內(nèi)容提要：民國(guó)時(shí)期，合作精英對(duì)合作的宣傳、鼓吹，對(duì)系統(tǒng)完整的農(nóng)村金融制度的追求，是推動(dòng)農(nóng)村金融制度演進(jìn)的重要力量，但是他們改變不了“商資歸農(nóng)”時(shí)已經(jīng)形成的農(nóng)村金融商業(yè)化和制度體系紛亂復(fù)雜的格局，因?yàn)闆Q定這一格局的制度環(huán)境——政府、農(nóng)民的相對(duì)弱勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)始終沒有改變。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融制度/合作精英/國(guó)民政府/互動(dòng)
國(guó)民政府在推進(jìn)農(nóng)村金融制度建設(shè)的過程中，有兩次重要決策，一次是在1936年實(shí)業(yè)部設(shè)立農(nóng)本局，決定以農(nóng)本局作為主要提倡機(jī)關(guān)輔設(shè)合作金庫(kù)；一次是在1942年決定提前成立中央合作金庫(kù)，意在以此推動(dòng)系統(tǒng)合作金融制度的建立。這兩次決策恰在1935、1941年兩次全國(guó)合作會(huì)議之后，這不是巧合。兩次合作會(huì)議都聚合了來(lái)自政府、金融界和民間關(guān)注合作的各界精英，他們不僅在平時(shí)通過報(bào)刊等媒體及各種場(chǎng)合宣傳合作，更利用會(huì)議的平臺(tái)集中表達(dá)自己的觀點(diǎn)和主張，指出合作運(yùn)動(dòng)推進(jìn)中的種種問題，提出改進(jìn)的建議。在他們集中表達(dá)之后，政府隨之出臺(tái)相應(yīng)決策，表明合作精英與政府的互動(dòng)對(duì)推動(dòng)制度的演進(jìn)起到了積極的作用。在農(nóng)村金融制度建設(shè)上，合作精英加強(qiáng)合作金融制度建設(shè)尤其是建立系統(tǒng)合作金融制度的呼吁，恰是農(nóng)村金融制度演進(jìn)的重要推動(dòng)力。但是，民國(guó)時(shí)期農(nóng)村金融制度的演進(jìn)與合作精英的設(shè)想有著巨大反差，這說(shuō)明他們的行動(dòng)和建議可以推動(dòng)制度的演進(jìn)，但左右不了其演進(jìn)的方向，因?yàn)闆Q定制度演進(jìn)方向的是制度環(huán)境。到目前為止，學(xué)術(shù)界有關(guān)合作與農(nóng)村金融的研究成果已然不少，①但多是研究這些問題本身，對(duì)于合作精英與政府的互動(dòng)，他們的思想和行動(dòng)對(duì)合作運(yùn)動(dòng)的發(fā)展、農(nóng)村金融制度演進(jìn)的影響則關(guān)注甚少，這正是本文要關(guān)注的議題。
一、合作精英及其對(duì)農(nóng)村金融制度的設(shè)想
五四運(yùn)動(dòng)前后，西方合作學(xué)說(shuō)作為一種改造社會(huì)思潮被引入中國(guó)，進(jìn)而由思潮演變?yōu)橛蓢?guó)民政府推動(dòng)、各種社會(huì)團(tuán)體和金融機(jī)構(gòu)參與的合作運(yùn)動(dòng)，希冀以合作救濟(jì)農(nóng)村，而國(guó)民政府更視其為實(shí)現(xiàn)其政策的工具。
早期傳播、鼓吹合作的多是知識(shí)分子，他們以平民學(xué)社為主要陣地，宣傳合作，其中最著名者是被譽(yù)為“中國(guó)合作化之父”的薛仙舟，他曾先后在美國(guó)加州大學(xué)、德國(guó)柏林大學(xué)和英國(guó)倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院，攻讀經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融、合作經(jīng)濟(jì)學(xué)和銀行學(xué)等，接受了西方合作思想，尤其是德國(guó)的合作制度。其學(xué)生壽勉成、王世穎、陳仲明、侯厚培等不僅此時(shí)都是宣傳合作的活躍分子，國(guó)民政府時(shí)期更成為著名的合作專家。早期宣傳合作的還有于樹德，曾留學(xué)日本，入日本東京都帝大經(jīng)濟(jì)部學(xué)習(xí)，匯集日本的產(chǎn)業(yè)組合運(yùn)動(dòng)的資料，寫就《信用合作社經(jīng)營(yíng)論》，回國(guó)后在各校任教時(shí)，以此為教材，是中國(guó)最早講授合作社理論的學(xué)者之一。而章元善則通過其擔(dān)任總干事的華洋義賑會(huì)在農(nóng)村實(shí)際推行合作。
受早期鼓吹合作者的宣傳，國(guó)民黨、共產(chǎn)黨乃至一些地方軍閥都不同程度地接受了合作思想，對(duì)此后各政黨及地方政府的政策都產(chǎn)生影響。孫中山在闡述三民主義時(shí)融入了合作思想，這也成為后來(lái)國(guó)民黨將合作變?yōu)槠湔叩闹匾獪Y源，而陳果夫則是國(guó)民黨內(nèi)接受合作思想的最著者，自然成為國(guó)民黨推行合作政策的主要推動(dòng)者。
國(guó)民政府執(zhí)掌政權(quán)后，對(duì)推動(dòng)合作表現(xiàn)出積極的姿態(tài)。合作被定為國(guó)民黨地方黨部七項(xiàng)政策之一，國(guó)民政府則通過設(shè)立合作行政機(jī)構(gòu)推進(jìn)合作，與之相適應(yīng)，越來(lái)越多的人加入到合作的宣傳、推動(dòng)和實(shí)踐中。這些人除了早期的鼓吹者壽勉成、王世穎、陳仲明、侯哲葊、樓桐蓀、侯厚培、姚溥蓀、伍玉璋等外，有了更多的后來(lái)者，其著名者如王志莘、趙棣華、唐啟宇、羅虔英、吳文暉等。這些鼓吹、宣傳、推動(dòng)合作者，不少人早年留學(xué)海外，如章元善留學(xué)美國(guó)康奈爾大學(xué)，壽勉成曾留學(xué)美國(guó)研究經(jīng)濟(jì)學(xué)及合作事業(yè)，王志莘曾留學(xué)美國(guó)哥倫比亞大學(xué)商學(xué)院銀行系。他們或供職于大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)或社會(huì)團(tuán)體，如章元善任華洋義賑會(huì)總干事，壽勉成先后擔(dān)任復(fù)旦大學(xué)、大廈大學(xué)、安徽大學(xué)教授，中央政治學(xué)校經(jīng)濟(jì)系主任兼合作學(xué)院院長(zhǎng)，王世穎先后擔(dān)任復(fù)旦大學(xué)、中央政治學(xué)校、中央地政學(xué)院、浙江大學(xué)等合作經(jīng)濟(jì)教授，趙棣華先后任中央大學(xué)教授；或者是金融從業(yè)者，在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任經(jīng)理等，如王志莘先后任江蘇省農(nóng)民銀行總經(jīng)理、新華信托儲(chǔ)蓄銀行總經(jīng)理；或者是政府官員，在各級(jí)合作事業(yè)管理機(jī)構(gòu)任職，章元善先后任南京國(guó)民政府實(shí)業(yè)部合作司司長(zhǎng)、農(nóng)本局合作指導(dǎo)室主任、經(jīng)濟(jì)部商業(yè)司司長(zhǎng)，壽勉成任社會(huì)部合作事業(yè)管理局局長(zhǎng)、中央合作金庫(kù)總經(jīng)理，王世穎先后曾任社會(huì)部合作司司長(zhǎng)、合作事業(yè)管理局局長(zhǎng)，趙棣華先后任國(guó)民政府主計(jì)處主計(jì)官兼會(huì)計(jì)局副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)，江蘇省政府委員兼財(cái)政廳廳長(zhǎng)等。其中不少人身兼二重甚或三重身份。他們既致力于合作的宣傳及研究，也參與推進(jìn)農(nóng)村合作的實(shí)踐。他們是推進(jìn)合作運(yùn)動(dòng)的中堅(jiān)力量，是合作精英。
合作精英們利用各種途徑宣傳自己的觀點(diǎn)和主張，諸如創(chuàng)辦《平民》周刊、組織平民學(xué)社，利用各種報(bào)刊發(fā)表論著，出版著作，在各類學(xué)校開設(shè)合作課程、舉辦各種合作講習(xí)班、訓(xùn)練班，在國(guó)民黨中央召開的全會(huì)及常務(wù)會(huì)議上提出各種議案，國(guó)民政府組織召開的全國(guó)合作會(huì)議更是他們集中表達(dá)自己觀點(diǎn)和主張的平臺(tái)。他們對(duì)合作的宣傳和研究是全方位的，合作金融是其中最為關(guān)注的議題之一，對(duì)合作金融的宣傳、研究和推動(dòng)，注重將理論介紹、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)與實(shí)踐結(jié)合在一起。
第一，介紹各國(guó)的合作理論、合作發(fā)展史及合作金融、農(nóng)業(yè)金融史，主要著作有于樹德《信用合作社經(jīng)營(yíng)論》(中華書局，1921年)，壽勉成《合作經(jīng)濟(jì)學(xué)》(世界書局，1930年)、侯哲葊《合作金融論》(中國(guó)合作學(xué)社，1936年)、《合作理論》(上海黎明書局，1937年)、《世界合作思想十講》(正中書局，1945年)，吳敬敷、徐淵若《農(nóng)業(yè)金融制度論》(商務(wù)印書館，1935年)，王志莘、吳敬敷《農(nóng)業(yè)金融經(jīng)營(yíng)論》(商務(wù)印書館，1936年)等。
第二，梳理中國(guó)農(nóng)村合作發(fā)展史，農(nóng)業(yè)金融史，主要著作有伍玉璋《中國(guó)合作運(yùn)動(dòng)小史》(中國(guó)合作學(xué)社，1929年)，壽勉成、鄭厚博《中國(guó)合作運(yùn)動(dòng)史》(正中書局，1937年)，張鏡予《中國(guó)農(nóng)村信用合作運(yùn)動(dòng)》(商務(wù)印書館，1930年)，姚公振《中國(guó)農(nóng)業(yè)金融史》(中國(guó)文化服務(wù)社，1947年)等。還有王世穎發(fā)表在《中農(nóng)月刊》的中國(guó)農(nóng)業(yè)金融史系列論文。
第三，總結(jié)正在推進(jìn)的中國(guó)實(shí)踐并提出批評(píng)，向政府提出中國(guó)農(nóng)村合作、農(nóng)村金融未來(lái)發(fā)展的構(gòu)想。主要著作有壽勉成《中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)政策研究》(中國(guó)合作事業(yè)協(xié)會(huì)，1944年)，姚公振《中國(guó)戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)金融政策》(中華書局，1944年)等。
在鼓吹、推進(jìn)及實(shí)踐的過程中，合作精英們借鑒國(guó)外的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，逐步形成了在中國(guó)發(fā)展農(nóng)村金融的理想模式。
首先，農(nóng)村金融要以合作的發(fā)展為基礎(chǔ)。“流通農(nóng)村金融的收效與否，應(yīng)當(dāng)看重在用途正當(dāng)與用途經(jīng)濟(jì)兩點(diǎn)，同時(shí)又要能夠達(dá)到普及的正當(dāng)途徑，收到低利放款和改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)效，而唯一的先決要件，就是需要有組織的農(nóng)民。而所謂有組織的農(nóng)民，從各方面實(shí)際上的情形上看來(lái)，又當(dāng)然是以合作社為最適當(dāng)?shù)姆绞健薄＂谥劣谌绾伟l(fā)展合作事業(yè)，他們提出最終要達(dá)到參與合作者實(shí)現(xiàn)“自有、自享、自營(yíng)”的理想境界，這既是發(fā)展合作本身的基本要求，也是合作金融能夠收到實(shí)效的基本保障。
其次，建立系統(tǒng)的合作金融制度。對(duì)于建立怎樣的農(nóng)村金融制度，早在1926年，國(guó)民黨第二次全國(guó)代表大會(huì)就提出要從速設(shè)立農(nóng)民銀行，提倡合作事業(yè)，要求建立專門的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)大概肇始于此，但這種設(shè)想在20世紀(jì)30年代初的“商資歸農(nóng)”的熱潮中幾乎被淹沒。隨著“商資歸農(nóng)”諸多弊端的暴露，合作精英們思考更進(jìn)一步的制度建設(shè)，他們鑒于中國(guó)農(nóng)村金融制度“組織散漫，單位復(fù)雜，無(wú)完整之體制，無(wú)統(tǒng)一之系統(tǒng)”，③借鑒德、法、美等國(guó)建立系統(tǒng)的合作金融制度的成功經(jīng)驗(yàn)，提出要建立系統(tǒng)的合作金融制度，這成為他們自20世紀(jì)30年代中期到40年代末矢志不渝追求的目標(biāo)。他們的追求促成了國(guó)民政府在合作金融制度建設(shè)上的重要決策，突出地體現(xiàn)在兩次全國(guó)合作會(huì)議后國(guó)民政府關(guān)于設(shè)立合作金庫(kù)的決策。
二、全國(guó)合作事業(yè)討論會(huì)與輔設(shè)合作金庫(kù)決策的確立
1935年3月13-17日，全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)和實(shí)業(yè)部共同發(fā)起在南京召開全國(guó)合作事業(yè)討論會(huì)，與會(huì)者共114人，分別來(lái)自國(guó)民黨中央黨部、國(guó)民政府各部會(huì)、地方政府、各銀行、社會(huì)團(tuán)體等，還有部分直接以專家身份入會(huì)，除少數(shù)是政府官員或相關(guān)機(jī)關(guān)代表外，大部分是合作精英。會(huì)議的主要議程是，根據(jù)與會(huì)者提交議案的內(nèi)容將議案歸類，分組進(jìn)行討論，小組擬具審查報(bào)告，提請(qǐng)大會(huì)討論，大會(huì)再分別修正通過，以備提交有關(guān)部門采納。會(huì)議討論的問題有合作行政制度的確立、合作法規(guī)的訂定、合作業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)、合作金融系統(tǒng)的建立、合作人才的培養(yǎng)以及合作指導(dǎo)機(jī)關(guān)的設(shè)立等，其中合作金融是最重要議題之一，大會(huì)所設(shè)特種審查組審查了三個(gè)議案，其中之一是“請(qǐng)政府對(duì)于金融機(jī)關(guān)為農(nóng)村合作放款規(guī)定鼓勵(lì)及取締辦法”。
全國(guó)合作事業(yè)討論會(huì)前，商業(yè)銀行農(nóng)村放款已經(jīng)形成熱潮，但各銀行放款的各自為政、相互競(jìng)爭(zhēng)，放款區(qū)域的重復(fù)偏枯，使農(nóng)村金融市場(chǎng)過早顯露出市場(chǎng)化、體系紛亂復(fù)雜的弊端，已經(jīng)廣泛引起了對(duì)商業(yè)銀行農(nóng)村放款的擔(dān)憂和不滿。對(duì)如何解決此類弊端已經(jīng)有了很多的討論，建立專門的合作金融機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)銀行為不少人所認(rèn)同，甚或部分地方政府已經(jīng)采取了行動(dòng)，1933年4月，湖南省府會(huì)議曾通過“籌設(shè)湖南省合作銀行”計(jì)劃，并曾一度著手籌措基金；1935年1月，豫鄂皖贛四省農(nóng)村合作委員會(huì)在贛聯(lián)合舉行第一次討論會(huì)，曾建議行營(yíng)通令四省籌設(shè)合作金庫(kù)。④
這次會(huì)議上，討論的焦點(diǎn)在于如何解決商業(yè)銀行農(nóng)村放款的弊端，歸納起來(lái)其解決之道可分為兩個(gè)方面，一部分議案在肯定商業(yè)銀行農(nóng)村放款的前提下，提出應(yīng)由放款銀行自行商定聯(lián)合投資或劃分區(qū)域，“金融界能互免猜忌聯(lián)合投資固屬甚善，倘使不能聯(lián)合，則劃分區(qū)域各就其區(qū)域內(nèi)從事投資”。⑤
但不少議案認(rèn)識(shí)到眼前農(nóng)村資金的提供者均非合作金融的正軌，“我國(guó)合作社周轉(zhuǎn)資金之來(lái)源，最初不過僅由提倡合作事業(yè)之社會(huì)團(tuán)體予以協(xié)助，嗣后乃由政府提撥一部分公款貸放，近來(lái)則一般普通銀行亦競(jìng)相大規(guī)模投資。在此農(nóng)業(yè)金融枯竭時(shí)期，我國(guó)合作運(yùn)動(dòng)所以得有此迅速之發(fā)展者，此三個(gè)資源之力居多。惟是此三個(gè)資源均非合作社本身之金融機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體之資力有限，國(guó)家亦不能為長(zhǎng)期無(wú)條件的協(xié)助，至于普通銀行本為以營(yíng)利為目的之工商業(yè)者之金融機(jī)關(guān)，其為農(nóng)業(yè)投資已經(jīng)不合于經(jīng)濟(jì)的原則，今更對(duì)于中小農(nóng)所組成之合作社零星放款，除非別有非經(jīng)濟(jì)的作用，絕不能持久，在現(xiàn)在都市資金閑散，工商業(yè)資金有余裕之時(shí)，普通銀行提出一部分游資以合作社為尾閭，固屬不成問題，但一旦都市金融恐慌或工商業(yè)發(fā)展，則此等流入農(nóng)村之資金必立刻撤回都市，絕無(wú)挽留之術(shù)”，⑥因此，提出要特別設(shè)立專門的合作金融機(jī)關(guān)(各議案所定名稱各異，諸如中國(guó)農(nóng)民合作銀行、中央農(nóng)業(yè)合作金庫(kù)及各省農(nóng)業(yè)合作金庫(kù)、中國(guó)合作銀行、中央農(nóng)民銀行等)。
以農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)代表身份參加會(huì)議的王志莘則向會(huì)議提交了“合作金融系統(tǒng)案”，不僅要求建立專門的合作金融機(jī)構(gòu)，更強(qiáng)調(diào)確立合作金融系統(tǒng)。這個(gè)議案全面闡述了合作金融系統(tǒng)的組織方式、基本原則和組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為“若由下而上，因國(guó)土之廣袤，民智之淺薄，欲憑借相互信用組織以觀厥成，則百年河清，殊有緩不濟(jì)急之憾；反之，由上而下，則中央之資金有限，民間之需要無(wú)窮，既感綆短汲深，復(fù)苦鞭長(zhǎng)莫及。是以主張分為兩起，中央及省則由上而下，縣以下為由下而上，用求兩全之道”，中央合作銀行與省行有從屬關(guān)系，省行資金概由中行撥付，此即由上而下；縣以下則完全為由下而上的相互組織，農(nóng)民出資組織信用合作社，更出資而成縣行，省行與縣行間僅有往來(lái)關(guān)系，但省行有權(quán)監(jiān)督縣行的業(yè)務(wù)及會(huì)計(jì)，以求放款安全。省縣之間如是劃分之后，既與合作金融原理相吻合，又與國(guó)家補(bǔ)助的要求相適應(yīng)，政府方面更可收獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助監(jiān)督之效能。⑦
全國(guó)合作事業(yè)討論會(huì)是合作精英觀點(diǎn)和主張的第一次集中表達(dá)，提交大會(huì)的各議案經(jīng)大會(huì)修正后提交政府有關(guān)部門，最終對(duì)政府的決策產(chǎn)生了影響，其中較重要的是在合作行政上實(shí)業(yè)部合作司的成立；在農(nóng)村金融問題上，農(nóng)本局的設(shè)立和輔設(shè)合作金庫(kù)決策的確立。政府盡管對(duì)要求促成銀行聯(lián)合放款或分區(qū)放款的建議沒有任何回應(yīng)，但在建立專門的合作金融機(jī)構(gòu)、形成系統(tǒng)合作金融制度上有了實(shí)際的行動(dòng)。1936年4月，實(shí)業(yè)部長(zhǎng)吳鼎昌邀集上海金融界商議成立農(nóng)本局，吳鼎昌的意圖是要將擬設(shè)立的農(nóng)本局建成為統(tǒng)一農(nóng)業(yè)金融的機(jī)構(gòu)，⑧具體的設(shè)想是，由農(nóng)本局試辦代理中央合作金庫(kù)，由該局進(jìn)行全國(guó)各縣市合作金庫(kù)的輔設(shè)，再進(jìn)而推廣省市庫(kù)，待各省市庫(kù)普遍成立后，即正式成立中央合作金庫(kù)。⑨由農(nóng)本局輔設(shè)合作金庫(kù)這一設(shè)想，是綜合考慮會(huì)議前和會(huì)議中關(guān)于設(shè)立專門農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、確立農(nóng)村金融制度的各種提議，又考量政府在農(nóng)村金融制度建設(shè)上基本能力的綜合產(chǎn)物。9月，國(guó)民政府實(shí)業(yè)部成立農(nóng)本局，它由國(guó)民政府與上海各銀行共同出資組成。依據(jù)實(shí)業(yè)部頒布的《農(nóng)本局組織規(guī)程》，農(nóng)本局以“調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，流通農(nóng)業(yè)資金，藉謀全國(guó)農(nóng)村之發(fā)達(dá)”為宗旨。根據(jù)這一宗旨，農(nóng)本局的業(yè)務(wù)分農(nóng)產(chǎn)與農(nóng)資兩部分，農(nóng)產(chǎn)部分以農(nóng)業(yè)倉(cāng)庫(kù)為推動(dòng)中心，農(nóng)資部分以輔設(shè)合作金庫(kù)為中心。
全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前，農(nóng)本局作為主要提倡機(jī)關(guān)，輔以地方政府和不以盈利為目的的法團(tuán)，輔設(shè)合作金庫(kù)已經(jīng)開始，這邁出了嘗試建立系統(tǒng)合作金融制度的第一步。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，輔設(shè)合作金庫(kù)正式展開，1939年隨著各類銀行加入到提倡機(jī)關(guān)的行列，1939至1941年間形成了輔設(shè)合作金庫(kù)的高潮。
三、全國(guó)合作會(huì)議與提前成立中央合作金庫(kù)決策的確立
實(shí)業(yè)部輔設(shè)合作金庫(kù)的最初設(shè)想，是把各類銀行排斥在提倡機(jī)關(guān)之外的，其意圖在于避免出現(xiàn)如銀行直接向農(nóng)村放款那樣所造成的紛亂復(fù)雜狀態(tài)。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，鑒于農(nóng)本局存在資金不足等局限，1938年各類銀行被允許加入到提倡機(jī)關(guān)的行列。各類銀行加入后，在推動(dòng)輔設(shè)合作金庫(kù)形成高潮的同時(shí)，也使合作金庫(kù)同樣陷入紛亂復(fù)雜狀態(tài)，沒有向預(yù)設(shè)的形成系統(tǒng)合作金融制度的方向發(fā)展，這意味著以國(guó)家行局等提倡機(jī)關(guān)輔設(shè)合作金庫(kù)的方式循著自下而上的路徑建立系統(tǒng)合作金融制度并不成功。建立系統(tǒng)合作金融制度遭遇的挫折，并沒有使合作精英們氣餒，而是決心愈加強(qiáng)烈，以致1941年4月全國(guó)合作會(huì)議召開時(shí)，“合作金融系統(tǒng)的建立，已經(jīng)成為一個(gè)普遍的要求與期望”。⑩鑒于前一方式的不成功，他們提出了新的方式，即提前成立中央合作金庫(kù)，通過首先設(shè)立中央合作金庫(kù)，再通過中央合作金庫(kù)以自上而下的方式推動(dòng)整個(gè)制度的建立。最早提出的，應(yīng)是1939年1月在國(guó)民黨五屆五中全會(huì)通過的洪陸東等11人提出的“加緊推進(jìn)合作事業(yè)案”上，提案第二項(xiàng)提出“提前成立中央合作金庫(kù)”。由各省合作人士所組成的中央合作金庫(kù)期成會(huì)于1941年3月在江西泰和成立，而合作事業(yè)管理局局長(zhǎng)壽勉成則于各報(bào)紙、雜志不斷發(fā)表論文批判合作金融之現(xiàn)況，大聲疾呼，非從速設(shè)立中央合作金庫(kù)不可。(11)
1941年4月3-9日，社會(huì)部召集的全國(guó)合作會(huì)議在重慶召開。與會(huì)者有國(guó)民政府黨政各部會(huì)代表、20省市政府代表、各省合作主管人員、四行農(nóng)貸主管人員、社會(huì)團(tuán)體代表及專家等134人。會(huì)議的議程與前次會(huì)議差不多，對(duì)收到的186件提案分四組進(jìn)行審查，各組審查的議案范圍分別是合作行政指導(dǎo)及經(jīng)費(fèi)、合作金融合作業(yè)務(wù)、合作教育及合作事業(yè)與其他事業(yè)配合、戰(zhàn)區(qū)合作事業(yè)，大會(huì)還設(shè)立兩個(gè)特種審查委員會(huì)，分別審查社會(huì)部交議的“確定合作事業(yè)推進(jìn)方針，擬定整個(gè)計(jì)劃，積極施行以建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”一案，社會(huì)部交議“創(chuàng)設(shè)中央及省縣(市)合作金庫(kù)以建立合作金融系統(tǒng)案”及合并有關(guān)合作金庫(kù)各議案共25件。建立系統(tǒng)的合作金融制度成為此次會(huì)議呼聲最為集中的一個(gè)議題。
從與會(huì)者所提交的議案看，要求建立合作金融系統(tǒng)，既是基于學(xué)理的認(rèn)識(shí)，也是因?qū)ΜF(xiàn)狀不滿而提出的訴求。從學(xué)理上看，商業(yè)銀行農(nóng)村放款的實(shí)踐，使人們深深認(rèn)識(shí)到，“普通金融機(jī)關(guān)辦理合作事業(yè)非其專責(zé)，自難免有隔膜之虞”，(12)它們立足于商業(yè)銀行的盈利性目標(biāo)，始終以本身業(yè)務(wù)利益為前提，對(duì)合作社的貸款在貸放數(shù)額、時(shí)間、手續(xù)與貸放方式上不適應(yīng)合作社的需要，因此，“合作金融尤賴有自立的系統(tǒng)的合作金融機(jī)構(gòu)，始能運(yùn)轉(zhuǎn)自如”。(13)
從現(xiàn)狀看，各國(guó)家行局的農(nóng)貸和對(duì)合作金庫(kù)的輔設(shè)確實(shí)存在著諸多令人不滿之處。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府不斷出臺(tái)措施推動(dòng)擴(kuò)大農(nóng)貸，各國(guó)家行局的農(nóng)貸規(guī)模呈顯著的擴(kuò)大之勢(shì)，“但各銀行之性質(zhì)、政策及人才終難一致，一切貸款之手續(xù)、時(shí)期及方針以及資金之調(diào)撥仍難徹底統(tǒng)籌”，(14)極大地制約了農(nóng)貸發(fā)揮有效作用。為協(xié)調(diào)各行局的農(nóng)貸，1940年四聯(lián)總處頒布《農(nóng)貸辦法綱要》，決定各行局實(shí)行分區(qū)貸放的辦法，但各行局“仍堅(jiān)持其銀行資本之立場(chǎng)，忽視農(nóng)貸與合作事業(yè)之配合關(guān)系，以致各省農(nóng)貸非但未能擴(kuò)大，且益顯緊縮之象”，(15)分區(qū)貸放并不能解決問題。
不僅各行局的農(nóng)貸一如戰(zhàn)前商業(yè)銀行的各自為政，就是各行局等提倡機(jī)關(guān)所輔設(shè)的合作金庫(kù)“以輔設(shè)機(jī)關(guān)之不同，辦法難免紛歧，業(yè)務(wù)上既乏聯(lián)系，資金又盈絀不均，甚至在一省之中省庫(kù)對(duì)于各縣庫(kù)之措施亦未能趨于一致”。(16)各省合作金庫(kù)實(shí)際多為各輔設(shè)行局直接控制，是變相的銀行分支行，舉辦農(nóng)貸業(yè)務(wù)的各銀行各自為政，獨(dú)具系統(tǒng)，使得各省即使已成立省合作金庫(kù)，也不透過省合作金庫(kù)統(tǒng)一貸放，致在一省中舉辦農(nóng)貸機(jī)構(gòu)達(dá)四五所之多，甲與乙方式不同，乙與丙主見又異。(17)為解決這些問題，“各地省縣合作金庫(kù)亟應(yīng)普遍設(shè)立，彼此真切聯(lián)系，以發(fā)生橫的力量；而中央合作金庫(kù)更應(yīng)從速籌設(shè)，以為全國(guó)合作金庫(kù)之最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而確定合作貸款準(zhǔn)繩，統(tǒng)一貸款辦法，俾發(fā)揮農(nóng)貸之真正效果”。(18)
大會(huì)第二特種審查委員會(huì)，通過審查25件關(guān)于合作金融系統(tǒng)及合作金庫(kù)制度提案，最終通過“創(chuàng)設(shè)中央及省(市)縣(市)合作金庫(kù)以建立合作金融系統(tǒng)”為標(biāo)題的議案。該議案詳細(xì)闡述了合作金融系統(tǒng)的組織原則、組織結(jié)構(gòu)、資本、業(yè)務(wù)及其與相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系等。首先，在組織原則上，合作金融系統(tǒng)分中央合作金庫(kù)、省市合作金庫(kù)、縣市合作金庫(kù)三級(jí)；各級(jí)合作金庫(kù)應(yīng)與各級(jí)合作行政相配合，受各級(jí)合作主管機(jī)關(guān)指揮監(jiān)督；省及直隸行政院之市合作金庫(kù)應(yīng)受中央合作金庫(kù)指導(dǎo)監(jiān)督，縣市合作金庫(kù)應(yīng)受省合作金庫(kù)指導(dǎo)監(jiān)督。
其次，在資本及組織結(jié)構(gòu)上，中央合作金庫(kù)股本至少為5000萬(wàn)元，以由省與直隸行政院之市合作金庫(kù)及全國(guó)性合作社聯(lián)合社與合作團(tuán)體認(rèn)購(gòu)為原則，必要時(shí)由國(guó)庫(kù)撥付半數(shù)以上，余由中中交農(nóng)等銀行認(rèn)購(gòu)，作為提倡股。省合作金庫(kù)股本至少為100萬(wàn)元，以由縣合作金庫(kù)及以省為范圍的合作社聯(lián)合社與合作團(tuán)體認(rèn)購(gòu)為原則，但初成立時(shí)，可由中央合作金庫(kù)認(rèn)股半數(shù)以上，余由省政府及各金融機(jī)關(guān)認(rèn)購(gòu)，作為提倡股。直隸行政院之市合作金庫(kù)股本至少100萬(wàn)元，縣市合作金庫(kù)股本至少10萬(wàn)元，由各該管區(qū)域內(nèi)的合作社及合作社聯(lián)合社認(rèn)購(gòu)，但初成立時(shí)，直隸行政院之市合作金庫(kù)股本可由中央合作金庫(kù)，縣市合作金庫(kù)可由中央或省合作金庫(kù)認(rèn)股半數(shù)以上，余由縣市政府有關(guān)金融機(jī)關(guān)及熱心合作事業(yè)之社會(huì)人士認(rèn)購(gòu)，作為提倡股。
第三，關(guān)于各級(jí)合作金庫(kù)的貸款對(duì)象，規(guī)定中央合作金庫(kù)放款于省及直隸行政院之事合作金庫(kù)暨全國(guó)性之合作社聯(lián)合社，在省合作金庫(kù)未成立時(shí)，直接放款于該省縣市合作金庫(kù)暨合作社聯(lián)合社，在合作社及合作社聯(lián)合社未普遍發(fā)展時(shí)，可對(duì)不以營(yíng)利為目的之其他合作代營(yíng)機(jī)關(guān)辦理各種放款。其他各級(jí)合作金庫(kù)貸款對(duì)象以此類推。這就規(guī)定了所有合作貸款必須透過合作金庫(kù)系統(tǒng)。
第四，關(guān)于提倡機(jī)關(guān)與合作金庫(kù)的關(guān)系，規(guī)定認(rèn)購(gòu)提倡股之銀行等如對(duì)省縣合作金庫(kù)有何意見，應(yīng)由其代表人提議于省合作金庫(kù)理監(jiān)事會(huì)議決定，不得直接干涉。(19)
這個(gè)議案是以社會(huì)部的名義交由大會(huì)討論的，說(shuō)明建立系統(tǒng)合作金融制度不僅僅是合作精英普遍的心聲，也得到官方的認(rèn)可，從提出者的角度看已不同于前次會(huì)議由王志莘一人所提出的“合作金融系統(tǒng)案”。在組織方式上，王的方案強(qiáng)調(diào)自上而下與自下而上的齊頭并進(jìn)，而社會(huì)部的方案更強(qiáng)調(diào)合作金融制度建立初期中央政府的作用；在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上，王的方案提出了各級(jí)之間的業(yè)務(wù)往來(lái)關(guān)系，但并沒有指出其為專屬交易，社會(huì)部的方案強(qiáng)調(diào)了各級(jí)合作金庫(kù)之間業(yè)務(wù)關(guān)系的專屬性、封閉性，且強(qiáng)調(diào)合作金庫(kù)的獨(dú)立性，一般銀行(認(rèn)購(gòu)提倡股的機(jī)關(guān))不得干涉合作金庫(kù)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，這些說(shuō)明合作精英們對(duì)建立系統(tǒng)合作金融制度有了更明確、更深入的認(rèn)識(shí)。因認(rèn)為中央合作金庫(kù)在建立系統(tǒng)合作金融制度過程中有著重要作用，這一議案最后特別提出由中央合作主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)省(市)合作金庫(kù)籌備委員會(huì)克期成立中央合作金庫(kù)，以主導(dǎo)制度建設(shè)的推進(jìn)。
這次合作精英們關(guān)于建立系統(tǒng)合作金融制度的集中表達(dá)，引起了很大的反響，再次促成了國(guó)民政府作出相應(yīng)的決策。1941年12月，國(guó)民黨中央確認(rèn)合作金融制度有從速建立的必要，決定由國(guó)民政府責(zé)成社會(huì)部、財(cái)政部及四聯(lián)總處開始籌備統(tǒng)籌合作金融的專設(shè)機(jī)關(guān)。1942年5月，社會(huì)部、財(cái)政部及四聯(lián)總處著手開始籌備中央合作金庫(kù)，到1944年12月由政府聘任的中央合作金庫(kù)的理監(jiān)事人選確定，籌備基本完成，1946年8月，蔣介石令撥專款100億元，中央合作金庫(kù)進(jìn)入具體籌組階段，1946年11月，中央合作金庫(kù)正式成立。(20)中央合作金庫(kù)成立后，著手在各省成立分支庫(kù)，輔設(shè)縣合作金庫(kù)，盡管此時(shí)國(guó)民政府忙于戰(zhàn)事，已沒有多少精力顧及于此。
四、制度演進(jìn)的方向與合作精英理想的背離
為回應(yīng)合作精英建立系統(tǒng)合作金融制度的呼聲，國(guó)民政府采取通過提倡機(jī)關(guān)輔設(shè)合作金庫(kù)的方式嘗試建立系統(tǒng)的合作金融制度。這一嘗試始自1936年，一直持續(xù)到1940年代末，其間的演進(jìn)大致可分為兩個(gè)階段：自1936年至1940年代中期是為第一階段，農(nóng)本局、中國(guó)農(nóng)民銀行等國(guó)家行局按照實(shí)業(yè)部的最初設(shè)想以提倡機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的自下而上方式輔設(shè)省、縣合作金庫(kù)，已經(jīng)設(shè)立七八個(gè)省(市)庫(kù)和近500個(gè)縣(市)庫(kù)；第二階段正式始自1946年，如果從籌備階段算則始自1942年，這一階段政府對(duì)合作金庫(kù)系統(tǒng)作了一些改變，即將原來(lái)的中央、省(市)、縣(市)三級(jí)改為中央、縣(市)二級(jí)，省級(jí)分支庫(kù)屬于中央庫(kù)的派出機(jī)構(gòu)，不再是獨(dú)立的一級(jí)。這一階段采取自上而下的方式，先于1946年設(shè)立中央合作金庫(kù)，此后由中央合作金庫(kù)主導(dǎo)設(shè)立分支庫(kù)、輔設(shè)縣合作金庫(kù)。到1940年代末，一個(gè)合作金融系統(tǒng)的框架初步顯露，它由中央合作金庫(kù)、縣(市)合作金庫(kù)兩級(jí)組成。很顯然，合作精英的倡導(dǎo)對(duì)推動(dòng)合作金融制度的演進(jìn)發(fā)揮了重要作用。
但是，這個(gè)由中央合作金庫(kù)主導(dǎo)下的合作金融系統(tǒng)只有形式上的意義，它并沒有從根本上改變1930年代“商資歸農(nóng)”熱潮中就已經(jīng)形成的農(nóng)村金融制度體系紛亂復(fù)雜的格局。(21)農(nóng)村金融制度存在兩種模式，每種模式都存在著紛亂復(fù)雜的問題。首先，“商資歸農(nóng)”熱潮中形成的一般銀行直接向合作社放款的模式，一直延續(xù)到1942年國(guó)民政府將所有國(guó)家行局的農(nóng)貸歸并到中國(guó)農(nóng)民銀行，其紛亂復(fù)雜的格局并沒有因?yàn)檎畬?duì)各國(guó)家行局農(nóng)貸業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)而有所改變。其次，在構(gòu)建合作金庫(kù)系統(tǒng)上，隨著中國(guó)農(nóng)民銀行等國(guó)家行局加入到提倡機(jī)關(guān)的行列，實(shí)業(yè)部最初的設(shè)想隨之化為泡影，處于不同提倡機(jī)關(guān)輔設(shè)下的合作金庫(kù)也陷入紛亂復(fù)雜的狀態(tài)。中央合作金庫(kù)成立后，似乎系統(tǒng)的合作金融制度已經(jīng)形成，但下列問題的存在，使得這個(gè)系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上還是處于紛亂復(fù)雜的狀態(tài)：(1)中央合作金庫(kù)亟待加強(qiáng)，地方各級(jí)金庫(kù)急需普遍建立；(2)中央合作金庫(kù)與中國(guó)農(nóng)民銀行的關(guān)系仍然難以理清；(3)原提倡機(jī)關(guān)控制下的省、縣合作金庫(kù)如何納入到新的合作金庫(kù)系統(tǒng)之中遲遲沒有解決。對(duì)于這些問題，新成立的中央合作金庫(kù)，乃至國(guó)民政府都無(wú)暇顧及。
合作精英們的理想追求是在中國(guó)建立起系統(tǒng)的合作金融制度，但制度演變的實(shí)際方向與此相背離，這說(shuō)明合作精英可以成為農(nóng)村金融制度演變的先導(dǎo)，他們的鼓吹和行動(dòng)引導(dǎo)著制度的演變，但無(wú)力左右制度演變的方向，其方向最終取決于制度環(huán)境，即由與建立新的農(nóng)村金融制度密切相關(guān)的不同利益集團(tuán)相互間的博弈所形成的合力決定。這些利益集團(tuán)主要有農(nóng)民、政府和金融機(jī)構(gòu)。德、法、美等國(guó)系統(tǒng)合作金融制度的成功建立，決定于其重要的制度環(huán)境——合作組織的充分、健全發(fā)展，政府強(qiáng)有力且恰當(dāng)?shù)闹С帧Ｔ谥袊?guó)，農(nóng)民、政府處于相對(duì)弱勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)居于相對(duì)優(yōu)勢(shì)的格局，決定了農(nóng)村金融制度的演變實(shí)際是由金融機(jī)構(gòu)所主導(dǎo)，這使得“商資歸農(nóng)”中所形成的農(nóng)村金融制度格局被鎖定。
農(nóng)村金融制度的形成和發(fā)展，以合作組織的廣泛建立為基礎(chǔ)，德、法、美等國(guó)農(nóng)村金融制度的成功建立和成熟發(fā)展，首先就在于合作組織健全發(fā)展的良好基礎(chǔ)。在中國(guó)，合作組織并不健全，合作社的規(guī)章制度和治理結(jié)構(gòu)徒具形式，沒有實(shí)際意義，合作組織被少數(shù)人實(shí)際控制，而本應(yīng)成為合作組織真正參與主體的農(nóng)民則是被動(dòng)加入的，造成這種狀況的原因是多方面的：首先，中國(guó)農(nóng)民注重家族血緣關(guān)系、沒有社會(huì)組織需求，常被形容為“一盤散沙”“散漫無(wú)組織”，對(duì)組織、參與合作社沒有積極性，非常不利于合作社的建立；其次，政府、銀行等在幫助農(nóng)民建立合作社時(shí)，不注重合作社基本精神的培植，讓農(nóng)民懂得真正參與的重要性，而土豪劣紳則趁機(jī)控制合作社，使合作社被少數(shù)人所利用，而不具備其真正的實(shí)質(zhì)。農(nóng)民的弱勢(shì)，不僅表現(xiàn)為資金的極端缺乏，更是缺乏有效的組織性。沒有健全的合作組織，就無(wú)法由合作組織自發(fā)建立農(nóng)村金融的基層機(jī)構(gòu)，農(nóng)村金融制度的形成和發(fā)展缺少鞏固的基礎(chǔ)。
由于缺乏合作組織充分發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，要建立系統(tǒng)的合作金融制度，政府要擔(dān)負(fù)起比德、法、美等國(guó)政府更多的職責(zé)，除需承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、上層機(jī)構(gòu)建立、巨額資金投入、合作人才培養(yǎng)等外，還要幫助建立基層合作金融機(jī)構(gòu)。但是，國(guó)民政府同樣表現(xiàn)得弱勢(shì)，這里所說(shuō)的弱勢(shì)，不是從一般意義上說(shuō)國(guó)民政府統(tǒng)治能力不夠強(qiáng)大，而是指在面臨戰(zhàn)亂，同時(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域都百?gòu)U待興的背景下，國(guó)民政府要承擔(dān)建立系統(tǒng)合作金融制度其應(yīng)承擔(dān)和不應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)時(shí)，顯得力不從心。盡管國(guó)民政府急需發(fā)展農(nóng)業(yè)為它的統(tǒng)治奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村金融表現(xiàn)出積極的姿態(tài)，但它既沒有能力做巨額的資金投入，又無(wú)精力真正致力于農(nóng)村金融的建設(shè)，這就注定了國(guó)民政府難以形成明確、有效的農(nóng)村金融政策。首先，農(nóng)村金融政策的制定和推進(jìn)是被動(dòng)的。國(guó)民政府執(zhí)掌政權(quán)后，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展農(nóng)村金融的重要，1930年前后農(nóng)礦部、實(shí)業(yè)部還先后組織過對(duì)建立怎樣的農(nóng)村金融制度的討論，提出了一個(gè)基本的方案，但也僅僅是討論而已，沒有把它變成政府推進(jìn)農(nóng)村金融體系建設(shè)的法律或政策，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)國(guó)民政府只是把幫助農(nóng)民組織合作社(或互助社)、向農(nóng)民放款作為救濟(jì)農(nóng)村或者對(duì)抗共產(chǎn)黨的工具，而實(shí)際推動(dòng)新的農(nóng)村金融制度興起則主要依賴社會(huì)團(tuán)體、金融機(jī)構(gòu)和地方政府的自發(fā)行為。缺少政府的統(tǒng)籌，由多種機(jī)構(gòu)各自行動(dòng)，自然造成了農(nóng)村金融制度建設(shè)難成體系，并呈紛亂復(fù)雜狀態(tài)。其次，其各項(xiàng)具體政策之間、政策與行動(dòng)間不銜接、甚至相互沖突。商業(yè)銀行農(nóng)村放款的弊端不斷暴露后，國(guó)民政府因應(yīng)建立專門或系統(tǒng)合作金融制度的呼聲，以農(nóng)本局等國(guó)家行局輔設(shè)合作金庫(kù)推進(jìn)制度建設(shè)，但在以提倡機(jī)關(guān)輔設(shè)合作金庫(kù)時(shí)，對(duì)于如何處置銀行的直接農(nóng)村放款沒有提出任何對(duì)策，甚至面對(duì)農(nóng)村資金的枯竭，急需向農(nóng)村注入資金，還不得不主要依賴銀行的直接放款，這不僅使得農(nóng)村金融紛亂復(fù)雜的格局繼續(xù)延續(xù)，也對(duì)各國(guó)家行局輔設(shè)合作金庫(kù)產(chǎn)生不利影響，合作金庫(kù)同樣陷于紛亂復(fù)雜的境地。
在自身沒有足夠能力對(duì)農(nóng)村金融提供支持的情況下，國(guó)民政府不得不倚重金融界的力量。與農(nóng)民、政府的相對(duì)弱勢(shì)相比，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融市場(chǎng)上則表現(xiàn)出相對(duì)優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)并不是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)具有絕對(duì)的控制權(quán)力，而是根基于其所擁有的資金優(yōu)勢(shì)。金融機(jī)構(gòu)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，使得農(nóng)村金融制度的演變深受其影響，甚至政府也不得不向其妥協(xié)，許多制度決策得不到執(zhí)行，或者大打折扣。首先，它使農(nóng)村金融制度過早打上商業(yè)化的烙印，并使制度體系呈現(xiàn)紛亂復(fù)雜的格局。之所以要建立有別于商業(yè)金融的農(nóng)村金融制度，是基于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村不同于工商業(yè)和城市的諸多特點(diǎn)。但參與農(nóng)村放款的金融機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上都具有商業(yè)銀行的性質(zhì)，抗戰(zhàn)前的商業(yè)銀行、抗戰(zhàn)期間的國(guó)家行局都是如此，它們不可能按照農(nóng)村金融的特質(zhì)的要求去建立農(nóng)村金融制度，盡管一些銀行成立了專門的農(nóng)業(yè)貸款部，但改變不了它們追求盈利的目的，它們必然將這一特質(zhì)帶到農(nóng)村金融市場(chǎng)。同時(shí)由于參與農(nóng)村放款的金融機(jī)構(gòu)眾多，它們互不聯(lián)絡(luò)，各自為政，相互競(jìng)爭(zhēng)，使得農(nóng)村金融市場(chǎng)不成體系，呈現(xiàn)紛亂復(fù)雜的局面。其次，金融機(jī)構(gòu)本著追求自身利益的目的，在政府的政策與其相沖突時(shí)，并不會(huì)聽命于政府，從而造成政府的制度設(shè)計(jì)南轅北轍。在農(nóng)本局問題上顯示了國(guó)民政府在與各金融機(jī)構(gòu)(尤其是國(guó)家行局)的博弈中，無(wú)法真正駕馭這些金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)本局的資金構(gòu)成中，應(yīng)由各銀行合繳的合放資金，除第一期外各銀行未再履行承諾，它們與其將資金歸于農(nóng)本局，更愿意自己直接向農(nóng)村放款。農(nóng)本局本來(lái)資金就不充足，這更使其捉襟見肘，國(guó)民政府成立農(nóng)本局，是希望在農(nóng)本局輔設(shè)下的合作金庫(kù)能保持系統(tǒng)性，但各行局的不配合，使農(nóng)本局難以承擔(dān)這一使命。再一事例是，抗戰(zhàn)期間，各國(guó)家行局在農(nóng)貸和輔設(shè)合作金庫(kù)上形成了競(jìng)爭(zhēng)和糾紛，這使得國(guó)民政府不得不在四聯(lián)總處下成立農(nóng)業(yè)金融處，以協(xié)調(diào)各行局的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，但是效果并不明顯，最終不得不于1942年調(diào)整各行局的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，將其都?xì)w并到中國(guó)農(nóng)民銀行之下。
根據(jù)上述分析，我們很容易得出這樣的結(jié)論：合作精英的理想追求最終化為了泡影，這是命中注定，盡管他們的先導(dǎo)作用及其與政府的互動(dòng)有力地推動(dòng)了制度的演進(jìn)。但值得提出的是，新的農(nóng)村金融制度演進(jìn)過程中所面臨的制度環(huán)境，并不是在新制度建立伊始就已經(jīng)形成固化的格局，它的形成與新制度演進(jìn)的進(jìn)程幾乎是同步的，也就是說(shuō)如果有某些力量試圖改變農(nóng)民、政府和金融機(jī)構(gòu)之間的對(duì)比關(guān)系，那么有可能形成的是對(duì)合作精英實(shí)現(xiàn)理想有利的制度環(huán)境。實(shí)際上，曾有過這樣的努力嘗試，華洋義賑會(huì)在農(nóng)村推行合作，幫助農(nóng)民建立合作社一開始，就很明確地提出他們的作用是“帶動(dòng)”而不是“代動(dòng)”，希望能幫助農(nóng)民建立起健全的、真正屬于農(nóng)民自己的組織。只是他們的這一意圖沒有受到重視，甚至是完全被忽視，此后合作社的發(fā)展也就失去了其靈魂、丟掉了其本質(zhì)，徒具形式而已。由此聯(lián)想到當(dāng)今的農(nóng)村金融制度建設(shè)。歷史往往有驚人的相似之處，目前中國(guó)農(nóng)村金融制度演進(jìn)過程中所面臨的制度環(huán)境，幾與民國(guó)時(shí)期相同，即農(nóng)民、政府的相對(duì)弱勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。從這一角度，我們就能很好理解目前農(nóng)村金融面臨諸多困境的癥結(jié)所在。自然，要解決這些困境，最根本的辦法也應(yīng)該是從改變制度環(huán)境入手。
注釋：略
2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“移植與變異：20世紀(jì)以來(lái)中國(guó)農(nóng)村金融制度的演進(jìn)路徑”(15YJA790016)。
作者系南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《人文雜志》2017年第20172期
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