習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上指出，改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時代的重要法寶?；厥?978年十一屆三中全會以來改革開放走過的40載光輝歷程，黨和國家各項事業(yè)取得了舉世矚目的非凡成就，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得了重大進展，中國人民經(jīng)歷了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，我們正前所未有地接近實現(xiàn)中華民族偉大復興的目標。
改革開放只有進行時，沒有完成時。在改革開放40周年之際，承前啟后、繼往開來，系統(tǒng)總結改革開放的基本做法和主要經(jīng)驗，將為新時代全面深化改革提供可資借鑒的行動指南。今天和40年前相比，改革面臨的具體問題和政策舉措已經(jīng)隨時代發(fā)展不斷變化，推進改革的方式方法即改革方法論值得特別關注。準確理解中國改革開放40年的大邏輯，既要從改革內容上汲取經(jīng)驗，更要關注改革歷程和“怎么改”的問題，由此，必須科學把握推進改革的方法論。
一、從“摸著石頭過河”到“頂層設計與基層探索相結合”：40年來改革開放的方法論演進
1978年，以改革開放總設計師鄧小平為代表的改革家群體遵循“摸著石頭過河”方法論，以農(nóng)村改革為起點支持安徽、四川等地區(qū)率先開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革試驗。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在積累地區(qū)試點經(jīng)驗后向全國推廣，成為“摸著石頭過河”方法論的經(jīng)典案例。農(nóng)村改革取得巨大成功后，改革向城市推進，先后啟動了國有企業(yè)、價格、財稅、金融、計劃等一系列試點試驗。1980年，中央決定興辦深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū)，打開了對外開放的窗口，隨后審時度勢向沿海、沿江乃至內地逐步推進對外開放。
鄧小平曾多次精辟論述“摸著石頭過河”的改革方法論。他說，中國特色社會主義建設是一項前無古人的事業(yè)，既不可能在馬列主義本本上找到現(xiàn)成答案，也沒有任何現(xiàn)成的實踐經(jīng)驗可以照搬照抄，必須靠敢闖敢試。在1992年著名的南巡講話里，鄧小平說：“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣?？礈柿说模痛竽懙卦?，大膽地闖?！薄拔覀儸F(xiàn)在做的事都是一個試驗，對我們來說，都是新事物，所以要摸索前進。”
1982年，習近平同志在河北正定工作時，解放思想、大膽改革，運用“摸著石頭過河”改革方法論推動了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制試點落地。學習時報《習近平在正定》采訪實錄披露，當時的正定縣委縣政府根據(jù)習近平同志意見，選擇里雙店公社搞“大包干”試點，開創(chuàng)了河北全省“大包干”的先河，實現(xiàn)公社農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和社員人均收入雙提升，奠定了正定經(jīng)濟起飛的基礎。
改革開放初期“摸著石頭過河”改革方法論體現(xiàn)的是一種漸進改革思維，通過分區(qū)域、分領域的試點試驗進行試錯，尊重人民群眾和基層首創(chuàng)精神，強調從干中學、在學中干，有效降低了改革的信息成本和風險，調動了改革主體的積極性。這種“摸著石頭過河”的改革方法論得到了海內外學者廣泛關注。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者科斯在《變革中國》一書中提出，以試點復制推廣為內核的改革方法論是中國市場經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關鍵秘鑰。德國學者韓博天將改革試點推廣視為中國特色決策模式，以小范圍反復試錯避免重大決策失誤。香港中文大學王紹光教授認為，中央與地方在政策試點互動中相互學習，最終優(yōu)化政策執(zhí)行，確保改革成效。
進入新世紀特別是黨的十八大以來，改革方法論逐漸由“摸著石頭過河”向“頂層設計與基層探索相結合”演進。2012年12月31日，習近平總書記在十八屆中共中央政治局第二次集體學習時指出：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃?！?/p>
習近平總書記在十八屆中央深改組第十三次會議上強調，“要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用?！彼^頂層設計與基層探索相結合，指的是由中央統(tǒng)籌規(guī)劃部署改革方略，同時鼓勵地方和人民群眾自主探索改革的路徑與具體政策舉措。新時代改革方法論的基本操作模式是，中央授權地方開展改革試點，取得試點經(jīng)驗后納入頂層設計在更大范圍內復制推廣。以試點的方式推動改革一方面可以降低創(chuàng)新的不確定性，另一方面也有利于擱置爭議、尋求共識，廣泛調動各層級、各部門和社會力量參與改革，尋求改革的最大公約數(shù)。
十八屆三中全會以來，黨中央部署開展了一系列重大改革試點，探索了一批可復制可推廣的經(jīng)驗，對推動全局性改革起到了示范、突破和帶動作用。自由貿易試驗區(qū)試點、國家監(jiān)察體制改革試點、全面創(chuàng)新改革試點、司法體制改革試點、深化黨和國家機構改革等等，一項項重大改革從易到難、從小到大、從外圍到核心、從增量到存量積極穩(wěn)妥推進，“凡改必試”已經(jīng)成為黨中央治國理政的一條基本經(jīng)驗。通過頂層設計與基層探索相結合，全面深化改革各項決策部署進展順利，分散了社會風險，減少了決策阻力，降低了治理成本，形成了示范效應。
二、以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導不斷改進和完善中國特色改革方法論
2018年是改革開放40周年，是貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關鍵一年。新時代全面深化改革要在新起點上實現(xiàn)新跨越，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導不斷改進和完善中國特色改革方法論，重點在頂層設計與基層探索相結合的評價總結機制、激勵約束機制和推廣運用機制三個方面取得突破。
第一，提升頂層設計與基層探索評價總結機制的科學性。
當前改革頂層設計與基層探索相結合面臨的一大挑戰(zhàn)是如何科學評估試點試驗經(jīng)驗進而決定能否在更大范圍推廣。改革開放以來的經(jīng)驗顯示，并非所有源自試點的改革經(jīng)驗都能夠在全國范圍推廣。由于試點地區(qū)一般基礎較好、重視程度較高，所謂“成功”經(jīng)驗具有不可復制性。當前，應當進一步完善改革的第三方評估體系，以“是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感”作為改革成效的評價標準，建立更加成熟定型的試點評估制度，系統(tǒng)總結剝離“政策紅利”和“光環(huán)效應”后的試點規(guī)律，為提煉可復制推廣的一般性做法奠定基礎。
第二，提升頂層設計與基層探索激勵約束機制的有效性。
改革沒有旁觀者，誰也不是局外人。習近平總書記曾指出，各級領導干部要“既當改革促進派、又當改革實干家”。激勵約束機制是否有效直接影響全面深化改革成敗。在選人用人方面，應當旗幟鮮明地選拔重用敢擔當、善改革、主動承擔試點試驗任務的干部；在考核評價方面，加大對改革實績的考核權重，引導干部樹立正確的改革政績觀；在干部教育培訓方面，不斷創(chuàng)新培訓內容和方式，提供分享交流改革經(jīng)驗的平臺，培養(yǎng)更多改革的行家里手和骨干力量；在監(jiān)督問責方面，既要健全優(yōu)勝劣汰機制，也要加快推進改革試點容錯糾錯機制頂層設計，營造鼓勵探索創(chuàng)新的良好氛圍。
第三，提升頂層設計與基層探索推廣運用機制的針對性。
頂層設計務實管用，依賴于對基層探索經(jīng)驗的揚棄，需要不斷提升基層探索推廣運用機制的有效性。一方面，要建立和完善中央頂層設計對地方試點試驗的指導吸納機制，加強中央和地方、部門條塊之間的改革試點經(jīng)驗復制推廣渠道建設，將行之有效的好做法好經(jīng)驗及時轉化為制度規(guī)定；另一方面，重視地方和基層自主探索創(chuàng)新取得的有益經(jīng)驗，鼓勵其他地區(qū)學習先進地區(qū)典型做法并因地制宜地進行創(chuàng)造性轉化。與此同時，在推進全面依法治國進程中實現(xiàn)頂層設計與基層探索互動模式的法治化，確保重大改革試點于法有據(jù)，適時推進改革試點成熟經(jīng)驗上升為法律法規(guī)。
（本文系國家行政學院2017年招標課題《全面深化改革頂層設計與基層探索互動機制研究》階段性成果）
作者單位:國家行政學院公共管理教研部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：光明網(wǎng)
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