在新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度的基礎上，為了增強公平性，適應流動性，國務院于2014年決定合并兩制度，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。城鄉居民養老保險制度不斷完善，但從治理角度看，治理結構尚有不足，因此需從治理主體、規范和機制的設定方面加以優化。
城鄉居民養老保險制度的治理主體包括各級政府、經辦機構、村社、城鄉居民和相關社會組織。中央、省和市級政府是主要政策制定主體，兼具監管職能，負有財政補貼和兜底責任；基金統籌的主體主要是縣區，并負責全面管理；鄉鎮政府和村社負責動員組織繳費，給予被保險人補貼；經辦機構負責基金管理和相關服務；相關社會組織資助居民，但具有自愿性。這種主體結構易于在全國范圍內展開各項工作，但在主要由縣區統籌的情況下，由于存在多個籌資主體，各省份和各縣區基金的收入和支付能力差別較大、存在不平衡的情況。縣區政府事權和財權不相匹配，加之財政相對薄弱、統籌資金投入不足，致使養老保險籌資困難或待遇不能按時發放。另外，由于縣區負責全面管理，經辦機構相對獨立的權力實際上缺乏，易受行政干擾。
在治理規范方面，公平性、激勵性和可持續性規范不足。在公平性規范方面，中央政府根據東部和中西部的區分統籌補貼。但其中存在一些問題，如東北三省財政收入困難，甚至出現負增長，人均財政收入不及內蒙古等中西部地區。另外，待遇水平沒有和城鄉居民收入的增長建立相應關聯，相比于城鎮職工養老保險關聯規范及由此產生的參保職工待遇水平不斷提升，農村參保居民滿意度較低。在激勵性規范方面，存在養老保險繳費逆向激勵問題。繳費缺少梯狀層級應有的激勵關聯，參保者傾向于低檔繳費，導致基金收入減少。另外，養老金激勵城鄉居民靈活就業的作用有限。在制度設計上，繳費期限較短，沒有延遲領取養老金的相應激勵。在持續性規范方面，相應規范設計不足。例如，預算制度缺失，導致難以規范基金的收入和支出。2016年政府財政投入占基金收入的70%以上，遠高于多數國家40%—60%的比率。2014—2016年，政府補貼已經增長28%；隨著保險待遇的不斷提升和中青年比例的減少，持續增加財政補貼非長久之計。
在治理機制方面，參保機制、監管機制和運營機制存在不足。參保方面，城鄉居民參保自愿，60歲以上老人無需繳費就可以獲得統籌的養老金。因此，青年人繳費意愿較弱。地方政府為了實現全覆蓋，需要全面組織發動，工作比較困難。在一些地區，為了保證青年人繳費，地方政府規定子女繳費后老年人才能獲得統籌的養老金。監管方面，缺乏上層機構、民眾和第三方機構的監督。縣區統籌的規定削弱了上層經辦機構的監管力度，基金被挪用和推遲發放的情況難以杜絕。由于基金待遇計算復雜，民眾缺乏專業知識，即便能夠查詢保險賬戶，也難以進行有效監督。另外，第三方監管缺少，基本不存在有組織的第三方以及相應的監管程序。運營方面，難以形成規模化的投資格局。居民養老保險存在城鄉之間和縣區之間的分隔，導致雙重碎片化問題，基金分散，收入和支出情況各異，基金運營難以統一。
治理結構的問題，直接或間接導致城鄉居民養老保險存在諸多不足。首先，保險基金支付能力不足，地區間支付能力不平衡。基金支付率越高，則支付能力越低。2014年城鄉居民養老保險基金支付率為66%，到2016年基金支付率增長到73%，有不斷上升的趨勢，表明基金的支付能力不斷降低。同時，各地區支付能力不平衡，2016年廣西等地的基金支付能力遠低于北京、天津。其次，保險待遇過低，不能滿足城鄉居民的基本生活。2016年全國城鄉居民養老保險平均每人每月實際發放117元，約60%選擇最低檔的參保者每月待遇不足100元。而2016年全國城鄉居民平均最低生活標準每人每月分別約為450元、300元。這樣，待遇水平遠低于最低生活標準。再次，個人賬戶資金保值、增值困難。2016年全國城鄉居民養老保險基金累計結存5385億，除部分購買國債外，99%以上的資金存入銀行。2017年8月，人社部推動城鄉居民養老保險基金委托投資，以期實現保值、增值的目的。但是，縣區統籌下的基金分散，歸集成本和投資管理成本較高，不容易實現托管規模效應。
解決城鄉居民養老保險面臨的問題，需要全面優化治理結構。第一，理順治理主體間關系。縣區統籌應改為省級統籌，便于在省內實現基金間的互濟，也利于改善碎片化、監管不力和保值、增值的問題。但需要注意的是，省級統籌會降低縣區補貼的積極性。因而，在制度設計上，應有縣區補貼返還的規范。另外，實現經辦機構的垂直管理，增強經辦機構的獨立性，以及民眾和第三方監督。第二，健全治理規范。中央財政補貼應以地方居民收入和人均財政收入為基準，地方政府財政補貼要以居民實際收入和繳費標準為基準，既避免政府財政負擔過重，又保障低收入者參保。健全保險待遇與城鄉居民生活水平和最低生活標準相關聯的規范，確保保險待遇的持續提高，保障待遇領取者基本生活。增加中高檔保險投入的補貼，提高繳費年限和延遲領取保險金的待遇，實現多繳多得和長繳多得。建立基金收入和支出的預算制度，合理提高個人繳費，激勵集體和社會組織繳費，適當減少政府財政補貼，保障基金的可持續性。第三，完善治理機制。由自愿參保改為強制參保，對于收入水平低于一定標準的，政府全額補助，減少動員產生的矛盾，增加基金收入。加強基金的透明性，普及相關知識，加強民眾和第三方對基金管理和運營的監督。推進省級統籌，減少基金歸集和管理成本，推動多元化投資，實現基金的保值、增值。
（本文系國家社科基金項目“漸進延遲退休政策下勞動力市場的風險及應對策略研究”（16BSH067）階段性成果）
作者單位：山東師范大學公共管理學院、山東師范大學國家治理研究中心
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網
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