——從法律行政法規部門規章等中央規范性文件角度的考察
摘要:我國的法律、行政法規、部門規章等中央規范性文件對村規民約、鄉規民約進行了具體的規范，體現出村規民約在農村基層組織、鄉村社會管理、鄉村基礎建設、鄉村生態保護、鄉村社會治安等方面具有一定的作用，反映了法律、行政法規、部門規章等對鄉規民約、村規民約在鄉村社會治理中的一定重視。法律、行政法規、部門規章等有關鄉規民約、村規民約的規定，內容比較原則。從鄉村實際情況出發、尊重村民自治進行規范方面，法律、行政法規、部門規章等需要進一步的加強。
關鍵詞:村規民約；鄉村；治理；作用
導言:我國《憲法》第二十四條規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設。”《中共中央、國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》(中發[2015]1號，2015年2月1日發布并實施)指出：“村是法治建設相對薄弱的領域，必須加快完善農業農村法律體系，同步推進城鄉法治建設，善于運用法治思維和法治方式做好‘三農’工作。同時要從農村實際出發，善于發揮鄉規民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結合起來。”《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)提出“深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》(2015年5月31日發布并實施)也提出“堅持和發展農村社會治理有效方式，發揮農村居民首創精神，積極推進農村基層社會治理的理論創新、實踐創新和制度創新。深化農村基層組織依法治理，發揮村規民約積極作用，推進農村社區治理法治化、規范化”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強社會治安防控體系建設的意見》(2015年4月13日發布并實施)還指出“推進體現社會主義核心價值觀要求的行業規范、社會組織章程、村規民約、社區公約建設，充分發揮社會規范在調整成員關系、約束成員行為、保障成員利益等方面的作用，通過自律、他律、互律使公民、法人和其他組織的行為符合社會共同行為準則”。為此，我國的法律、行政法規、部門規章對“村規民約”、“鄉規民約”進行了具體的規范。
本文主要依據對含有“村規民約”、“鄉規民約”的法律、行政法規、部門規章進行梳理、總結而成。2015年12月8日，我在“北大法律信息網”的“法律法規”中“中央法規司法解釋”中以“村規民約”為關鍵詞搜索，得到法律4件、行政法規10件、司法解釋2件、部門規章77件、團體規定24件、行業規定1件；“鄉規民約”為關鍵詞，在“北大法律信息網”的“法律法規”中“中央法規司法解釋”中搜索，得到行政法規4件、司法解釋3件、部門規章44件、團體規定16件。從網站的統計看，這些法律、行政法規、部門規章等中央規范性文件現行有效176件、失效7件、已被修改1件、部分失效1件。不過，這一數據因有重復等情況而不很正確，僅僅大致反映了我國法律、行政法規、部門規章等中央層面規范性文件涉及村規民約、鄉規民約規范的狀況。
本文主要進行法律、行政法規、部門規章等關于村規民約、鄉規民約規范的文本梳理，以初步理解村規民約在鄉村治理中的作用，為進一步研究奠定基礎。
一、村規民約與農村基層組織
我國的法律、行政法規、部門規章等規定了村規民約在基層自治組織、集體財產管理、農村婦女土地承包權益、民族團結等方面所發揮的積極作用。
在基層自治組織方面，《村民委員會組織法》就基層自治組織與村規民約的關系進行了全面的規定。《村民委員會組織法》(1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂)第十條規定：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督。”第二十七條規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”第三十八條規定：“駐在農村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員不參加村民委員會組織，但應當通過多種形式參與農村社區建設，并遵守有關村規民約。村民委員會、村民會議或者村民代表會議討論決定與前款規定的單位有關的事項，應當與其協商。”為此，中央組織部、中央宣傳部、民政部等《關于學習宣傳和貫徹實施<中華人民共和國村民委員會組織法>的通知》(民發[2010]162號，2010年12月1日發布并實施)要求“要組織指導農村干部群眾，依照《村委會組織法》，制定或修訂村民自治章程、村規民約和切實可行的工作規則，落實農村基層民主的各項具體制度，保障農民群眾依法依章辦理自己的事情。”中共中央紀委、監察部《關于印發<關于深入學習貫徹黨的十七屆三中全會精神進一步加強農村黨風廉政建設若干問題的意見>的通知》(2008年11月3日發布并實施)提出結合民主管理實踐，進一步完善村民自治章程和村規民約等規章制度，推進村級事務民主管理。民政部《關于做好村民委員會換屆選舉工作的通知》(民基發[1996]5號，1996年2月8日發布并實施)提出“要從當地實際情況出發，在新一屆村民委員會組成以后，經群眾充分討論，對制訂或修訂的村規民約或村民自治章程要張榜公布并印發到戶，以規范村民和村干部的行為”。司法部《關于進一步加強基層法律服務工作促進農村穩定發展和全面進步的通知》(司發[1995]006號，1995年5月11日發布并實施)也要求“組織建立健全村民選舉制度、村民議事制度、村務公開制度。特別是要積極參與建立、健全村規民約的工作，根據國家法律、法規和政策，制定全體村民必須遵守的章程，規范大家的行為，并逐步完善實施辦法”。
在村級民主監督方面，民政部、中央紀委、中央組織部等十二部委印發《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》(民發[2012]162號，2012年9月21日發布并實施)提出“村務監督機構依法依章對村級重大事項決策程序和落實情況、村務公開情況、民主理財情況、村民自治章程和村規民約執行情況、村民委員會成員履職任職及廉潔自律情況等進行監督”。中宣部、司法部、民政部等關于印發《關于進一步加強農民學法用法工作的意見》的通知(2012年5月29日發布并實施)提出：積極開展“民主法治示范村”創建活動。進一步推進農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督和村務公開、財務公開，實現農民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，促進農村民主法治建設。依法修訂完善村民自治章程、村規民約，充分發揮黨支部的領導核心作用，支持和保障村民自治組織依法行使職權，健全充滿活力的村民自治機制。中央紀委、中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室等《關于開展村務公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見》(2009年7月16日發布并實施)提出“完善村民自治章程和村規民約等，健全村民會議和村民代表會議議事規則，推進村級事務管理的制度化、規范化、程序化”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于印發<農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)>的通知》(中辦發[2011]21號，2011年5月23日發布并實施)第13條規定：“村黨組織和村民委員會應當依據本規定完善村規民約，建立廉政承諾制度，健全監督制約機制，保證本規定的貫徹執行。”
關于村規民約在集體財產管理方面的作用，《物權法》((2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，自2007年10月1日起施行)第六十二條規定：“集體經濟組織或者村民委員會、村民小組應當依照法律、行政法規以及章程、村規民約向本集體成員公布集體財產的狀況。”司法部《關于在農戶承包地使用權流轉中加強法制宣傳和法律服務工作的通知》(司發通[2002]16號，2002年2月22日發布并實施)中指出：“要加強工作的指導力度，指導基層依法制定《自治章程》或《鄉規民約》等各項制度，確保土地流轉等重大事項充分尊重廣大農民的意愿，依法進行。”
關于農民權益特別是婦女權益保護方面，國務院辦公廳《關于印發中國反對拐賣人口行動計劃(2013—2020年)的通知》(國辦發[2013]19號，2013年3月2日)要求開展維護婦女權益、促進性別平等的村規民約修訂和培訓，消除男尊女卑、傳宗接代等落后觀念，提高女孩受教育水平，確保女性在農村平等享有土地承包、宅基地分配、土地征收補償分配和集體收益分配的權利。(全國婦聯、農業部負責，民政部、教育部配合)。國務院《關于印發國家人口發展“十二五”規劃的通知》(國發[2011]39號，2011年11月23日)第六方面提到，提高社會性別平等意識，清理涉及社會性別歧視的法規政策。指導村(居)民自治組織修訂完善自治章程或村規民約，在扶貧濟困、慈善救助、貼息貸款、就業服務、項目扶持、村集體收益分配等方面對計劃生育家庭女兒戶予以傾斜。國務院《關于印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》(國發[2011]24號，2011年7月30日)也要求落實和完善保障農村婦女土地權益的相關政策，糾正與法律法規相沖突的村規民約。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知》(廳字[2001]9號，2001年5月8日發布并實施)指出：“較長時間以來，一些地方在土地承包中不同程度地存在歧視婦女、侵害婦女權益的問題。有的以村民代表會議或村民大會決議、村委會決定或鄉規民約的形式，剝奪婦女的土地承包權和集體經濟組織收益分配權；有的以‘測婚測嫁’等理由，對未婚女性不分土地或少分土地；有的地方出嫁婦女特別是離婚喪偶婦女戶口被強行遷出，承包的土地被強行收回，其他與土地承包相關的經濟利益也受到損害。”
在民族團結方面，國家民族事務委員會《關于印發少數民族特色村寨保護與發展規劃綱要(2011—2015年)的通知》(2012年12月5日發布并實施)要求“把民族團結的內容納入村規民約、文明家庭和文明村民評選標準，增強各族群眾珍惜和維護民族團結的自覺性”。
二、村規民約與鄉村社會管理
我國的法律、行政法規、部門規章等規定村規民約在婚姻管理、精神文明建設、農村基層社會保障、文物保護、消防安全宣傳、扶貧項目后續管理等方面發揮積極作用。
在婚姻管理方面，《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于加強婚姻管理制止早婚早育意見的通知》(國辦發[1992]51號，1992年9月12日發布并實施)指出：“要引導群眾把禁止早婚早育，提倡晚婚晚育寫進鄉規民約、村規民約，運用道德規范的力量促進婚姻管理。婚姻登記管理機關要嚴格依法辦理婚姻登記，杜絕違法登記現象。”國家計劃生育委員會、民政部、司法部、全國婦聯《關于認真貫徹執行《婚姻法》嚴禁違法婚姻的通知》([1987]國計生委[廳]字第280號，1987年12月28日發布并實施)規定：“在加強行政管理的同時，要認真抓好城鄉婚嫁習俗改革，根據各地實際情況制定一些鄉規民約，推廣‘紅白理事會’一類群眾組織的經驗，把協助婚姻登記機關依法辦理婚姻登記和禁止早婚、早育，提倡晚婚、晚育列入理事會章程。”民政部、司法部、國家計劃生育委員會、全國婦聯、共青團中央《關于認真貫徹中共中央(1984)七號文件、嚴禁早婚的通知》(民[1984]民37號，1984年7月28日發布并實施)要求“在宣傳教育的基礎上，發動群眾將模范遵守新《婚姻法》，提倡適當晚婚，實行計劃生育寫入鄉規民約，互相監督，共同遵守。”
在精神文明建設方面，村規民約也有積極作用。中共中央《關于印發<當前農村經濟政策的若干問題>的通知》(中發[1983]1號，1983年1月2日)中指出“要通過制訂鄉規民約，開展建立文明村、文明家庭的活動”。《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》(1996年10月10日)要依據國家法律法規，制定鄉規民約，破除陳規陋習，反對非法宗教活動。中央紀委、中央宣傳部、監察部等《關于加強廉政文化建設的意見(2010年)》提出“廣泛開展行業廉潔教育，加強以公正、誠信、自律、守法為主要內容的行業廉潔文化建設。把廉潔要求寓于市民公約、鄉規民約和行業規范之中，轉化為人們的自覺行動”。中央精神文明建設指導委員會《關于深入學習實踐社會主義榮辱觀大力加強思想道德建設的意見》(2006年5月19日發布)提出：“要發揮規章制度對人們道德行為的激勵約束作用，對照‘八榮八恥’，修訂完善市民公約、鄉規民約、職業規范等具體行為準則，把‘八榮八恥’的要求具體化，使‘八榮八恥’的基本要求更好地滲透到社會管理之中。”中央精神文明建設指導委員會《關于深入開展志愿服務活動的意見》(2008年10月6日發)提出：“把志愿服務的要求滲透到社會管理之中，體現在市民公約、鄉規民約、學生守則、職業規范之中，使志愿服務逐步成為人們的自覺行動和生活方式。”民政部《關于做好2015年清明節工作的通知》(民函[2015]79號，2015年3月2日發布并實施)要求充分發揮好村(居)委會、紅白理事會等城鄉基層組織作用，將文明低碳祭掃要求納入村規民約，積極傳播清明優秀傳統文化，不斷豐富群眾現代清明節日生活方式。
在農村基層社會保障方面，《民政部印發《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告的通知》(民[1987]辦字11號，1987年3月14日發布并實施)要求“逐步實行鼓勵家庭保障的優惠政策和開展有效服務。此外，在實際工作中還可采取一些具體措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入鄉規民約；在鄉、村成立老年人自愿的組織——老人協會，維護自己的合法權益；提倡和表彰親朋鄰里互助互濟的風氣，重視和支持社會服務事業的發展等。”
在文物保護方面，《國務院關于進一步加強文物工作的通知(國發[1987]101號，1987年11月24日發布并實施)要求“在文物比較集中或有重要文物的地方，要把保護文物作為鄉規民約的一項內容，列為評比文明村鎮、文明單位的條件之一，并落實到行政管理或經營責任制中去。”
在消防安全宣傳教育方面，中央網信辦、公安部、教育部等《關于推進消防安全宣傳教育進機關進學校進社區進企業進農村進家庭進網站工作的指導意見》(公消[2015]191號，2015年8月6日發布并實施)：提出消防宣傳進家庭，“將家庭消防安全宣傳教育納入‘五好文明家庭’、鄉規民約等創建內容；鄉鎮、街道、公安派出所、小區業主委員會等建立家庭消防安全宣傳教育制度，定期發放、宣講防火公約，開展消防安全提示等活動”。
在扶貧項目后續管理方面，國務院扶貧開發領導小組辦公室《關于切實加強扶貧資金項目管理的緊急通知》(國開辦發[2006]54號，2006年8月23日發布并實施)提出“要通過廣泛的宣傳，提高廣大貧困群眾對加強扶貧項目后續管理重要性的認識，并通過‘鄉規民約’等形式，對項目的后續管理作出安排，確保項目的可持續性，充分發揮其效益。”
在村民一事一議籌資籌勞管理方面，《國務院辦公廳關于轉發農業部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》(國辦發[2007]4號，2007年1月16日)指出：“對無正當理由不承擔籌資籌勞的村民，村民委員會應當進行說服教育，也可以按照村民會議通過的符合法律法規的村民自治章程、村規民約進行處理。”
三、村規民約與鄉村基礎建設
鄉村基礎建設包括農村公路建設、水利和水土保持設施建設、耕地肥力保養、傳統村落保護發展、掃盲和成人教育、艾滋病性病預防宣傳教育等方面，我國的行政法規、部門規章等就村規民約在這些領域的作用進行了規定。
在農村公路建設方面，交通運輸部《關于推進“四好農村路”建設的意見》(交公路發[2015]73號，2015年5月26日發布并實施)提出：“到2020年，農村公路管理法規基本健全，愛路護路的鄉規民約、村規民約制定率達到100%，基本建立縣有路政員、鄉有監管員、村有護路員的路產路權保護隊伍。”
在村莊規劃方面，住房城鄉建設部《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》(建村[2015]187號，2015年11月24日發布并實施)提出村民委員會應將經批準的村莊規劃納入村規民約一同執行，在村內立牌展示規劃成果，確保村民看得到、看得懂。住房和城鄉建設部關于印發《村莊整治規劃編制辦法》的通知(建村[2013]188號，2013年12月17日發布并實施)第十七條規定：“建立村莊整治長效管理機制。鼓勵規劃編制單位與村民共同制定村規民約，建立村莊整治長效管理機制。防止重整治建設、輕運營維護管理。”
在水利、水土保持設施建設方面，水利電力部《基層水利、水土保持管理服務機構工作條例(試行)》([87]水電農水字第21號，1987年7月4日發布并實施)第十二條規定：“在當地人民政府的領導下，協助組織群眾進行抗旱、防汛、排澇、水土保持和農田基本建設，協助制定保護與使用農村水利設施的鄉規民約，及時處理破壞水利、水土保持設施、以及違反水資源保護有關規定的事件。”
在耕地肥力保養方面，國家計委、農業部、建設部《關于進一步加強有機肥料工作的通知》(1991年7月10日發布并實施)提出：“縣鄉的耕地肥力保養辦法和鄉規民約是對省級規章制度的補充與配套，應盡量做到符合實際，適度合理，具有約束力，有利于對有機肥料工作的管理。”
在傳統村落保護發展方面，住房和城鄉建設部、文化部、國家文物局、財政部《關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見》(建村[2014]61號，2014年4月25日發布并實施)指出：“村集體要根據保護發展規劃，將保護要求納入村規民約，發揮村民民主參與、民主決策、民主管理、民主監督的主體作用。”國家民族事務委員會《關于印發少數民族特色村寨保護與發展規劃綱要(2011—2015年)的通知》(2012年12月05日發布)規定：“發揮傳統鄉規民約在傳承民族文化中的作用，提高村民的文化保護自覺性。”住房和城鄉建設部、文化部、財政部《關于做好2013年中國傳統村落保護發展工作的通知》(建村[2013]102號，2013年7月1日發布并實施)要求的“保護與發展基礎資料調查內容”包括既有保護管理機構、規章制度、行政管理文件、鄉規民約等。”
在掃盲、成人教育方面，教育部辦公廳《關于印發對云南等四省掃盲工作專項督導檢查和調研報告的通知》(教督廳[2000]11號，2000年9月14日發布并實施)第五項要求“根據當地特點，制定鄉規民約，增強掃盲合力，使掃盲的各個環節緊緊相扣，保證掃盲工作的順利實施”。國家教委《關于大力發展鄉(鎮)、村農民文化技術學校的意見》(教成[1991]7號，1991年6月6日發布并實施)提出：“村農民文化技術學校要建立由村民委員會、教育、農業、科技、共青團、婦聯等方面負責人組成的校務委員會，一般由村民委員會主任兼任校長。定期研究制訂本村掃盲和農村成人教育年度辦學計劃；制訂辦學、教學、學習的規章制度和村規民約。”
在艾滋病性病預防宣傳教育方面，衛生部、中共中央宣傳部、國家教育委員會等《關于印發預防艾滋病性病宣傳教育原則的通知》(衛疾控發[1998]第1號，1998年1月8日發布并實施)提出“要采取一些更有針對性的宣傳方式，如熱線電話、醫生咨詢或通過制訂鄉規民約的家庭、社區教育，以及由非政府和社區組織開展心理咨詢、同伴教育等進行宣傳”。
四、村規民約與鄉村生態保護
我國的法律、行政法規、部門規章等規定了村規民約在森林保護、水土保持生態修復、環境衛生等方面的廣泛作用。
在森林保護方面，國務院《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》(1982年2月27日發布)提出“要嚴肅法制和紀律，建立愛林護林的鄉規民約”。《中共中央、國務院關于制止亂砍濫伐森林的緊急指示》(1982年10月20日)中指出：“抓緊搞好穩定山權、林權，劃定自留山，確定林業生產責任制工作。凡是沒有搞完林業‘三定’的地方，除國家計劃規定的木材生產任務以外，其他采伐暫時一律凍結。‘三定’結束的地方，必須切實加強林政管理，普遍制定鄉規民約，嚴格執行木材采伐審批和運輸管理制度，沒有林業部門發給的證明，不得采伐、運輸和銷售木材。”《封山育林管理暫行辦法》(林業部，1988年4月19日發布并實施)規定：“林業主管部門要確定專人負責，建立健全封山育林管護組織，發動群眾訂立鄉規民約。”國家林業局《關于大力開展村屯四旁植樹和農田防護林建設的通知》(林造發[2004]3號，2004年1月1日發布并實施)要求各地要認真執行《森林法》等林業法律法規，強化鄉規民約，加強執法力度，嚴厲打擊亂砍盜伐林木、亂墾濫占林地等違法犯罪行為，依法保護和管理林木資源，不斷鞏固村屯四旁植樹和農田防護林建設成果，切實保護農民的合法權益。國家林業局《關于印發《抓好京津風沙源治理工程促進區域新農村建設的實施方案》的通知》(林沙發[2006]72號，2006年4月20日發布并實施)要求：“在工程區積極倡導農牧民植樹種草，開展護綠、愛綠、自覺創建綠色家園活動，并納入鄉規民約。”
國家林業局《關于貫徹落實《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的實施意見》(林造發[2006]50號，2006年3月28日發布并實施)也提出在依法嚴格保護的同時，鼓勵發揮鄉規民約的作用，切實保護好森林、濕地等自然資源。
在水土保持生態修復方面，水利部《關于進一步加強水土保持生態修復工作的通知》(水保[2003]236號，2003年6月3日發布并實施)指出，各地要以《水土保持法》和有關法律法規為依據，針對生態修復的特點，對亂挖亂采、濫牧過牧以及不合理利用水土資源等行為，做出封山禁牧、圍封輪牧、舍飼養畜等相應規定，出臺相關法律法規、管理辦法和鄉規民約，落實管護責任，限制不合理的生產建設活動，減少對自然環境的人為破壞，促進生態的自我修復。同時，要制定優惠政策，保障群眾在實施生態修復中的利益，調動廣大農牧民轉變生產方式、積極參與生態建設和環境保護的積極性。水利部《關于黃土高原地區淤地壩建設管理的指導意見》(水保[2004]93號，2004年3月22日發布并實施)第八條要求各地要建立健全淤地壩運行管理規章制度和鄉規民約，簽訂管護責任狀，明確管護責任，做到專人負責。各級水行政主管部門負責淤地壩運行管護的監督管理工作，省級水行政主管部門要制定配套的管護標準，水利部辦公廳《關于開展防治面源污染水土保持試點工程建設的通知》(辦水保[2005]99號，2005年6月8日發布并實施)要求在實施試點工程建設的區域內，制定、出臺和落實有關封山禁牧、封育保護的政策和鄉規民約方面的政策及規定。水利部《關于實施第二批全國水土保持生態修復試點工程通知》(水保[2006]168號，2006年4月28日發布并實施)規定：“試點工程范圍鄉鎮、村要制定相應的鄉規民約和管護制度。”水利部《關于開展生態清潔型小流域試點工程建設的通知》(2006年12月30日發布)也提出：“在試點小流域內，制定封山禁牧、封育保護政策和鄉規民約，建立水源管理和保護制度，保護林草植被，促進生態自我修復。”
在農村環境衛生方面，國務院《關于進一步加強新時期愛國衛生工作的意見》(國發[2014]66號)(2014年12月23日)要求“制訂或修訂村規民約，落實清掃保潔制度，組織開展義務勞動，清理亂堆亂放，拆除違章建筑，疏浚坑塘河道，營造清潔有序、健康宜居的生產生活環境。”住房城鄉建設部等部門《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》(建村[2015]170號，2015年11月3日發布并實施)提出通過修訂完善村規民約、與村民簽訂門前三包責任書等方式，明確村民的保潔義務。全國愛衛辦關于印發《全國城鄉環境衛生整潔行動任務分工方案的通知》(全愛衛辦發[2015]2號，2015年6月3日發布并實施)第18項規定：“制修訂市民公約或村規民約，積極推動街道、社區、單位等定期組織開展大清掃、義務勞動等活動，勸阻和治理隨地吐痰、亂丟垃圾等不文明行為，形成全社會廣泛參與衛生創建活動的良好格局。(住房城鄉建設部、農業部、民政部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯等負責)”全國愛衛會《關于進一步把工作重點放到農村深入開展愛國衛生運動的決定》(全愛衛發[2008]4號，2008年2月2日發布并實施)：“以‘鄉風文明、村容整潔’為目標，充分發揮村民自治的作用，建立健全鄉規民約，大力開展農村環境衛生綜合整治。”《國務院辦公廳轉發環保總局等部門關于加強農村環境保護工作意見的通知》(國辦發[2007]63號，2007年11月13日)要求建立村規民約，積極探索加強農村環境保護工作的自我管理方式，組織村民參與農村環境保護，深入開展農村愛國衛生工作。農業部《關于印發<鄉村清潔工程項目資金管理暫行辦法>的通知》(農財發[2007]20號，2007年5月30日發布并實施)第11條規定：“項目實施村應制定村規民約，規范農民日常生活、生產行為，推行垃圾定點存放，鼓勵有機肥還田，合理施用化肥、農藥，從源頭防治農村環境污染。”國家環保總局辦公廳《關于轉發<關于印發關于加強我省市縣環保機構和隊伍規范化建設的意見>的通知》(環辦[2001]66號，2001年6月7日發布并實施)第5條規定：“組織村民委員會或居民委員會開展群眾性監督工作，制訂環境保護的鄉規民約，搞好環境保護宣傳工作。”
與此相關，在水產品藥殘方面，農業部辦公廳《關于深入推進水產品藥殘專項整治行動的通知》(農辦漁[2007]84號，2007年11月12日發布并實施)要求“針對不同對象，采取多種形式，通過發放明白紙、科普資料、用藥常識以及要求規模化企業(戶)制度上墻張貼等措施，繼續加強教育和培訓，發揮村規民約的約束作用和農民經濟合作組織自律作用，增強漁業從業人員產品質量安全法律意識，形成保障水產品質量安全的良好群眾基礎”。
五、村規民約與鄉村社會治安
我國的法律、行政法規、部門規章等就村規民約在維護鄉村社會治安中的作用進行了規定。
中共中央、國務院《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》(中發[1983]35號，1983年10月12日)中指出：“鄉人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定行使職權，領導本鄉的經濟。文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛生、計劃生育等工作。當前，應著重抓好社會治安，打擊刑事犯罪活動，發動群眾制訂鄉規民約，開展社會主義精神文明活動，促進社會治安和社會風氣的根本好轉。”中共中央《關于進一步加強農業和農村工作的決定》(中發[1991]21號，1991年11月29日)要求“建立健全群眾性自防自治的治安保衛組織和人民調解組織，建立治安責任制，制定鄉規民約，發動和依靠群眾，加強治安防范和民間糾紛的調解工作，及時發現和消除不安定因素”。中共中央、國務院《關于1998年農業和農村工作的意見》(中發[1998]2號，1998年1月2日發布)也要求“加強農村社會治安綜合治理，堅持以法治村，完善鄉規民約，堅決打擊各種違法犯罪活動，確保農村社會穩定”。中央社會治安綜合治理委員會《關于加強社會治安綜合治理基層基礎工作的意見》(1996年11月7日發布并實施)提出：“積極推進基層依法治理的活動，把社會治安綜合治理工作的要求，體現在村規民約、居民守則等基層群眾自律性的章程之中，形成自我教育、自我約束、自我管理的機制，廣泛開展創建、自我約束、自我管理的機制，廣泛開展創建‘治安先進鄉鎮’、‘治安先進單位’、‘安全文明小區’等活動。”而中央社會治安綜合治理委員會辦公室、公安部、國家發展和改革委員會等《關于印發<關于開展平安油區建設的實施意見>的通知》(2007年12月8日發布并實施)提出“要充分發揮村級自治組織作用，制定村規民約，約束和管理村民日常行為，引導村民遵紀守法。發動廣大職工、群眾和社會各界支持參與油區治安綜合治理工作，積極舉報、提供打擊犯罪的有效線索，形成維護油區治安人人有責的社會氛圍”。鐵道部、公安部《關于加強京九鐵路治安工作確保運輸安全的通知》(1996年8月21日發布并實施)提出：“要大力推廣群眾性護路聯防工作，積極向當地黨委、政府建議，把維護鐵路治安納入當地綜合治理社會治安工作和鄉規民約之中，積極發動和組織群眾協助公安機關維護鐵路治安秩序。”
在解決鄉村糾紛時，最高人民法院《關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》(法發[2014]21號，2014年12月4日發布并實施)指出：“積極總結不同類型案件的特點，在法律規定框架內，恰當借助鄉規民約，尊重善良風俗和社情民意，創新調解工作方法，力求從根源上徹底化解矛盾。”最高人民法院關于人民陪審員決定執行和人民陪審員工作情況的報告(2013年10月22日發布)在“人民陪審員工作效果更加明顯”部分提到：“各地法院充分發揮人民陪審員社會閱歷豐富、了解鄉規民約、熟知社情民意的獨特作用，積極促使當事人訴訟和解、服判息訴及自愿履行。”最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(法發[2009]45號，2009年7月24日發布并實施)第17項規定，有關組織調解案件時，在不違反法律、行政法規強制性規定的前提下，可以參考行業慣例、村規民約、社區公約和當地善良風俗等行為規范，引導當事人達成調解協議。司法部關于印發《<中華人民共和國人民調解法>宣傳提綱》的通知(司發通[2010]167號，2010年9月12日發布并實施)提出：“在不違背法律、法規和國家政策的前提下，可以依照社會公德、村規民約、公序良俗、行業慣例進行調解。通過調解矛盾糾紛，使當事人更加清楚地理解什么是合法、什么是違法，自己享有哪些權利、應該履行哪些義務，哪些行為應當提倡、哪些行為應予譴責，從而增強公民自覺通過合法合理的途徑解決矛盾糾紛的法律意識和道德觀念。”
同時，《中共中央、國務院關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》(1985年10月31日)提出：“除經當地群眾民主制定的鄉規民約的處罰規定外，沒有縣和縣以上政府公布的條例和統一印發的單據，任何部門和單位均不得對農民進行經濟處罰和沒收錢物。”司法部《關于加強人民調解工作積極推進社會治安綜合治理的意見》([84]司發調字第490號，1984年9月28日發布并實施)也指出：“人民調解委員會不得采取處罰手段，如需按‘鄉規民約’、‘村規民約’實施處罰，應由鄉政府、居委會、村委會進行。”
小結:法律、行政法規、部門規章等中央規范性文件就村規民約在農村基層組織、鄉村社會管理、鄉村基礎建設、鄉村生態保護、鄉村社會治安等方面進行了規定，這表明了法律、行政法規、部門規章等對鄉規民約、村規民約在鄉村社會治理中的一定重視。
法律、行政法規、部門規章等有關鄉規民約、村規民約的規定，內容比較原則。同時，行政命令性、工具性色彩較為明顯，從鄉村實際情況出發、尊重村民自治進行規范方面，法律、行政法規、部門規章等需要進一步加強。
在涉及鄉規民約、村規民約的中央規范性文件中，法律、行政法規、部門規章等規范性法律文件的數量不多，許多為部門規章等層級較低的規范性法律文件。我們應當在法律、行政法規等層級較高的規范性法律文件中進一步增加對村規民約、鄉規民約的規范，更加提升村規民約、鄉規民約在鄉村治理中的作用。
參考文獻和注釋:略
作者簡介：高其才，清華大學法學院教授，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《暨南學報(哲學社會科學版)》2017年第9期
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