習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上指出，改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時(shí)代的重要法寶?；厥?978年十一屆三中全會(huì)以來改革開放走過的40載光輝歷程，黨和國家各項(xiàng)事業(yè)取得了舉世矚目的非凡成就，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得了重大進(jìn)展，中國人民經(jīng)歷了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，我們正前所未有地接近實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)。
改革開放只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。在改革開放40周年之際，承前啟后、繼往開來，系統(tǒng)總結(jié)改革開放的基本做法和主要經(jīng)驗(yàn)，將為新時(shí)代全面深化改革提供可資借鑒的行動(dòng)指南。今天和40年前相比，改革面臨的具體問題和政策舉措已經(jīng)隨時(shí)代發(fā)展不斷變化，推進(jìn)改革的方式方法即改革方法論值得特別關(guān)注。準(zhǔn)確理解中國改革開放40年的大邏輯，既要從改革內(nèi)容上汲取經(jīng)驗(yàn)，更要關(guān)注改革歷程和“怎么改”的問題，由此，必須科學(xué)把握推進(jìn)改革的方法論。
一、從“摸著石頭過河”到“頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合”：40年來改革開放的方法論演進(jìn)
1978年，以改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平為代表的改革家群體遵循“摸著石頭過河”方法論，以農(nóng)村改革為起點(diǎn)支持安徽、四川等地區(qū)率先開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革試驗(yàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在積累地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后向全國推廣，成為“摸著石頭過河”方法論的經(jīng)典案例。農(nóng)村改革取得巨大成功后，改革向城市推進(jìn)，先后啟動(dòng)了國有企業(yè)、價(jià)格、財(cái)稅、金融、計(jì)劃等一系列試點(diǎn)試驗(yàn)。1980年，中央決定興辦深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，打開了對(duì)外開放的窗口，隨后審時(shí)度勢向沿海、沿江乃至內(nèi)地逐步推進(jìn)對(duì)外開放。
鄧小平曾多次精辟論述“摸著石頭過河”的改革方法論。他說，中國特色社會(huì)主義建設(shè)是一項(xiàng)前無古人的事業(yè)，既不可能在馬列主義本本上找到現(xiàn)成答案，也沒有任何現(xiàn)成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以照搬照抄，必須靠敢闖敢試。在1992年著名的南巡講話里，鄧小平說：“改革開放膽子要大一些，敢于試驗(yàn)，不能像小腳女人一樣?？礈?zhǔn)了的，就大膽地試，大膽地闖。”“我們現(xiàn)在做的事都是一個(gè)試驗(yàn)，對(duì)我們來說，都是新事物，所以要摸索前進(jìn)?！?/p>
1982年，習(xí)近平同志在河北正定工作時(shí)，解放思想、大膽改革，運(yùn)用“摸著石頭過河”改革方法論推動(dòng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試點(diǎn)落地。學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)《習(xí)近平在正定》采訪實(shí)錄披露，當(dāng)時(shí)的正定縣委縣政府根據(jù)習(xí)近平同志意見，選擇里雙店公社搞“大包干”試點(diǎn)，開創(chuàng)了河北全省“大包干”的先河，實(shí)現(xiàn)公社農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和社員人均收入雙提升，奠定了正定經(jīng)濟(jì)起飛的基礎(chǔ)。
改革開放初期“摸著石頭過河”改革方法論體現(xiàn)的是一種漸進(jìn)改革思維，通過分區(qū)域、分領(lǐng)域的試點(diǎn)試驗(yàn)進(jìn)行試錯(cuò)，尊重人民群眾和基層首創(chuàng)精神，強(qiáng)調(diào)從干中學(xué)、在學(xué)中干，有效降低了改革的信息成本和風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)了改革主體的積極性。這種“摸著石頭過河”的改革方法論得到了海內(nèi)外學(xué)者廣泛關(guān)注。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者科斯在《變革中國》一書中提出，以試點(diǎn)復(fù)制推廣為內(nèi)核的改革方法論是中國市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵秘鑰。德國學(xué)者韓博天將改革試點(diǎn)推廣視為中國特色決策模式，以小范圍反復(fù)試錯(cuò)避免重大決策失誤。香港中文大學(xué)王紹光教授認(rèn)為，中央與地方在政策試點(diǎn)互動(dòng)中相互學(xué)習(xí)，最終優(yōu)化政策執(zhí)行，確保改革成效。
進(jìn)入新世紀(jì)特別是黨的十八大以來，改革方法論逐漸由“摸著石頭過河”向“頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合”演進(jìn)。2012年12月31日，習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實(shí)踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃?！?/p>
習(xí)近平總書記在十八屆中央深改組第十三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點(diǎn)對(duì)全局性改革的示范、突破、帶動(dòng)作用?！彼^頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，指的是由中央統(tǒng)籌規(guī)劃部署改革方略，同時(shí)鼓勵(lì)地方和人民群眾自主探索改革的路徑與具體政策舉措。新時(shí)代改革方法論的基本操作模式是，中央授權(quán)地方開展改革試點(diǎn)，取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后納入頂層設(shè)計(jì)在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。以試點(diǎn)的方式推動(dòng)改革一方面可以降低創(chuàng)新的不確定性，另一方面也有利于擱置爭議、尋求共識(shí)，廣泛調(diào)動(dòng)各層級(jí)、各部門和社會(huì)力量參與改革，尋求改革的最大公約數(shù)。
十八屆三中全會(huì)以來，黨中央部署開展了一系列重大改革試點(diǎn)，探索了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)全局性改革起到了示范、突破和帶動(dòng)作用。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)、國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)、全面創(chuàng)新改革試點(diǎn)、司法體制改革試點(diǎn)、深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革等等，一項(xiàng)項(xiàng)重大改革從易到難、從小到大、從外圍到核心、從增量到存量積極穩(wěn)妥推進(jìn)，“凡改必試”已經(jīng)成為黨中央治國理政的一條基本經(jīng)驗(yàn)。通過頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，全面深化改革各項(xiàng)決策部署進(jìn)展順利，分散了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，減少了決策阻力，降低了治理成本，形成了示范效應(yīng)。
二、以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)不斷改進(jìn)和完善中國特色改革方法論
2018年是改革開放40周年，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神的開局之年，是決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。新時(shí)代全面深化改革要在新起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新跨越，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)不斷改進(jìn)和完善中國特色改革方法論，重點(diǎn)在頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合的評(píng)價(jià)總結(jié)機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和推廣運(yùn)用機(jī)制三個(gè)方面取得突破。
第一，提升頂層設(shè)計(jì)與基層探索評(píng)價(jià)總結(jié)機(jī)制的科學(xué)性。
當(dāng)前改革頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合面臨的一大挑戰(zhàn)是如何科學(xué)評(píng)估試點(diǎn)試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而決定能否在更大范圍推廣。改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)顯示，并非所有源自試點(diǎn)的改革經(jīng)驗(yàn)都能夠在全國范圍推廣。由于試點(diǎn)地區(qū)一般基礎(chǔ)較好、重視程度較高，所謂“成功”經(jīng)驗(yàn)具有不可復(fù)制性。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善改革的第三方評(píng)估體系，以“是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感”作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立更加成熟定型的試點(diǎn)評(píng)估制度，系統(tǒng)總結(jié)剝離“政策紅利”和“光環(huán)效應(yīng)”后的試點(diǎn)規(guī)律，為提煉可復(fù)制推廣的一般性做法奠定基礎(chǔ)。
第二，提升頂層設(shè)計(jì)與基層探索激勵(lì)約束機(jī)制的有效性。
改革沒有旁觀者，誰也不是局外人。習(xí)近平總書記曾指出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要“既當(dāng)改革促進(jìn)派、又當(dāng)改革實(shí)干家”。激勵(lì)約束機(jī)制是否有效直接影響全面深化改革成敗。在選人用人方面，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地選拔重用敢擔(dān)當(dāng)、善改革、主動(dòng)承擔(dān)試點(diǎn)試驗(yàn)任務(wù)的干部；在考核評(píng)價(jià)方面，加大對(duì)改革實(shí)績的考核權(quán)重，引導(dǎo)干部樹立正確的改革政績觀；在干部教育培訓(xùn)方面，不斷創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容和方式，提供分享交流改革經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)，培養(yǎng)更多改革的行家里手和骨干力量；在監(jiān)督問責(zé)方面，既要健全優(yōu)勝劣汰機(jī)制，也要加快推進(jìn)改革試點(diǎn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，營造鼓勵(lì)探索創(chuàng)新的良好氛圍。
第三，提升頂層設(shè)計(jì)與基層探索推廣運(yùn)用機(jī)制的針對(duì)性。
頂層設(shè)計(jì)務(wù)實(shí)管用，依賴于對(duì)基層探索經(jīng)驗(yàn)的揚(yáng)棄，需要不斷提升基層探索推廣運(yùn)用機(jī)制的有效性。一方面，要建立和完善中央頂層設(shè)計(jì)對(duì)地方試點(diǎn)試驗(yàn)的指導(dǎo)吸納機(jī)制，加強(qiáng)中央和地方、部門條塊之間的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣渠道建設(shè)，將行之有效的好做法好經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為制度規(guī)定；另一方面，重視地方和基層自主探索創(chuàng)新取得的有益經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)其他地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)典型做法并因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。與此同時(shí)，在推進(jìn)全面依法治國進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索互動(dòng)模式的法治化，確保重大改革試點(diǎn)于法有據(jù)，適時(shí)推進(jìn)改革試點(diǎn)成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)。
（本文系國家行政學(xué)院2017年招標(biāo)課題《全面深化改革頂層設(shè)計(jì)與基層探索互動(dòng)機(jī)制研究》階段性成果）
作者單位:國家行政學(xué)院公共管理教研部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：光明網(wǎng)
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