改革開放40年來，中國經(jīng)濟(jì)保持了9.6%的高增長，工業(yè)增加值年均增長率為14.6%，工業(yè)增加值從2067.7億元增長到28萬億元，成為世界制造大國，城市人口增長率年均4%，城市化率從17.92%提高到58.52%，2.8億農(nóng)民離土出村參與城市化進(jìn)程，推動鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國的歷史轉(zhuǎn)型（劉守英、王一鴿，2018）。無論是“唱贏中國”者還是“唱衰中國”者都認(rèn)同，在一個大國發(fā)生如此非凡的經(jīng)濟(jì)增長和歷史性的結(jié)構(gòu)革命，一定有其不同尋常之處。與目前主流的比較優(yōu)勢說和地方政府錦標(biāo)賽體制說不同，本文提出，中國獨(dú)特的土地制度安排及其變革是創(chuàng)造“中國奇跡”的“秘密”。過去40年，中國是在政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)下的經(jīng)濟(jì)權(quán)利開放，土地制度的獨(dú)特安排與變遷形成以地謀發(fā)展模式，土地制度實(shí)現(xiàn)的土地資本化促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的躍遷。但是，中國的轉(zhuǎn)型困境也因此而生，尤其是在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生增速換擋和平臺轉(zhuǎn)換以后，以地謀發(fā)展模式的風(fēng)險加大。限于篇幅，本文主要在理論上闡釋土地制度及其變遷在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，并給出中國土地制度變革推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的階段性進(jìn)程，最后是簡單的結(jié)論和政策含義。
1、土地制度在結(jié)構(gòu)變遷中的作用
探尋增長之源是經(jīng)濟(jì)學(xué)的不變主題，但支撐不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)學(xué)對不同因素重要性的強(qiáng)調(diào)有別。土地的重要性在古典學(xué)者那里舉足輕重，土地是“財(cái)富之母”（威廉·配第，1662），“永遠(yuǎn)是一切財(cái)富唯一的、首要的來源”（圖各特，1766），亞當(dāng)·斯密在分析國民財(cái)富的性質(zhì)與原因時，土地還是與勞動、資本一起作為三個基本的生產(chǎn)要素（亞當(dāng)·斯密，1776），大衛(wèi)·李嘉圖擔(dān)憂土地、資本與勞動的邊際報酬遞減會導(dǎo)致一國的經(jīng)濟(jì)增長停滯（大衛(wèi)·李嘉圖，1817）。馬歇爾直指農(nóng)業(yè)技術(shù)提高太慢導(dǎo)致土地的耕作邊際報酬遞減（馬歇爾，1890）。因此，正如舒爾茨所正確指出的:“早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家把土地視為經(jīng)濟(jì)增長的制約因素”（舒爾茨，1964）。
有意思的是，土地的重要性到了“邊際革命”時期開始下降，他們給出的理由是，土地不應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有特殊位置，不必進(jìn)行單獨(dú)處理。土地不僅可以被資本替代，而且技術(shù)進(jìn)步足以抵消固定不變的土地所帶來的不利影響（門格爾，1871；杰文斯，1871；瓦爾拉斯，1874）,新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在構(gòu)建他們的理論模型時，土地要素甚至神秘地“消失”了（柯布-道格拉斯， 1936；哈羅德·多瑪，1948；索洛，1956；阿羅，1962）。哈羅德給出了如此處理的原因：“我之所以拋棄它，是因?yàn)樵谖覀冞@樣一個特定環(huán)境下土地的影響微乎其微”（哈羅德·多瑪，1948）。索洛（1956）將產(chǎn)出增長分解為資本（K）、勞動（L）、全要素生產(chǎn)率（TFP）提高的貢獻(xiàn)，土地被計(jì)入K中。舒爾茨的觀點(diǎn)代表了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行如此處理的緣由:“我們發(fā)現(xiàn)，土地在經(jīng)濟(jì)增長中的作用與常識或古典經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)土地之觀點(diǎn)迥異。作為生產(chǎn)要素，土地的經(jīng)濟(jì)重要性一直在下降。它在生產(chǎn)國民產(chǎn)值的總要素成本中所占的比例變得更小了”（舒爾茨，1952）。免除土地報酬遞減困擾后的經(jīng)濟(jì)增長理論將主要精力用于探究物質(zhì)資本的增長與配置效率、技術(shù)進(jìn)步、人力資本、創(chuàng)新和研發(fā)投入在經(jīng)濟(jì)增長中的重要性（羅默，1986；盧卡斯，1988）。
土地的重要性從舉足輕重到被忽略，反映了經(jīng)濟(jì)學(xué)家對他們所處時代經(jīng)濟(jì)特征的簡化。古典時期的經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，國民經(jīng)濟(jì)和百姓生計(jì)高度依賴于土地資源，技術(shù)變遷緩慢，人們?yōu)楸苊獾羧搿榜R爾薩斯陷阱”而掙扎。新古典時期的經(jīng)濟(jì)以工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)為主，土地的經(jīng)濟(jì)重要性下降，經(jīng)濟(jì)增長依賴于資本形成、配置效率、技術(shù)進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從土地依賴性轉(zhuǎn)向創(chuàng)新和全要素生產(chǎn)率的提高。
遺憾的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在求解發(fā)展問題時，仍然主要基于他們受訓(xùn)練形成的新古典增長理論。盡管主流發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵是結(jié)構(gòu)變遷（錢納里，1969），但是，在探尋結(jié)構(gòu)變遷的力量時，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的藥方主要是：一是勞動力從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門向高生產(chǎn)率的工業(yè)部門和服務(wù)業(yè)部門再配置（錢納里與塞昆因，1975）；二是利用擠壓農(nóng)業(yè)的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差方式實(shí)現(xiàn)資本積累（斯蒂格利茨與沙，2017）；三是依賴愿意接受制度性工資的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移來創(chuàng)造資本（劉易斯，1954）。
對土地配置與制度安排在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中的重要性的忽略，不僅使發(fā)展理論與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)的真實(shí)世界差距拉大，而且也錯失了利用土地在解決發(fā)展問題時的功能。第一，一個國家從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)、從鄉(xiāng)土社會向城市社會的轉(zhuǎn)變是一個動態(tài)的過程，土地的重要性及其起作用的方式也是一個動態(tài)的變化過程。隨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，土地作為農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)重要性會不斷下降；在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變階段，土地的再配置功能與資本化作用增強(qiáng)；隨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變趨于穩(wěn)態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要取決于創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，土地的整體作用將下降。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被定義為從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但是，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的再配置效應(yīng)只是來自于勞動力從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門向高生產(chǎn)率的工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門配置帶來的生產(chǎn)率提高。事實(shí)上，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變不僅是人口和勞動力從農(nóng)村社會向城市社會的再配置，也發(fā)生了土地從農(nóng)業(yè)用途向工業(yè)和城市用途的轉(zhuǎn)換。土地在不同經(jīng)濟(jì)活動間再配置產(chǎn)生的價值增值無論如何不能被忽略。通過資本積累促進(jìn)工業(yè)化被作為發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的主要途徑，但是，發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地?zé)o疑是創(chuàng)造資本的最重要來源。土地在經(jīng)濟(jì)活動之間的再配置，帶來土地價值的增值，通過土地增值價值的捕獲可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨額資本。三是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的啟動與演化離不開制度的作用和制度變遷的推動。發(fā)展中國家的土地產(chǎn)權(quán)和配置方式一般低效，通過完善權(quán)利安排和增進(jìn)市場配置的改革，可以大大增加土地資本化收益和資源配置效率。因此，土地資源的配置效應(yīng)、土地在資本形成與擴(kuò)增中的作用、以及土地制度安排與變遷對結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的作用，是發(fā)展中國家從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型為城市社會的重要力量。
伴隨四十年的高速增長與結(jié)構(gòu)變革，中國不僅發(fā)生了土地從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)使用的大規(guī)模配置，1981年到2017年間大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，更重要的是發(fā)生了農(nóng)地制度、土地轉(zhuǎn)用制度以及非農(nóng)用地使用制度的系列變革。土地的轉(zhuǎn)用創(chuàng)造了比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期土地產(chǎn)品剪刀差更巨額的土地級差收益，獨(dú)特的土地制度安排及其變革創(chuàng)造了地方政府以地謀發(fā)展模式，土地制度租金創(chuàng)造的資本成為推動結(jié)構(gòu)變革的重要力量。
1.1獨(dú)特的土地制度安排與政府以地謀發(fā)展
與世界其他國家和地區(qū)的土地制度相比，中國的土地制度結(jié)構(gòu)非常獨(dú)特。一是二元土地所有制，在社會主義公有制下，農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，國有土地所有權(quán)屬于國務(wù)院，權(quán)力的行使在市縣政府；二是政府壟斷土地非農(nóng)用地市場，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用一律實(shí)行按土地原用途補(bǔ)償?shù)恼魇眨魏螁挝缓蛡€人用地只能使用國有土地，非農(nóng)用地的供應(yīng)只有地方政府一個主體；三是實(shí)行三重土地管制，國家通過土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃進(jìn)行土地用途管制，地方政府通過城市規(guī)劃進(jìn)行邊界擴(kuò)展和功能管制，土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行所有制管制。四是政府支配的土地增值收益捕獲機(jī)制，土地轉(zhuǎn)用中給失地農(nóng)民不超過原用途30倍的補(bǔ)償后，政府獲得土地轉(zhuǎn)用的全部增值。在政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)下，這套土地制度安排正好成為地方政府以地謀發(fā)展的主要工具。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，政府替代農(nóng)民集體成為土地的所有者和城市土地的經(jīng)營者，地方政府利用對土地的排他性權(quán)力通過土地的寬供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，依靠土地的低成本招商引資推動工業(yè)化，通過土地的資本化推動快速城市化。
1.2 土地資本化與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變
土地租金的產(chǎn)生不僅因土地的用途和區(qū)位而生，而且因權(quán)利安排及其變遷得到創(chuàng)設(shè)，我們稱之為制度租金。改革之前，中國實(shí)行的是土地供應(yīng)無償、無限期流動的制度安排，不產(chǎn)生土地級差收益。1987年以來實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，賦予用地者更長年期和更完整的權(quán)利，既增進(jìn)了土地權(quán)利的價值，又使政府的土地所有權(quán)價值得以顯化和實(shí)現(xiàn)；通過土地的有償使用、經(jīng)營性用地、甚至工業(yè)用地的招標(biāo)、掛牌、出讓，以及土地的抵押金融獲取土地未來使用增值的價值，土地的資產(chǎn)價值大幅提升；隨著土地制度改革，政府關(guān)閉農(nóng)民集體建設(shè)用地市場，規(guī)劃、用途、年度指標(biāo)、督查等一系列制度的強(qiáng)化，政府壟斷土地市場的程度和實(shí)施能力提高，政府壟斷土地實(shí)現(xiàn)的租金也突飛猛進(jìn)的增加。通過土地使用制度的不斷改革，土地從無償?shù)接袃斒褂茫秸信膾斐鲎專酵恋氐盅旱慕鹑冢恋刭Y本化程度不斷提高，為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了巨額資本。
2、土地制度變遷與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的階段
改革開放以來，中國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程與土地制度安排及其變遷高度相關(guān)，且每一階段呈現(xiàn)出不同的特征。
2.1 1981—1994：開放土地權(quán)利啟動的工業(yè)化
中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變從毛澤東在中共七屆二中全會上宣布“從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變”開始。上世紀(jì)五十年代的國家工業(yè)化戰(zhàn)略在一個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的基礎(chǔ)上起步，資本積累主要依賴于農(nóng)業(yè)集體化制度和國家統(tǒng)購統(tǒng)銷制度從農(nóng)村攫取低價農(nóng)產(chǎn)品。據(jù)估計(jì)，1951—1978年，農(nóng)民以稅收形式給國家提供了978億元，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差形式給國家提供了5100億元；同期國家對農(nóng)業(yè)的投資僅為1763億元，收支相抵，農(nóng)民為工業(yè)化提供凈積累多達(dá)4340億元，為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成比較齊全的工業(yè)體系和門類做出了貢獻(xiàn)。
1980年代以后，中國在實(shí)行改革開放的同時，工業(yè)化、城市化的大門也在逐步打開。工業(yè)化道路在國家工業(yè)化之外開辟了兩個新的軌道：一個是鄉(xiāng)村工業(yè)化，另一個是園區(qū)工業(yè)化。鄉(xiāng)村工業(yè)化的興起，緣于80年代初包產(chǎn)到戶制度改革釋放出的大量農(nóng)村剩余勞動力需要尋找出路。受制于城市體制的鎖閉和國有工業(yè)的體制低效，農(nóng)民參與工業(yè)化只能在鄉(xiāng)村突圍。被稱為“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)首先于80年代初在社隊(duì)企業(yè)基礎(chǔ)比較好的蘇南、浙北地區(qū)迅速崛起，繼之在政策的支持下燎原到中西部地區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，得益于國家政策向農(nóng)民開放利用集體土地搞工業(yè)的權(quán)利，在此之前，農(nóng)村集體土地的主要功能是為國家工業(yè)化提供低價糧食，后期才允許農(nóng)民在集體土地上辦一些為農(nóng)業(yè)服務(wù)的“五小工業(yè)”。為了推動農(nóng)村結(jié)構(gòu)變革，國家允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)、允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，也就是允許農(nóng)民的集體土地直接進(jìn)入市場。如下圖所示，農(nóng)村集體土地的非農(nóng)使用為這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮提供重要支撐。1981-1994年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工從2969.85萬人增加到11329.97萬人，到1992年時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值已占到工業(yè)增加值的三分之一（參見表1）。
園區(qū)工業(yè)化的興起源于國家創(chuàng)辦高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、吸引外國企業(yè)以及僑資、港資、臺資投資的初衷，當(dāng)各級政府看明白只要劃出一片土地、按照特殊的體制和政策管理以后就能“筑巢引鳳”后開始效仿。尤其是在90年代初鄧小平南巡以后中國的工業(yè)化開始加速，掌握土地控制權(quán)的各級政府大辦各類園區(qū)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織也創(chuàng)辦工業(yè)區(qū)。園區(qū)工業(yè)化的成氣候也得益于這一時期土地制度改革的智慧設(shè)計(jì)：一是實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)的分離。市縣政府行使國有土地所有權(quán)，用地者按照不同用途獲得年限不等的土地使用權(quán)；二是允許土地有償使用和依法轉(zhuǎn)讓，1988年4月修改《憲法》，在刪除土地不得出租規(guī)定的同時，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1990年5月國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣三種方式。這兩項(xiàng)制度安排對于向投資者開放國有土地使用權(quán)、保障投資者穩(wěn)定預(yù)期的土地權(quán)利起到了至關(guān)重要的作用。兩權(quán)分離既排除了意識形態(tài)和所有制至上論的困擾，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)了國家所有權(quán)，也給投資者吃了定心丸。
地方政府當(dāng)時為什么開放集體土地權(quán)利和熱衷于利用園區(qū)土地搞工業(yè)，與這一時期的財(cái)稅體制安排有關(guān)。1980年代中期以后，為了調(diào)動地方和企業(yè)積極性，采取財(cái)稅承包責(zé)任制，地方和企業(yè)在上交定額以后可以留成剩余，這就為地方政府提供了辦工業(yè)的激勵（周飛舟，2018）。地方政府不僅允許農(nóng)民利用集體土地搞工業(yè)，還實(shí)行貸款責(zé)任擔(dān)保及各種支持政策促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，也通過園區(qū)低價供地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及各種優(yōu)惠招商引資。
2.2 1995-2002:以地謀發(fā)展的工業(yè)化和城市化
1995年以后，中國的工業(yè)化城市化呈現(xiàn)出新的特征，一是工業(yè)化速度放緩、城市化進(jìn)程加快。1995年的工業(yè)增加值增長比上一年降了9.16個百分點(diǎn)，工業(yè)增加值年均增長率從1981-1994年的年均18.09%降為1995-2002年期間的12.05%。與之形成鮮明對照，1995年的城市人口比上一年增加了3個百分點(diǎn)，城市人口年增長率從1981-1994年的年均4.24%增加到1995-2002年期間的4.93%。二是推動工業(yè)化的方式發(fā)生變化。1995年以后，特別是1998年以后，各地園區(qū)數(shù)量激增，開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)遍布全國各個層級，最高峰時達(dá)到6866家，規(guī)劃面積3.2萬平方公里，由于開發(fā)區(qū)過于泛濫，國家不得不于2003年時進(jìn)行開發(fā)區(qū)清理整頓，最后保留下來的開發(fā)區(qū)共1568家，規(guī)劃面積縮小到9949平方公里。與之形成對照，曾經(jīng)作為解決就業(yè)和基層財(cái)政收入重要來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步退場，尤其是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部分“熄火”，園區(qū)工業(yè)化成為主導(dǎo)模式，為中國成為世界制造工廠做出重大貢獻(xiàn)。
結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變出現(xiàn)的這些新特征，是這一階段幾項(xiàng)制度安排作用的結(jié)果。一是1994年分稅制的實(shí)行，根本改變了中央與地方對經(jīng)濟(jì)增長形成的利益分配結(jié)構(gòu)。對地方政府影響最大的政策是制造業(yè)稅收實(shí)行中央和地方75%：25%分成，營業(yè)稅、建筑業(yè)稅等以及土地出讓金留歸地方，激勵結(jié)構(gòu)的改變使地方政府行為發(fā)生變化：將發(fā)展重點(diǎn)從工業(yè)轉(zhuǎn)向城市，以增加能帶來地方稅收的產(chǎn)業(yè)；將工業(yè)發(fā)展重點(diǎn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)向園區(qū)招商引資。原先地方政府之所以以貸款擔(dān)保及政策優(yōu)惠等支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，主要是它可以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入，分稅制以后，地方政府從中獲取的稅收減少，風(fēng)險加大，于是，地方政府十分理性地將工業(yè)發(fā)展精力轉(zhuǎn)向園區(qū)，因?yàn)檎猩虂淼钠髽I(yè)規(guī)模較大，稅收能力更強(qiáng)，而且通過以地招商還獲得一筆土地出讓收入。城市化加速使得地方政府可支配收入增加，1995年-2002年間，與城市化相關(guān)的地方稅收增加了136%。從稅收結(jié)構(gòu)來看，這一時期增長最快的是建筑業(yè)和營業(yè)稅，土地出讓金由于分稅制時基數(shù)太小留給了地方，在這一期間也有比較大的增長，園區(qū)發(fā)展保住了制造業(yè)稅收占地方稅收的較高份額，也有利于產(chǎn)業(yè)和人口集聚，形成與城市化的呼應(yīng)。二是這一期間土地管理制度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，尤其是1998年《土地管理法》的修改與實(shí)施，為地方政府實(shí)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供制度保障。修訂后的土地管理法規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須實(shí)行征地，農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)建設(shè)被限制在自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一個狹窄的通道，同時實(shí)行土地用途管制，政府獲得壟斷土地的權(quán)力；另一方面，這部法律明確規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，以及“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”。國家以土地所有者的身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權(quán)出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。于是，地方政府一方面利用獨(dú)家壟斷的土地權(quán)力，以協(xié)議供地低價供應(yīng)和以地進(jìn)行園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以土地招商引資，吸引人氣增加城市收入，以及以企業(yè)入駐換取未來稅收，政府將差不多40%左右的建設(shè)用地用于工業(yè)用地，且長期壓低工業(yè)用地的價格，以成本價供地。園區(qū)工業(yè)化使整個中國成為貿(mào)易大國，成為世界制造工廠。另一方面，通過土地配置于城市發(fā)展，在獲取土地出讓收入的同時，增加城市發(fā)展帶來的稅收。三是住房制度改革為城市政府實(shí)現(xiàn)土地出讓收入和增加城市稅收提供通道。中國于1998年開始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，建立住房金融制度，房地產(chǎn)投資占比穩(wěn)步提高，1997年到2002年城鎮(zhèn)住宅新開工面積年均增速達(dá)25.9%，房地產(chǎn)開發(fā)投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重從16.07%提高到21.95%，住宅銷售面積年均增速達(dá)到24.7%。住房制度改革既增加了城市發(fā)展相關(guān)稅收，建筑業(yè)稅收和土地相關(guān)稅收大幅增長。
2.3 2003-2008：以地生財(cái)?shù)某鞘谢?/p>
2003年以后，中國的城市化繼續(xù)高歌猛進(jìn)，人口城市化率從2003年的40.53%提高到2008年的46.99%，每年提高1.29個百分點(diǎn)，城市化速度繼續(xù)上一階段趨勢，所不同的是，這一時期的城市面積擴(kuò)張?jiān)鲩L明顯，1995-2002年城市建成區(qū)面積年均增長4.76個百分點(diǎn)，2003-2008年期間城市建成區(qū)面積年均增長5.76個百分點(diǎn)。2003-2008年，全國城市建成區(qū)面積共增加了7987.3平方公里，年均凈增5.64%。主要城市的擴(kuò)張更為顯著，2003-2008年間，中國排名前10位城市的建成區(qū)面積從4911平方公里擴(kuò)增到6452平方公里，年均增長5.61%。土地城市化的速度加快，這一期間達(dá)到28.22%。
另一方面，農(nóng)民的進(jìn)城和人口在城市之間的流動加速，常住人口城市化率從2003年的40.53%提高到46.99%，每年新增人口2005.4萬人，戶籍人口城市化率從2003年的23.6 %提高到2008年的33.28%，2008年常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差13.71個百分點(diǎn)。這一期間土地城市化快于人口城市化，常住人口城市化快于戶籍人口城市化的中國特色城市化現(xiàn)象。
這一期間城市化出現(xiàn)的新特征是該時期土地制度變革與住房制度改革互動的結(jié)果。最大的變化是2003年實(shí)行經(jīng)營性用地的招拍掛制度，這一制度安排使土地出讓的收入全部進(jìn)到政府的籃子，開啟政府經(jīng)營土地的以地謀發(fā)展模式。與上一階段政府通過園區(qū)土地協(xié)議出讓招商引資搞工業(yè)相比，這一階段政府主要目標(biāo)是以地生財(cái)經(jīng)營城市。2003年開始，地方政府土地出讓收入出現(xiàn)井噴，1993年到2002年，土地出讓收入共收取12546.73億元，到了2003年至2008年，地方政府獲得土地出讓收入增加到48271.47億元，土地出讓收入增長近 2.85倍（參見表2）。城市政府依靠土地出讓作為財(cái)政收入和建設(shè)資金來源的特征明顯。對全國84個重點(diǎn)城市的統(tǒng)計(jì)表明，2003年到2008年，土地出讓收入從3432.45億元增加到6357.27億元，增加0.85倍，土地出讓收入占城市政府財(cái)政收入的比重高達(dá)62.44%（參見圖3）。
政府經(jīng)營土地成為城市建設(shè)資金籌集的重要渠道。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中來自于中央財(cái)政撥款的比重從20世紀(jì)80年代初的26％降至2008年的1.1％，地方政府已成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投入的主體。1994年分稅制后，地方政府“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地”的格局已經(jīng)形成。2000年以來，地方政府依靠土地出讓收入和通過土地儲備中心和各類融資平臺，以土地抵押擔(dān)保獲取大量銀行貸款，提供土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的三個主要來源（財(cái)政、貸款和自籌）來看，2008年，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中，政府投入占32.2%、銀行貸款占29.6%、企業(yè)自籌占28.7%，這三塊資金都高度依賴于土地（劉守英、熊雪鋒，2018）。
另一項(xiàng)制度安排是住房市場化程度的深化，成為政府實(shí)現(xiàn)土地出讓收入的下游出口。2003年進(jìn)一步明確住房市場化方向，加大住房消費(fèi)信貸支持，住房市場需求大增，房地產(chǎn)成為支柱產(chǎn)業(yè)。2003年全國商品住宅銷售面積同比增長25.6%，全國城鎮(zhèn)商品住宅新開工面積同比增長26.3%。為應(yīng)對房價過快上漲，2006年土地參與調(diào)控，住宅新開工面積增速回落到9.3%，進(jìn)一步拉高房價漲幅。2005年進(jìn)一步加大住房調(diào)控，并未達(dá)到穩(wěn)房價的預(yù)期，2005-2007年，全國新建商品住宅銷售均價漲幅分別達(dá)到12.6%、6.2%和16.9%，其中北京等部分城市的房價漲幅更高，2006年北京新建商品住宅銷售均價上漲了19.69%，2007年達(dá)到了44.55%（鄧郁松，2013）。
2.4 2008-2016：以地融資的城市化
2008年以后，中國的城市化進(jìn)程繼續(xù)加快，但推進(jìn)城市化的方式發(fā)生變化： 2008-2016年，常住人口城鎮(zhèn)化率從46.99%提高到57.35%，城鎮(zhèn)人口年均增長25.22個百分點(diǎn)。城市擴(kuò)張蔓延加快，全國不同層級的城市同步擴(kuò)張，2008-2015年，直轄市、省會城市、地級市和縣級市城市面積分別擴(kuò)張29.70%、40.02%、47.51%和35.65%；三是工業(yè)增速下降，2008-2016年的工業(yè)增加值增長率為88.17%，比上一階段下降49.76個百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)比重于2012年超過第二產(chǎn)業(yè)。整體經(jīng)濟(jì)更加依賴房地產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資的比重年均上升18.23個百分點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)貸款余額中房地產(chǎn)及個人購房貸款余額從2010年的9.421萬億增加到2016年的26.25萬億元，占比從19.91%增加到24.62%，增長率從2011年的13.9%增長到2016年的16.57%，2016年住房資產(chǎn)占居民資產(chǎn)的比重已達(dá)到65.99%。
以上新的特征也是這一時期土地制度及相關(guān)制度變革的結(jié)果。一是2008年為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，出臺4萬億財(cái)政刺激政策以及松緊銀根和地根，加大貨幣和土地投放，2008-2016年M2年增長率達(dá)到226.22%，新增建設(shè)用地增長率為34.8%。二是放寬土地抵押融資。1994年分稅制以后，財(cái)權(quán)上收，一些地方成立城市建設(shè)公司之類的投融資平臺，1997年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制近期改革方案》，許多地方政府紛紛成立國有獨(dú)資的城投公司，1997-2008年，地方政府利用投融資平臺進(jìn)行項(xiàng)目融資增加，2008年下半年，各級政府紛紛成立投融資平臺，2009年3月中央銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》進(jìn)行政策抑制。根據(jù)銀監(jiān)會地方投融資平臺名單顯示，到2017年6月30日各地成立的各級政府投融資平臺達(dá)11740家。地方政府從以地生財(cái)階段的以土地出讓收入為依托、以新還舊的舉債，轉(zhuǎn)向土地抵押和質(zhì)押為主的舉債。三是增加房地產(chǎn)開發(fā)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資。在出口下滑、制造業(yè)轉(zhuǎn)型的時期，房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)的投資從2008年的3.27萬億元提高到11.9萬億元，年均增長18.69%。
在這一系列政策組合下，中國城市化的模式從依賴招拍掛的土地出讓轉(zhuǎn)向依賴土地抵押融資，2008-2016年，盡管政府土地出讓收入從10259.8億元繼續(xù)增長到37454億元，但開始出現(xiàn)波動；隨著一些城市的用地從原來的新增用地為主轉(zhuǎn)向存量用地為主，加上農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方達(dá)到60%。成本上升的結(jié)果是政府的土地凈收益下降，到2016年時降至20%左右。
在土地成本上升、土地出讓收益下降的情況下，各級城府城市化的資金來源轉(zhuǎn)向土地抵押融資，2008-2015年，84個城市土地抵押面積從249萬畝增加到736.2萬畝，增加1.95倍，土地抵押金額從1.33萬億元增加到11.33萬億元。土地成為融資工具，地方政府的融資行為與土地出收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金。這時候政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。
中國地方政府無論是舉債還是償債都高度依靠于土地，50%以地方融資平臺為依托，土地是主要抵押物；地方政府償債則主要靠土地出讓獲得的收入來以新債還舊債，到2010年底，各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)額占到地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)額的37.96%。2011年以后，中央銀行對以土地舉債的門檻提高，但是，對大多數(shù)地方政府來講，土地出讓收入仍然是償債的主要來源。從2011年土地出讓情況看，全國土地出讓收入增速大幅回落，繳入國庫的土地出讓收入比上年回落92.4個百分點(diǎn)，東部地區(qū)土地出讓收入增速回落尤為嚴(yán)重，上海、寧波、廈門、浙江（除寧波）分別下降了22.4%、17.2%、17.1%、13.4%和6%。
另一方面，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款占到74.84%。從2013年國家審計(jì)署披露的信息可以看出，全國性債務(wù)余額中，銀行貸款余額為10.1萬億元，占全國地方性債務(wù)余額的48％。中國這一輪地方融資平臺的償債方式主要采取“借新還舊”，對358家融資平臺公司的調(diào)查表明，2010年底，這些公司的借新還舊率平均為 55.20%。為了抵御風(fēng)險，銀監(jiān)會于2011年明確禁止借新還舊。但是，即便如此，地方融資平臺逾期債務(wù)率仍在進(jìn)一步上升。2010年底，有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)，且逾期債務(wù)率平均為16.26%，有1734家融資平臺公司（占26.37%）出現(xiàn)虧損。2012年末，融資平臺數(shù)量約為１萬余家，貸款余額約為10萬億左右，同比增長約500％。
不斷攀升的房價和資產(chǎn)泡沫化。2008年加大保障性住房建設(shè)力度，加大對自住型和改善型住房消費(fèi)的信貸支持，2009年房地產(chǎn)市場快速回升，全國商品房銷售面積94755萬平方米，同比增長43.6%；其中，商品住宅銷售面積86184.9萬平方米，同比增長45.4%，全國新建商品住宅銷售均價4459元/平方米，較2008年上漲了898元/平方米，漲幅達(dá)到25.1%。2009年繼續(xù)綜合運(yùn)用土地、金融、稅收等手段，加強(qiáng)和改善對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭，2010年-2013年，國務(wù)院及有關(guān)部委和地方政府多次出臺相關(guān)調(diào)控政策，但是，北京等部分熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)市場大幅波動問題比較突出。2009年，北京住宅銷售面積增長了82.3%。2010和2011年分別下降了36.1%和16.9%，2012年增長了43.3%。2010年，北京新建商品住宅銷售均價同比漲幅仍高達(dá)29.7%，2011年和2012年分別下降了9.5%和0.1%。2012年下半年以來，隨著銷售回暖和新開工量的下降，北京房價明顯回升。2014年以來，住房市場出現(xiàn)重大變化，住房銷售面積和新開工面積開始明顯下降，庫存快速增加，在限購、信貸等政策調(diào)整的作用下，2015年商品住宅銷售面積同比增長7.9%。但2016年以來商品住宅銷售面積繼續(xù)保持增長態(tài)勢，住宅待售面積從3月末以來持續(xù)下降，并已低于2015年年末的水平。房價漲幅過快，既是城市化帶來的需求增長的結(jié)果，也與中國的土地制度和政府行為有關(guān)，城市政府為了獲得高額土地收入，減少住宅用地供應(yīng)，造成住房供應(yīng)緊張和住房價格攀升，居民對住房的需求從居住轉(zhuǎn)向投資和投機(jī)，更加劇住房供求失衡。
3、深化土地改革的需要
改革開放40 年高速的經(jīng)濟(jì)增長與快速的工業(yè)化、城市化，獨(dú)特的土地制度安排與變遷路徑起到非常重要的作用。土地的寬供應(yīng)保證了經(jīng)濟(jì)高增長；地政府以扭曲的工業(yè)用地價格招商引資，利用土地提供園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)高速工業(yè)化，使中國成為世界制造工廠；利用土地的資本化和以地融資，解決了中國城市發(fā)展所需的巨額資本來源，助推快速的城市化。但是，這套制度架構(gòu)近年來的制度收益明顯降低，制度成本上升，對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險加大。主要表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)增速下行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以后，繼續(xù)靠放土地拉增速的效力減低，一個明顯的事實(shí)是，近幾年隨著經(jīng)濟(jì)增長的階段性轉(zhuǎn)換放慢，土地的需求下降，地方土地供應(yīng)的增速也跟著慢下來，以地招商引資的作用減低。具體表現(xiàn)為，全國性的工業(yè)用地占比下降，制造業(yè)用地需求下降，東部地區(qū)的企業(yè)經(jīng)過上一輪的發(fā)展已經(jīng)告別資本短缺，企業(yè)升級后土地成本份額下降，以土地抵押獲取貸款的需求下降，中西部地區(qū)企業(yè)進(jìn)入意愿低，發(fā)展機(jī)會不足，地方政府繼續(xù)以地低價招商和提供比東部地區(qū)更好的基礎(chǔ)設(shè)施，但入駐企業(yè)少，園區(qū)績效不佳；在實(shí)體企業(yè)用地需求減少、房地產(chǎn)供地與政府土地收入掛鉤下，房地產(chǎn)用地繼續(xù)保持低位，為了保增長，地方政府更大比例土地配置到基礎(chǔ)設(shè)施用地，供地結(jié)構(gòu)失衡加大，加劇國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡；土地出讓的成本上升，地方政府出讓凈收益下降，政府債務(wù)和以地償債壓力加大；土地出讓收入不足以支撐大規(guī)模建設(shè)資金需求下，地方政府不得不加大土地抵押融資，由此加大銀行金融風(fēng)險。由此，土地制度改革最主要是要對經(jīng)濟(jì)增長階段 性轉(zhuǎn)換后土地功能的變化做出反應(yīng)，對原有制度實(shí)施的收益、成本與風(fēng)險變化做評估，并在此基礎(chǔ)上，對相關(guān)制度安排做出負(fù)歷史責(zé)任的完善與修改。
中國經(jīng)濟(jì)的下一程會有一些顯著不同于上一程的特征，對這些特征的把握將有利于研判土地制度改革的基本方向：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的依賴減低。中國下一程的經(jīng)濟(jì)如果不能轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，而是繼續(xù)加大土地依賴，中國的轉(zhuǎn)型將歸于失敗。隨著經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)入中高速，以土地寬供應(yīng)保增長的時代已經(jīng)結(jié)束，土地的發(fā)動機(jī)功能不再，土地配置效率的提高對經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量將發(fā)揮更重要的作用，土地供應(yīng)與配置方式如何順應(yīng)這一變化，是土地管理法修改回避不了的第一大問題。（2）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級使土地低成本支撐的產(chǎn)業(yè)競爭力減弱。要素相對價格、比較優(yōu)勢與制度成本的變化，使中國不可能繼續(xù)依靠土地的低成本保住世界制造工廠地位。一部分區(qū)域、城市、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)通過轉(zhuǎn)型升級提升全球競爭力。一些喪失競爭力的區(qū)域、城市、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)將面臨轉(zhuǎn)型和死亡。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與工業(yè)用地的重組以及供地方式的改革，土地管理法的修改也必須應(yīng)對這一變化。（3）必須認(rèn)真對待城鄉(xiāng)中國作為一種經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)的長期存在。從經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)來看，中國的現(xiàn)代化須經(jīng)歷三個階段：鄉(xiāng)土中國、城鄉(xiāng)中國、城市中國，而非從鄉(xiāng)土中國直接抵達(dá)城市中國。城鄉(xiāng)中國之所以成為一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)和發(fā)展時期，是因?yàn)榫哂幸恍┆?dú)特的特征：不同于鄉(xiāng)土中國和城市中國的穩(wěn)定狀態(tài)，城市和鄉(xiāng)村因經(jīng)濟(jì)、社會與制度變遷而不斷變化；將經(jīng)歷一場由人口遷移的代 際差異引發(fā)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)革命，第二代農(nóng)民工的離土離農(nóng)、出村不回村，引致農(nóng)業(yè)功能與形態(tài)變化，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)變化；將出現(xiàn)城鄉(xiāng)形態(tài)的巨變，村莊高度分化， 大部分村莊的衰敗與少部分村莊的活化并存；一部分小鎮(zhèn)的成長，成為連接城市與鄉(xiāng)村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識擴(kuò)散與創(chuàng)新活力而勝利，城市的生與死并存；技術(shù)與制度的重大變遷將推動這一階段的歷史轉(zhuǎn)型，人口遷移、要素相對價格變化將創(chuàng)造大量新的獲利機(jī)會，誘發(fā)技術(shù)變遷，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級加快，帶來經(jīng)濟(jì)和政治行為主體的互動，促進(jìn)制度變遷；城鄉(xiāng)互動將取代單向城市化，人口在城鄉(xiāng)之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉(xiāng)加快，土地在城鄉(xiāng)之間的配置和資本化加快。城鄉(xiāng)中國之轉(zhuǎn)型成功并進(jìn)入城市中國階段，打通城鄉(xiāng)的制度改革是關(guān)鍵，土地制度的系統(tǒng)改革是關(guān)鍵之關(guān)鍵。
（致謝：感謝曹亞鵬和熊雪鋒為本文提供的支持。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國土地科學(xué)報》2018年第1期
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