素全面雙向流動(dòng)和市場(chǎng)引導(dǎo)下的“新下鄉(xiāng)潮”。要通過(guò)農(nóng)村合作社等形式引導(dǎo)城市力量成為農(nóng)民共同富裕的推動(dòng)力。其中，加快探索有效的農(nóng)村土地制度，是建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵。
農(nóng)村土地制度創(chuàng)新首先應(yīng)以產(chǎn)權(quán)制度改革為前提，在農(nóng)村土地集體所有框架下，從法律上建立集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)三權(quán)分置的制度，通過(guò)土地確權(quán)、明晰集體的層級(jí)、集體成員資格的界定等全方位的產(chǎn)權(quán)制度改革，為增加貧困農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)性收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。考慮到我國(guó)“候鳥(niǎo)型”的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)村集體土地依然承擔(dān)著農(nóng)民的基本生活保障和居住需求功能的現(xiàn)實(shí)，建議將土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的退出機(jī)制與相關(guān)的配套保障制度相結(jié)合，進(jìn)一步建立健全城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)籍制度、教育制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和住房保障制度。
第二、要建立綠色發(fā)展的考核機(jī)制。現(xiàn)有績(jī)效考核制度難以為綠色發(fā)展提供足夠的激勵(lì)。如果考核過(guò)于重視GDP，則各地就會(huì)按熟悉的以工業(yè)項(xiàng)目為主的老套路發(fā)展經(jīng)濟(jì)，綠色發(fā)展具有“自我實(shí)現(xiàn)”的特點(diǎn)，在沒(méi)有GDP考核的壓力下，地方探索綠色發(fā)展的積極性更容易調(diào)動(dòng)，反而會(huì)產(chǎn)生意想不到的增長(zhǎng)效果。
在中央統(tǒng)一部署下，鼓勵(lì)貧困地區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)，重點(diǎn)就農(nóng)村土地、干部績(jī)效考核、財(cái)稅、農(nóng)村金融、生態(tài)補(bǔ)償制度、地區(qū)節(jié)能減排合作等幾大類(lèi)改革進(jìn)行大膽探索。
第三、要?jiǎng)?chuàng)新金融扶貧支持政策。“貸款難、貸款貴”一直是制約貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。國(guó)有銀行、民營(yíng)金融、小額金融、互聯(lián)網(wǎng)金融、綠色保險(xiǎn)等在農(nóng)村的發(fā)展均滯后。應(yīng)探索通過(guò)貧困地區(qū)政府和社會(huì)資本合作等方式參與城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)的有效途徑，鼓勵(lì)社會(huì)資本以購(gòu)買(mǎi)地方政府債券及投資基金、股票等形式，參與城市公共服務(wù)、市政公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，制定社會(huì)資本進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、參與公用基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的政策。在國(guó)家政策層面進(jìn)一步加大涉農(nóng)資金的投放力度，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村，支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)用于“三農(nóng)”的金融債券，放寬農(nóng)村金融的準(zhǔn)入政策，通過(guò)制定完備和明確的政策法規(guī)和條例，使農(nóng)村商業(yè)性金融、政策性金融和民間金融等各種金融成分各歸其位。尤其應(yīng)加大對(duì)小微企業(yè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營(yíng)的信貸支持力度，滿(mǎn)足家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民合作社和扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融需求。
第四、深化改革現(xiàn)行稅收分享機(jī)制。在以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制下，地方政府缺少足夠的綠色發(fā)展激勵(lì)。因?yàn)樽摺爸厣a(chǎn)、輕消費(fèi)”、“重工業(yè)、輕服務(wù)”的傳統(tǒng)發(fā)展道路，可以為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生更多的稅收，而以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的綠色發(fā)展，則較難為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生足夠的稅收。通過(guò)將消費(fèi)稅改造為銷(xiāo)售稅、改革資源稅和財(cái)產(chǎn)稅、建立跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境稅收分享機(jī)制等措施，為地方提供穩(wěn)定的稅源，就可以為地方政府走綠色發(fā)展道路提供財(cái)稅激勵(lì)。
第五、探索建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。凸顯貧困地區(qū)生態(tài)安全屏障功能，探索建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、國(guó)家層面生態(tài)需求和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)轉(zhuǎn)變扶貧理念，凸顯貧困地區(qū)生態(tài)安全屏障功能。即扶貧不僅是從經(jīng)濟(jì)角度幫助貧困地區(qū)增加投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施，更應(yīng)站在保障國(guó)家生態(tài)安全的高度，從促進(jìn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，將貧困地區(qū)的生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境看作一種稀缺的資源儲(chǔ)備，探索建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效銜接國(guó)家扶貧政策與生態(tài)保護(hù)，協(xié)調(diào)國(guó)家層面生態(tài)保護(hù)需求和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求。
由于沒(méi)有建立起有效的節(jié)能減排地區(qū)合作機(jī)制，貧困地區(qū)的生態(tài)碳匯和盈余排放空間難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。如果按照人均或某一標(biāo)準(zhǔn)給各地區(qū)分配碳排放額度，則排放少的貧困地區(qū)，就可以通過(guò)出賣(mài)盈余指標(biāo)直接獲得收入。
貧困地區(qū)大多處于生態(tài)上游，其提供的各種生態(tài)服務(wù)（水庫(kù)、森林、退耕還林等）雖然使下游地區(qū)直接受益，但自身卻難以得到足夠回報(bào)。目前的普遍思路，是試圖測(cè)算下游生態(tài)受益的價(jià)值以進(jìn)行補(bǔ)償。這種做法在政策操作層面上有較大難度，不妨嘗試采用簡(jiǎn)單的“倒推法”，即以社會(huì)平均收入水平為參照，對(duì)上游生態(tài)服務(wù)主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
探索建立一套市場(chǎng)化的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)針對(duì)貧困地區(qū)的綠色發(fā)展引導(dǎo)基金。通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造出一個(gè)環(huán)境補(bǔ)償市場(chǎng)，設(shè)計(jì)出不同的環(huán)境交易產(chǎn)品。不同地區(qū)、企業(yè)或個(gè)人，無(wú)論是為了完成環(huán)境補(bǔ)償任務(wù)，還是自愿盡社會(huì)責(zé)任，均可以購(gòu)買(mǎi)該基金；而提供生態(tài)服務(wù)的貧困地區(qū)，則按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)地從基金中得到補(bǔ)償。
第六、推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和信息新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將互聯(lián)網(wǎng)和信息通訊技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施，作為促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性投資，著眼于打造面向未來(lái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，為其發(fā)揮后來(lái)居上的優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造條件。在貧困地區(qū)進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，會(huì)收到意想不到的效果。
將貧困地區(qū)大量沉睡的綠色財(cái)富轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的發(fā)展成果，必須樹(shù)立新的發(fā)展觀和資源觀，具備相應(yīng)的軟硬件條件，選擇若干代表性的貧困地區(qū)進(jìn)行綠色發(fā)展綜合改革試點(diǎn)。允許這些地區(qū)大膽試驗(yàn)，突破綠色發(fā)展的各種體制和政策障礙，結(jié)合自身?xiàng)l件探索不同的綠色發(fā)展模式，然后再進(jìn)行總結(jié)推廣。
作者系國(guó)土資源部原副部長(zhǎng), 本文系作者在第二十六屆中國(guó)城市化論壇上作的主題報(bào)告
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：城市化雜志
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