“民以食為天”，保障糧食安全一直是中國農業政策的核心。在這樣的政策目標下，提高糧食產量一直是中國農業政策的主要目標。但是，這樣的政策體系現在遇到了前所未有的挑戰。
中國政府在2004年決定取消實施了千年的農業稅，并開始補貼農業之后，按照國家統計局的統計，中國糧食產量實現了連續12年增產，2015年產量達到了歷史最高點的6.21億噸。由于結構調整，補貼政策變化，2016年全國糧食產量雖然略有下降，但還是維持在6.16億噸。
為了保障糧食安全，不斷提高糧食產量的政策，在實現糧食產量12年連增后，卻帶來一系列艱巨的政策難題：伴隨著國內糧食產量的提高，糧食進口連年增加。出于保護農民收入和保障糧食安全，國家實施了“糧食保護價收購”政策。在2011年國際糧食價格見頂長期下行后，這個保護價一直處于高于國際價格的位置。這導致了昂貴的國產糧食被國家收購而成為了庫存，而低價的國際糧食進口量不斷刷新高。這帶來了巨大的財政負擔，也使得中國農業失去了國際競爭力。
同時，由于耕地資源緊張，糧食產量的增加主要靠單產的提高。這需要大量施用化肥和農藥，并采取集約型耕作方式。這導致了土壤、水以及空氣等資源的污染，以及土壤肥力的退化。中國東北的黑土地每年都在變薄，湖南等地土壤污染嚴重等新聞報道讓人驚心。由此帶來的食品安全問題廣受社會關注。這為我國農業的可持續發展帶來了嚴峻挑戰。
很顯然，現有的農業政策思路到了不得不修正的時候。我覺得中國農業政策的基本出發點，應該要從“保證糧食產量”，轉變為“保證糧食產能”。
隨著中國的經濟騰飛，中國糧食安全在個人微觀層面上已經解決，中國現在很少存在饑餓問題。糧食生產存在巨大的自然風險和市場風險。從宏觀政策層面來說，糧食安全最擔心的是在某些極端事件(比如災害、戰爭、貿易禁運等小概率事件)下的糧食供給短缺。但是，一旦發生這些極端事件，為了社會的穩定，糧食生產和消費一定會受到政府干預。肉類等高耗糧食物消費一定會受到控制。在這樣的極端情況下，單從維持生存的角度出發，人均一年150公斤糧食是足夠的。滿足14億人生存，只需要2.1億噸就夠了。這是現在糧食產量的1/3。以我們的鄰國印度為參照，它的糧食總產量在2014年只有2.9億噸，在保障了超過12億人口需求之后，還略有剩余出口；這是因為印度肉食消費較少的緣故。
在國際化的大背景下，即使沒有進口，中國現有的糧食產能是足夠保障中國人在極端條件下的糧食安全。現在中國糧食的問題，不是供給不足，而是供給過剩的問題。面對過剩的供給，我們的政策思路應該從“保證產量”轉化為“保證產能”。可以學習歐洲等國的經驗，通過制定農業政策，讓土地輪作和休耕，保持和提升土地的生產力的同時降低一定的總產量，但可在長期內保障糧食產能。其實，對農業實施休耕補貼也已經提上了中國農業政策的議事日程。
土地輪作和休耕，不同于土地的拋荒，在休耕期間必須要維持土地的生產力和必要的基礎設施，以備隨時利用。比如歐盟要求農民每年必須要拿出10%的土地休耕，這樣才能獲得補貼。同時，為了維持休耕土地的肥力，要求農民種植速生的間植作物(CatchCrop)，以防止土壤的礦物質流失，否則該農戶不能獲得全額補貼。不同于歐洲，中國人最重要的主糧為大米。水稻的生產需要必要的水利設施。如果將來對水稻實行休耕補貼，必須要保證水利灌溉設施的功能不受損失。在WTO規則下，以對水田環境保護或者景觀維護為緣由對水田補貼是完全可以接受的。
保障糧食的產能可以在長期內保證中國糧食安全。在任何供給不足的時候，可以迅速啟動這些產能，以滿足人們食物需求；而不是現在就把這些產能利用到極致，直接變現為產量；這正是現在糧食生產過剩，中國農業政策遇到巨大挑戰的根本問題。
作者系德國哥廷根大學教授
中國鄉村發現網轉自：南方都市報2017-08-28
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