改革開放40年來，中國經濟保持了9.6%的高增長，工業增加值年均增長率為14.6%，工業增加值從2067.7億元增長到28萬億元，成為世界制造大國，城市人口增長率年均4%，城市化率從17.92%提高到58.52%，2.8億農民離土出村參與城市化進程，推動鄉土中國向城鄉中國的歷史轉型（劉守英、王一鴿，2018）。無論是“唱贏中國”者還是“唱衰中國”者都認同，在一個大國發生如此非凡的經濟增長和歷史性的結構革命，一定有其不同尋常之處。與目前主流的比較優勢說和地方政府錦標賽體制說不同，本文提出，中國獨特的土地制度安排及其變革是創造“中國奇跡”的“秘密”。過去40年，中國是在政府主導發展權下的經濟權利開放，土地制度的獨特安排與變遷形成以地謀發展模式，土地制度實現的土地資本化促進了經濟結構的躍遷。但是，中國的轉型困境也因此而生，尤其是在中國經濟發生增速換擋和平臺轉換以后，以地謀發展模式的風險加大。限于篇幅，本文主要在理論上闡釋土地制度及其變遷在經濟發展中的作用，并給出中國土地制度變革推動結構轉變的階段性進程，最后是簡單的結論和政策含義。
1、土地制度在結構變遷中的作用
探尋增長之源是經濟學的不變主題，但支撐不同發展階段的經濟學對不同因素重要性的強調有別。土地的重要性在古典學者那里舉足輕重，土地是“財富之母”（威廉·配第，1662），“永遠是一切財富唯一的、首要的來源”（圖各特，1766），亞當·斯密在分析國民財富的性質與原因時，土地還是與勞動、資本一起作為三個基本的生產要素（亞當·斯密，1776），大衛·李嘉圖擔憂土地、資本與勞動的邊際報酬遞減會導致一國的經濟增長停滯（大衛·李嘉圖，1817）。馬歇爾直指農業技術提高太慢導致土地的耕作邊際報酬遞減（馬歇爾，1890）。因此，正如舒爾茨所正確指出的:“早期經濟學家把土地視為經濟增長的制約因素”（舒爾茨，1964）。
有意思的是，土地的重要性到了“邊際革命”時期開始下降，他們給出的理由是，土地不應該在經濟發展中占有特殊位置，不必進行單獨處理。土地不僅可以被資本替代，而且技術進步足以抵消固定不變的土地所帶來的不利影響（門格爾，1871；杰文斯，1871；瓦爾拉斯，1874）,新古典經濟學家在構建他們的理論模型時，土地要素甚至神秘地“消失”了（柯布-道格拉斯， 1936；哈羅德·多瑪，1948；索洛，1956；阿羅，1962）。哈羅德給出了如此處理的原因：“我之所以拋棄它，是因為在我們這樣一個特定環境下土地的影響微乎其微”（哈羅德·多瑪，1948）。索洛（1956）將產出增長分解為資本（K）、勞動（L）、全要素生產率（TFP）提高的貢獻，土地被計入K中。舒爾茨的觀點代表了現代經濟學進行如此處理的緣由:“我們發現，土地在經濟增長中的作用與常識或古典經濟學有關土地之觀點迥異。作為生產要素，土地的經濟重要性一直在下降。它在生產國民產值的總要素成本中所占的比例變得更小了”（舒爾茨，1952）。免除土地報酬遞減困擾后的經濟增長理論將主要精力用于探究物質資本的增長與配置效率、技術進步、人力資本、創新和研發投入在經濟增長中的重要性（羅默，1986；盧卡斯，1988）。
土地的重要性從舉足輕重到被忽略，反映了經濟學家對他們所處時代經濟特征的簡化。古典時期的經濟以農業為主，國民經濟和百姓生計高度依賴于土地資源，技術變遷緩慢，人們為避免掉入“馬爾薩斯陷阱”而掙扎。新古典時期的經濟以工業和城市經濟為主，土地的經濟重要性下降，經濟增長依賴于資本形成、配置效率、技術進步，經濟發展從土地依賴性轉向創新和全要素生產率的提高。
遺憾的是，經濟學家在求解發展問題時，仍然主要基于他們受訓練形成的新古典增長理論。盡管主流發展經濟學家認識到經濟發展的內涵是結構變遷（錢納里，1969），但是，在探尋結構變遷的力量時，經濟學家的藥方主要是：一是勞動力從低生產率的農業部門向高生產率的工業部門和服務業部門再配置（錢納里與塞昆因，1975）；二是利用擠壓農業的工農產品剪刀差方式實現資本積累（斯蒂格利茨與沙，2017）；三是依賴愿意接受制度性工資的農村剩余勞動力轉移來創造資本（劉易斯，1954）。
對土地配置與制度安排在結構轉變中的重要性的忽略，不僅使發展理論與發展中經濟的真實世界差距拉大，而且也錯失了利用土地在解決發展問題時的功能。第一，一個國家從農業經濟向工業經濟、從鄉土社會向城市社會的轉變是一個動態的過程，土地的重要性及其起作用的方式也是一個動態的變化過程。隨著結構轉變，土地作為農地的經濟重要性會不斷下降；在結構轉變階段，土地的再配置功能與資本化作用增強；隨著結構轉變趨于穩態，經濟發展主要取決于創新和技術進步，土地的整體作用將下降。第二，經濟發展被定義為從農業經濟向工業經濟和城市經濟的結構轉變，但是，結構轉變的再配置效應只是來自于勞動力從低生產率的農業部門向高生產率的工業和服務業部門配置帶來的生產率提高。事實上，結構轉變不僅是人口和勞動力從農村社會向城市社會的再配置，也發生了土地從農業用途向工業和城市用途的轉換。土地在不同經濟活動間再配置產生的價值增值無論如何不能被忽略。通過資本積累促進工業化被作為發展中國家實現經濟起飛的主要途徑，但是，發展中國家的經濟發展中，土地無疑是創造資本的最重要來源。土地在經濟活動之間的再配置，帶來土地價值的增值，通過土地增值價值的捕獲可以為經濟發展帶來巨額資本。三是結構轉變的啟動與演化離不開制度的作用和制度變遷的推動。發展中國家的土地產權和配置方式一般低效，通過完善權利安排和增進市場配置的改革，可以大大增加土地資本化收益和資源配置效率。因此，土地資源的配置效應、土地在資本形成與擴增中的作用、以及土地制度安排與變遷對結構轉變的作用，是發展中國家從農業社會轉型為城市社會的重要力量。
伴隨四十年的高速增長與結構變革，中國不僅發生了土地從農業到非農使用的大規模配置，1981年到2017年間大量農地轉為非農用地，更重要的是發生了農地制度、土地轉用制度以及非農用地使用制度的系列變革。土地的轉用創造了比計劃經濟時期土地產品剪刀差更巨額的土地級差收益，獨特的土地制度安排及其變革創造了地方政府以地謀發展模式，土地制度租金創造的資本成為推動結構變革的重要力量。
1.1獨特的土地制度安排與政府以地謀發展
與世界其他國家和地區的土地制度相比，中國的土地制度結構非常獨特。一是二元土地所有制，在社會主義公有制下，農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，國有土地所有權屬于國務院，權力的行使在市縣政府；二是政府壟斷土地非農用地市場，農地轉為非農使用一律實行按土地原用途補償的征收，任何單位和個人用地只能使用國有土地，非農用地的供應只有地方政府一個主體；三是實行三重土地管制，國家通過土地利用總體規劃和年度計劃進行土地用途管制，地方政府通過城市規劃進行邊界擴展和功能管制，土地用途轉變實行所有制管制。四是政府支配的土地增值收益捕獲機制，土地轉用中給失地農民不超過原用途30倍的補償后，政府獲得土地轉用的全部增值。在政府主導發展權下，這套土地制度安排正好成為地方政府以地謀發展的主要工具。伴隨土地轉變用途，政府替代農民集體成為土地的所有者和城市土地的經營者，地方政府利用對土地的排他性權力通過土地的寬供應促進經濟增長，依靠土地的低成本招商引資推動工業化，通過土地的資本化推動快速城市化。
1.2 土地資本化與結構轉變
土地租金的產生不僅因土地的用途和區位而生，而且因權利安排及其變遷得到創設，我們稱之為制度租金。改革之前，中國實行的是土地供應無償、無限期流動的制度安排，不產生土地級差收益。1987年以來實行土地所有權與使用權的分離，賦予用地者更長年期和更完整的權利，既增進了土地權利的價值，又使政府的土地所有權價值得以顯化和實現；通過土地的有償使用、經營性用地、甚至工業用地的招標、掛牌、出讓，以及土地的抵押金融獲取土地未來使用增值的價值，土地的資產價值大幅提升；隨著土地制度改革，政府關閉農民集體建設用地市場，規劃、用途、年度指標、督查等一系列制度的強化，政府壟斷土地市場的程度和實施能力提高，政府壟斷土地實現的租金也突飛猛進的增加。通過土地使用制度的不斷改革，土地從無償到有償使用，到招拍掛出讓，到土地抵押的金融，土地資本化程度不斷提高，為結構轉變創造了巨額資本。
2、土地制度變遷與結構轉變的階段
改革開放以來，中國的工業化、城市化進程與土地制度安排及其變遷高度相關，且每一階段呈現出不同的特征。
2.1 1981—1994：開放土地權利啟動的工業化
中國的結構轉變從毛澤東在中共七屆二中全會上宣布“從農業國向工業國轉變”開始。上世紀五十年代的國家工業化戰略在一個農業經濟為主的基礎上起步，資本積累主要依賴于農業集體化制度和國家統購統銷制度從農村攫取低價農產品。據估計，1951—1978年，農民以稅收形式給國家提供了978億元，以工農業產品剪刀差形式給國家提供了5100億元；同期國家對農業的投資僅為1763億元，收支相抵，農民為工業化提供凈積累多達4340億元，為計劃經濟時期形成比較齊全的工業體系和門類做出了貢獻。
1980年代以后，中國在實行改革開放的同時，工業化、城市化的大門也在逐步打開。工業化道路在國家工業化之外開辟了兩個新的軌道：一個是鄉村工業化，另一個是園區工業化。鄉村工業化的興起，緣于80年代初包產到戶制度改革釋放出的大量農村剩余勞動力需要尋找出路。受制于城市體制的鎖閉和國有工業的體制低效，農民參與工業化只能在鄉村突圍。被稱為“異軍突起”的鄉鎮（村）企業首先于80年代初在社隊企業基礎比較好的蘇南、浙北地區迅速崛起，繼之在政策的支持下燎原到中西部地區。鄉鎮企業的崛起，得益于國家政策向農民開放利用集體土地搞工業的權利，在此之前，農村集體土地的主要功能是為國家工業化提供低價糧食，后期才允許農民在集體土地上辦一些為農業服務的“五小工業”。為了推動農村結構變革，國家允許農民在集體土地上辦企業、允許農民利用自己的土地建城鎮，也就是允許農民的集體土地直接進入市場。如下圖所示，農村集體土地的非農使用為這一時期鄉鎮企業的繁榮提供重要支撐。1981-1994年，鄉鎮企業職工從2969.85萬人增加到11329.97萬人，到1992年時，鄉鎮企業創造的產值已占到工業增加值的三分之一（參見表1）。
園區工業化的興起源于國家創辦高新技術開發區和經濟技術開發區引進國外先進技術、吸引外國企業以及僑資、港資、臺資投資的初衷，當各級政府看明白只要劃出一片土地、按照特殊的體制和政策管理以后就能“筑巢引鳳”后開始效仿。尤其是在90年代初鄧小平南巡以后中國的工業化開始加速，掌握土地控制權的各級政府大辦各類園區，甚至鄉鎮政府和村級組織也創辦工業區。園區工業化的成氣候也得益于這一時期土地制度改革的智慧設計：一是實行所有權和使用權的分離。市縣政府行使國有土地所有權，用地者按照不同用途獲得年限不等的土地使用權；二是允許土地有償使用和依法轉讓，1988年4月修改《憲法》，在刪除土地不得出租規定的同時，增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。1990年5月國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，明確規定土地使用權可以采用協議、招標和拍賣三種方式。這兩項制度安排對于向投資者開放國有土地使用權、保障投資者穩定預期的土地權利起到了至關重要的作用。兩權分離既排除了意識形態和所有制至上論的困擾，在經濟上實現了國家所有權，也給投資者吃了定心丸。
地方政府當時為什么開放集體土地權利和熱衷于利用園區土地搞工業，與這一時期的財稅體制安排有關。1980年代中期以后，為了調動地方和企業積極性，采取財稅承包責任制，地方和企業在上交定額以后可以留成剩余，這就為地方政府提供了辦工業的激勵（周飛舟，2018）。地方政府不僅允許農民利用集體土地搞工業，還實行貸款責任擔保及各種支持政策促進鄉鎮企業發展，也通過園區低價供地和基礎設施建設及各種優惠招商引資。
2.2 1995-2002:以地謀發展的工業化和城市化
1995年以后，中國的工業化城市化呈現出新的特征，一是工業化速度放緩、城市化進程加快。1995年的工業增加值增長比上一年降了9.16個百分點，工業增加值年均增長率從1981-1994年的年均18.09%降為1995-2002年期間的12.05%。與之形成鮮明對照，1995年的城市人口比上一年增加了3個百分點，城市人口年增長率從1981-1994年的年均4.24%增加到1995-2002年期間的4.93%。二是推動工業化的方式發生變化。1995年以后，特別是1998年以后，各地園區數量激增，開發區、工業區遍布全國各個層級，最高峰時達到6866家，規劃面積3.2萬平方公里，由于開發區過于泛濫，國家不得不于2003年時進行開發區清理整頓，最后保留下來的開發區共1568家，規劃面積縮小到9949平方公里。與之形成對照，曾經作為解決就業和基層財政收入重要來源的鄉鎮企業逐步退場，尤其是中西部地區鄉鎮企業大部分“熄火”，園區工業化成為主導模式，為中國成為世界制造工廠做出重大貢獻。
結構轉變出現的這些新特征，是這一階段幾項制度安排作用的結果。一是1994年分稅制的實行，根本改變了中央與地方對經濟增長形成的利益分配結構。對地方政府影響最大的政策是制造業稅收實行中央和地方75%：25%分成，營業稅、建筑業稅等以及土地出讓金留歸地方，激勵結構的改變使地方政府行為發生變化：將發展重點從工業轉向城市，以增加能帶來地方稅收的產業；將工業發展重點從鄉鎮企業轉向園區招商引資。原先地方政府之所以以貸款擔保及政策優惠等支持鄉鎮企業發展，主要是它可以增加鄉鎮政府財政收入，分稅制以后，地方政府從中獲取的稅收減少，風險加大，于是，地方政府十分理性地將工業發展精力轉向園區，因為招商來的企業規模較大，稅收能力更強，而且通過以地招商還獲得一筆土地出讓收入。城市化加速使得地方政府可支配收入增加，1995年-2002年間，與城市化相關的地方稅收增加了136%。從稅收結構來看，這一時期增長最快的是建筑業和營業稅，土地出讓金由于分稅制時基數太小留給了地方，在這一期間也有比較大的增長，園區發展保住了制造業稅收占地方稅收的較高份額，也有利于產業和人口集聚，形成與城市化的呼應。二是這一期間土地管理制度發生重大轉變，尤其是1998年《土地管理法》的修改與實施，為地方政府實行結構轉變提供制度保障。修訂后的土地管理法規定，農地轉為建設用地必須實行征地，農民利用集體土地從事非農建設被限制在自辦鄉鎮企業一個狹窄的通道，同時實行土地用途管制，政府獲得壟斷土地的權力；另一方面，這部法律明確規定了“土地使用權可以依法轉讓”，以及“國家依法實行國有土地有償使用制度”。國家以土地所有者的身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權在一定年限內以協議、招標、拍賣方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。于是，地方政府一方面利用獨家壟斷的土地權力，以協議供地低價供應和以地進行園區基礎設施建設，以土地招商引資，吸引人氣增加城市收入，以及以企業入駐換取未來稅收，政府將差不多40%左右的建設用地用于工業用地，且長期壓低工業用地的價格，以成本價供地。園區工業化使整個中國成為貿易大國，成為世界制造工廠。另一方面，通過土地配置于城市發展，在獲取土地出讓收入的同時，增加城市發展帶來的稅收。三是住房制度改革為城市政府實現土地出讓收入和增加城市稅收提供通道。中國于1998年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立住房金融制度，房地產投資占比穩步提高，1997年到2002年城鎮住宅新開工面積年均增速達25.9%，房地產開發投資占城鎮固定資產投資的比重從16.07%提高到21.95%，住宅銷售面積年均增速達到24.7%。住房制度改革既增加了城市發展相關稅收，建筑業稅收和土地相關稅收大幅增長。
2.3 2003-2008：以地生財的城市化
2003年以后，中國的城市化繼續高歌猛進，人口城市化率從2003年的40.53%提高到2008年的46.99%，每年提高1.29個百分點，城市化速度繼續上一階段趨勢，所不同的是，這一時期的城市面積擴張增長明顯，1995-2002年城市建成區面積年均增長4.76個百分點，2003-2008年期間城市建成區面積年均增長5.76個百分點。2003-2008年，全國城市建成區面積共增加了7987.3平方公里，年均凈增5.64%。主要城市的擴張更為顯著，2003-2008年間，中國排名前10位城市的建成區面積從4911平方公里擴增到6452平方公里，年均增長5.61%。土地城市化的速度加快，這一期間達到28.22%。
另一方面，農民的進城和人口在城市之間的流動加速，常住人口城市化率從2003年的40.53%提高到46.99%，每年新增人口2005.4萬人，戶籍人口城市化率從2003年的23.6 %提高到2008年的33.28%，2008年常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差13.71個百分點。這一期間土地城市化快于人口城市化，常住人口城市化快于戶籍人口城市化的中國特色城市化現象。
這一期間城市化出現的新特征是該時期土地制度變革與住房制度改革互動的結果。最大的變化是2003年實行經營性用地的招拍掛制度，這一制度安排使土地出讓的收入全部進到政府的籃子，開啟政府經營土地的以地謀發展模式。與上一階段政府通過園區土地協議出讓招商引資搞工業相比，這一階段政府主要目標是以地生財經營城市。2003年開始，地方政府土地出讓收入出現井噴，1993年到2002年，土地出讓收入共收取12546.73億元，到了2003年至2008年，地方政府獲得土地出讓收入增加到48271.47億元，土地出讓收入增長近 2.85倍（參見表2）。城市政府依靠土地出讓作為財政收入和建設資金來源的特征明顯。對全國84個重點城市的統計表明，2003年到2008年，土地出讓收入從3432.45億元增加到6357.27億元，增加0.85倍，土地出讓收入占城市政府財政收入的比重高達62.44%（參見圖3）。
政府經營土地成為城市建設資金籌集的重要渠道。城市基礎設施投資中來自于中央財政撥款的比重從20世紀80年代初的26％降至2008年的1.1％，地方政府已成為城市基礎設施投入的主體。1994年分稅制后，地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”的格局已經形成。2000年以來，地方政府依靠土地出讓收入和通過土地儲備中心和各類融資平臺，以土地抵押擔保獲取大量銀行貸款，提供土地開發和基礎設施建設的資金來源。從城市基礎設施建設資金的三個主要來源（財政、貸款和自籌）來看，2008年，在城市基礎設施建設資金中，政府投入占32.2%、銀行貸款占29.6%、企業自籌占28.7%，這三塊資金都高度依賴于土地（劉守英、熊雪鋒，2018）。
另一項制度安排是住房市場化程度的深化，成為政府實現土地出讓收入的下游出口。2003年進一步明確住房市場化方向，加大住房消費信貸支持，住房市場需求大增，房地產成為支柱產業。2003年全國商品住宅銷售面積同比增長25.6%，全國城鎮商品住宅新開工面積同比增長26.3%。為應對房價過快上漲，2006年土地參與調控，住宅新開工面積增速回落到9.3%，進一步拉高房價漲幅。2005年進一步加大住房調控，并未達到穩房價的預期，2005-2007年，全國新建商品住宅銷售均價漲幅分別達到12.6%、6.2%和16.9%，其中北京等部分城市的房價漲幅更高，2006年北京新建商品住宅銷售均價上漲了19.69%，2007年達到了44.55%（鄧郁松，2013）。
2.4 2008-2016：以地融資的城市化
2008年以后，中國的城市化進程繼續加快，但推進城市化的方式發生變化： 2008-2016年，常住人口城鎮化率從46.99%提高到57.35%，城鎮人口年均增長25.22個百分點。城市擴張蔓延加快，全國不同層級的城市同步擴張，2008-2015年，直轄市、省會城市、地級市和縣級市城市面積分別擴張29.70%、40.02%、47.51%和35.65%；三是工業增速下降，2008-2016年的工業增加值增長率為88.17%，比上一階段下降49.76個百分點。第三產業比重于2012年超過第二產業。整體經濟更加依賴房地產業，房地產投資占固定資產投資的比重年均上升18.23個百分點，金融機構貸款余額中房地產及個人購房貸款余額從2010年的9.421萬億增加到2016年的26.25萬億元，占比從19.91%增加到24.62%，增長率從2011年的13.9%增長到2016年的16.57%，2016年住房資產占居民資產的比重已達到65.99%。
以上新的特征也是這一時期土地制度及相關制度變革的結果。一是2008年為了應對國際金融危機，出臺4萬億財政刺激政策以及松緊銀根和地根，加大貨幣和土地投放，2008-2016年M2年增長率達到226.22%，新增建設用地增長率為34.8%。二是放寬土地抵押融資。1994年分稅制以后，財權上收，一些地方成立城市建設公司之類的投融資平臺，1997年國務院下發《關于投資體制近期改革方案》，許多地方政府紛紛成立國有獨資的城投公司，1997-2008年，地方政府利用投融資平臺進行項目融資增加，2008年下半年，各級政府紛紛成立投融資平臺，2009年3月中央銀行與銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，2010年國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》進行政策抑制。根據銀監會地方投融資平臺名單顯示，到2017年6月30日各地成立的各級政府投融資平臺達11740家。地方政府從以地生財階段的以土地出讓收入為依托、以新還舊的舉債，轉向土地抵押和質押為主的舉債。三是增加房地產開發投資和基礎設施投資。在出口下滑、制造業轉型的時期，房地產投資占固定資產的投資從2008年的3.27萬億元提高到11.9萬億元，年均增長18.69%。
在這一系列政策組合下，中國城市化的模式從依賴招拍掛的土地出讓轉向依賴土地抵押融資，2008-2016年，盡管政府土地出讓收入從10259.8億元繼續增長到37454億元，但開始出現波動；隨著一些城市的用地從原來的新增用地為主轉向存量用地為主，加上農民權利意識的覺醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方達到60%。成本上升的結果是政府的土地凈收益下降，到2016年時降至20%左右。
在土地成本上升、土地出讓收益下降的情況下，各級城府城市化的資金來源轉向土地抵押融資，2008-2015年，84個城市土地抵押面積從249萬畝增加到736.2萬畝，增加1.95倍，土地抵押金額從1.33萬億元增加到11.33萬億元。土地成為融資工具，地方政府的融資行為與土地出收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金。這時候政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。
中國地方政府無論是舉債還是償債都高度依靠于土地，50%以地方融資平臺為依托，土地是主要抵押物；地方政府償債則主要靠土地出讓獲得的收入來以新債還舊債，到2010年底，各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務額占到地方政府負有償還責任債務額的37.96%。2011年以后，中央銀行對以土地舉債的門檻提高，但是，對大多數地方政府來講，土地出讓收入仍然是償債的主要來源。從2011年土地出讓情況看，全國土地出讓收入增速大幅回落，繳入國庫的土地出讓收入比上年回落92.4個百分點，東部地區土地出讓收入增速回落尤為嚴重，上海、寧波、廈門、浙江（除寧波）分別下降了22.4%、17.2%、17.1%、13.4%和6%。
另一方面，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款占到地方政府性債務資金的79.01%，其中負有償還責任的債務中銀行貸款占到74.84%。從2013年國家審計署披露的信息可以看出，全國性債務余額中，銀行貸款余額為10.1萬億元，占全國地方性債務余額的48％。中國這一輪地方融資平臺的償債方式主要采取“借新還舊”，對358家融資平臺公司的調查表明，2010年底，這些公司的借新還舊率平均為 55.20%。為了抵御風險，銀監會于2011年明確禁止借新還舊。但是，即便如此，地方融資平臺逾期債務率仍在進一步上升。2010年底，有148家融資平臺公司存在逾期債務，且逾期債務率平均為16.26%，有1734家融資平臺公司（占26.37%）出現虧損。2012年末，融資平臺數量約為１萬余家，貸款余額約為10萬億左右，同比增長約500％。
不斷攀升的房價和資產泡沫化。2008年加大保障性住房建設力度，加大對自住型和改善型住房消費的信貸支持，2009年房地產市場快速回升，全國商品房銷售面積94755萬平方米，同比增長43.6%；其中，商品住宅銷售面積86184.9萬平方米，同比增長45.4%，全國新建商品住宅銷售均價4459元/平方米，較2008年上漲了898元/平方米，漲幅達到25.1%。2009年繼續綜合運用土地、金融、稅收等手段，加強和改善對房地產市場的調控，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭，2010年-2013年，國務院及有關部委和地方政府多次出臺相關調控政策，但是，北京等部分熱點城市房地產市場大幅波動問題比較突出。2009年，北京住宅銷售面積增長了82.3%。2010和2011年分別下降了36.1%和16.9%，2012年增長了43.3%。2010年，北京新建商品住宅銷售均價同比漲幅仍高達29.7%，2011年和2012年分別下降了9.5%和0.1%。2012年下半年以來，隨著銷售回暖和新開工量的下降，北京房價明顯回升。2014年以來，住房市場出現重大變化，住房銷售面積和新開工面積開始明顯下降，庫存快速增加，在限購、信貸等政策調整的作用下，2015年商品住宅銷售面積同比增長7.9%。但2016年以來商品住宅銷售面積繼續保持增長態勢，住宅待售面積從3月末以來持續下降，并已低于2015年年末的水平。房價漲幅過快，既是城市化帶來的需求增長的結果，也與中國的土地制度和政府行為有關，城市政府為了獲得高額土地收入，減少住宅用地供應，造成住房供應緊張和住房價格攀升，居民對住房的需求從居住轉向投資和投機，更加劇住房供求失衡。
3、深化土地改革的需要
改革開放40 年高速的經濟增長與快速的工業化、城市化，獨特的土地制度安排與變遷路徑起到非常重要的作用。土地的寬供應保證了經濟高增長；地政府以扭曲的工業用地價格招商引資，利用土地提供園區基礎設施，促進高速工業化，使中國成為世界制造工廠；利用土地的資本化和以地融資，解決了中國城市發展所需的巨額資本來源，助推快速的城市化。但是，這套制度架構近年來的制度收益明顯降低，制度成本上升，對國民經濟運行的風險加大。主要表現為：經濟增速下行和經濟發展階段轉換以后，繼續靠放土地拉增速的效力減低，一個明顯的事實是，近幾年隨著經濟增長的階段性轉換放慢，土地的需求下降，地方土地供應的增速也跟著慢下來，以地招商引資的作用減低。具體表現為，全國性的工業用地占比下降，制造業用地需求下降，東部地區的企業經過上一輪的發展已經告別資本短缺，企業升級后土地成本份額下降，以土地抵押獲取貸款的需求下降，中西部地區企業進入意愿低，發展機會不足，地方政府繼續以地低價招商和提供比東部地區更好的基礎設施，但入駐企業少，園區績效不佳；在實體企業用地需求減少、房地產供地與政府土地收入掛鉤下，房地產用地繼續保持低位，為了保增長，地方政府更大比例土地配置到基礎設施用地，供地結構失衡加大，加劇國民經濟結構的失衡；土地出讓的成本上升，地方政府出讓凈收益下降，政府債務和以地償債壓力加大；土地出讓收入不足以支撐大規模建設資金需求下，地方政府不得不加大土地抵押融資，由此加大銀行金融風險。由此，土地制度改革最主要是要對經濟增長階段 性轉換后土地功能的變化做出反應，對原有制度實施的收益、成本與風險變化做評估，并在此基礎上，對相關制度安排做出負歷史責任的完善與修改。
中國經濟的下一程會有一些顯著不同于上一程的特征，對這些特征的把握將有利于研判土地制度改革的基本方向：（1）經濟發展對土地的依賴減低。中國下一程的經濟如果不能轉向創新驅動，而是繼續加大土地依賴，中國的轉型將歸于失敗。隨著經濟增長轉入中高速，以土地寬供應保增長的時代已經結束，土地的發動機功能不再，土地配置效率的提高對經濟增長的質量將發揮更重要的作用，土地供應與配置方式如何順應這一變化，是土地管理法修改回避不了的第一大問題。（2）產業轉型升級使土地低成本支撐的產業競爭力減弱。要素相對價格、比較優勢與制度成本的變化，使中國不可能繼續依靠土地的低成本保住世界制造工廠地位。一部分區域、城市、產業、企業通過轉型升級提升全球競爭力。一些喪失競爭力的區域、城市、產業、企業將面臨轉型和死亡。建設用地結構的優化與工業用地的重組以及供地方式的改革，土地管理法的修改也必須應對這一變化。（3）必須認真對待城鄉中國作為一種經濟社會形態的長期存在。從經濟社會形態來看，中國的現代化須經歷三個階段：鄉土中國、城鄉中國、城市中國，而非從鄉土中國直接抵達城市中國。城鄉中國之所以成為一個獨立的經濟社會形態和發展時期，是因為具有一些獨特的特征：不同于鄉土中國和城市中國的穩定狀態，城市和鄉村因經濟、社會與制度變遷而不斷變化；將經歷一場由人口遷移的代 際差異引發的城鄉結構革命，第二代農民工的離土離農、出村不回村，引致農業功能與形態變化，鄉村產業和業態變化；將出現城鄉形態的巨變，村莊高度分化， 大部分村莊的衰敗與少部分村莊的活化并存；一部分小鎮的成長，成為連接城市與鄉村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識擴散與創新活力而勝利，城市的生與死并存；技術與制度的重大變遷將推動這一階段的歷史轉型，人口遷移、要素相對價格變化將創造大量新的獲利機會，誘發技術變遷，促進農業、制造業與服務業的轉型升級加快，帶來經濟和政治行為主體的互動，促進制度變遷；城鄉互動將取代單向城市化，人口在城鄉之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉加快，土地在城鄉之間的配置和資本化加快。城鄉中國之轉型成功并進入城市中國階段，打通城鄉的制度改革是關鍵，土地制度的系統改革是關鍵之關鍵。
（致謝：感謝曹亞鵬和熊雪鋒為本文提供的支持。）
中國鄉村發現網轉自：《中國土地科學報》2018年第1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
