內容提要：民國時期，合作精英對合作的宣傳、鼓吹，對系統完整的農村金融制度的追求，是推動農村金融制度演進的重要力量，但是他們改變不了“商資歸農”時已經形成的農村金融商業化和制度體系紛亂復雜的格局，因為決定這一格局的制度環境——政府、農民的相對弱勢，金融機構的相對優勢始終沒有改變。
關鍵詞：農村金融制度/合作精英/國民政府/互動
國民政府在推進農村金融制度建設的過程中，有兩次重要決策，一次是在1936年實業部設立農本局，決定以農本局作為主要提倡機關輔設合作金庫；一次是在1942年決定提前成立中央合作金庫，意在以此推動系統合作金融制度的建立。這兩次決策恰在1935、1941年兩次全國合作會議之后，這不是巧合。兩次合作會議都聚合了來自政府、金融界和民間關注合作的各界精英，他們不僅在平時通過報刊等媒體及各種場合宣傳合作，更利用會議的平臺集中表達自己的觀點和主張，指出合作運動推進中的種種問題，提出改進的建議。在他們集中表達之后，政府隨之出臺相應決策，表明合作精英與政府的互動對推動制度的演進起到了積極的作用。在農村金融制度建設上，合作精英加強合作金融制度建設尤其是建立系統合作金融制度的呼吁，恰是農村金融制度演進的重要推動力。但是，民國時期農村金融制度的演進與合作精英的設想有著巨大反差，這說明他們的行動和建議可以推動制度的演進，但左右不了其演進的方向，因為決定制度演進方向的是制度環境。到目前為止，學術界有關合作與農村金融的研究成果已然不少，①但多是研究這些問題本身，對于合作精英與政府的互動，他們的思想和行動對合作運動的發展、農村金融制度演進的影響則關注甚少，這正是本文要關注的議題。
一、合作精英及其對農村金融制度的設想
五四運動前后，西方合作學說作為一種改造社會思潮被引入中國，進而由思潮演變為由國民政府推動、各種社會團體和金融機構參與的合作運動，希冀以合作救濟農村，而國民政府更視其為實現其政策的工具。
早期傳播、鼓吹合作的多是知識分子，他們以平民學社為主要陣地，宣傳合作，其中最著名者是被譽為“中國合作化之父”的薛仙舟，他曾先后在美國加州大學、德國柏林大學和英國倫敦經濟學院，攻讀經濟學、金融、合作經濟學和銀行學等，接受了西方合作思想，尤其是德國的合作制度。其學生壽勉成、王世穎、陳仲明、侯厚培等不僅此時都是宣傳合作的活躍分子，國民政府時期更成為著名的合作專家。早期宣傳合作的還有于樹德，曾留學日本，入日本東京都帝大經濟部學習，匯集日本的產業組合運動的資料，寫就《信用合作社經營論》，回國后在各校任教時，以此為教材，是中國最早講授合作社理論的學者之一。而章元善則通過其擔任總干事的華洋義賑會在農村實際推行合作。
受早期鼓吹合作者的宣傳，國民黨、共產黨乃至一些地方軍閥都不同程度地接受了合作思想，對此后各政黨及地方政府的政策都產生影響。孫中山在闡述三民主義時融入了合作思想，這也成為后來國民黨將合作變為其政策的重要淵源，而陳果夫則是國民黨內接受合作思想的最著者，自然成為國民黨推行合作政策的主要推動者。
國民政府執掌政權后，對推動合作表現出積極的姿態。合作被定為國民黨地方黨部七項政策之一，國民政府則通過設立合作行政機構推進合作，與之相適應，越來越多的人加入到合作的宣傳、推動和實踐中。這些人除了早期的鼓吹者壽勉成、王世穎、陳仲明、侯哲葊、樓桐蓀、侯厚培、姚溥蓀、伍玉璋等外，有了更多的后來者，其著名者如王志莘、趙棣華、唐啟宇、羅虔英、吳文暉等。這些鼓吹、宣傳、推動合作者，不少人早年留學海外，如章元善留學美國康奈爾大學，壽勉成曾留學美國研究經濟學及合作事業，王志莘曾留學美國哥倫比亞大學商學院銀行系。他們或供職于大學、研究機構或社會團體，如章元善任華洋義賑會總干事，壽勉成先后擔任復旦大學、大廈大學、安徽大學教授，中央政治學校經濟系主任兼合作學院院長，王世穎先后擔任復旦大學、中央政治學校、中央地政學院、浙江大學等合作經濟教授，趙棣華先后任中央大學教授；或者是金融從業者，在銀行或其他金融機構擔任經理等，如王志莘先后任江蘇省農民銀行總經理、新華信托儲蓄銀行總經理；或者是政府官員，在各級合作事業管理機構任職，章元善先后任南京國民政府實業部合作司司長、農本局合作指導室主任、經濟部商業司司長，壽勉成任社會部合作事業管理局局長、中央合作金庫總經理，王世穎先后曾任社會部合作司司長、合作事業管理局局長，趙棣華先后任國民政府主計處主計官兼會計局副局長、局長，江蘇省政府委員兼財政廳廳長等。其中不少人身兼二重甚或三重身份。他們既致力于合作的宣傳及研究，也參與推進農村合作的實踐。他們是推進合作運動的中堅力量，是合作精英。
合作精英們利用各種途徑宣傳自己的觀點和主張，諸如創辦《平民》周刊、組織平民學社，利用各種報刊發表論著，出版著作，在各類學校開設合作課程、舉辦各種合作講習班、訓練班，在國民黨中央召開的全會及常務會議上提出各種議案，國民政府組織召開的全國合作會議更是他們集中表達自己觀點和主張的平臺。他們對合作的宣傳和研究是全方位的，合作金融是其中最為關注的議題之一，對合作金融的宣傳、研究和推動，注重將理論介紹、經驗教訓總結與實踐結合在一起。
第一，介紹各國的合作理論、合作發展史及合作金融、農業金融史，主要著作有于樹德《信用合作社經營論》(中華書局，1921年)，壽勉成《合作經濟學》(世界書局，1930年)、侯哲葊《合作金融論》(中國合作學社，1936年)、《合作理論》(上海黎明書局，1937年)、《世界合作思想十講》(正中書局，1945年)，吳敬敷、徐淵若《農業金融制度論》(商務印書館，1935年)，王志莘、吳敬敷《農業金融經營論》(商務印書館，1936年)等。
第二，梳理中國農村合作發展史，農業金融史，主要著作有伍玉璋《中國合作運動小史》(中國合作學社，1929年)，壽勉成、鄭厚博《中國合作運動史》(正中書局，1937年)，張鏡予《中國農村信用合作運動》(商務印書館，1930年)，姚公振《中國農業金融史》(中國文化服務社，1947年)等。還有王世穎發表在《中農月刊》的中國農業金融史系列論文。
第三，總結正在推進的中國實踐并提出批評，向政府提出中國農村合作、農村金融未來發展的構想。主要著作有壽勉成《中國合作經濟政策研究》(中國合作事業協會，1944年)，姚公振《中國戰后農業金融政策》(中華書局，1944年)等。
在鼓吹、推進及實踐的過程中，合作精英們借鑒國外的理論與實踐經驗，同時結合中國的實際情況，逐步形成了在中國發展農村金融的理想模式。
首先，農村金融要以合作的發展為基礎。“流通農村金融的收效與否，應當看重在用途正當與用途經濟兩點，同時又要能夠達到普及的正當途徑，收到低利放款和改良農業生產的實效，而唯一的先決要件，就是需要有組織的農民。而所謂有組織的農民，從各方面實際上的情形上看來，又當然是以合作社為最適當的方式”。②至于如何發展合作事業，他們提出最終要達到參與合作者實現“自有、自享、自營”的理想境界，這既是發展合作本身的基本要求，也是合作金融能夠收到實效的基本保障。
其次，建立系統的合作金融制度。對于建立怎樣的農村金融制度，早在1926年，國民黨第二次全國代表大會就提出要從速設立農民銀行，提倡合作事業，要求建立專門的農村金融機構大概肇始于此，但這種設想在20世紀30年代初的“商資歸農”的熱潮中幾乎被淹沒。隨著“商資歸農”諸多弊端的暴露，合作精英們思考更進一步的制度建設，他們鑒于中國農村金融制度“組織散漫，單位復雜，無完整之體制，無統一之系統”，③借鑒德、法、美等國建立系統的合作金融制度的成功經驗，提出要建立系統的合作金融制度，這成為他們自20世紀30年代中期到40年代末矢志不渝追求的目標。他們的追求促成了國民政府在合作金融制度建設上的重要決策，突出地體現在兩次全國合作會議后國民政府關于設立合作金庫的決策。
二、全國合作事業討論會與輔設合作金庫決策的確立
1935年3月13-17日，全國經濟委員會、農村復興委員會和實業部共同發起在南京召開全國合作事業討論會，與會者共114人，分別來自國民黨中央黨部、國民政府各部會、地方政府、各銀行、社會團體等，還有部分直接以專家身份入會，除少數是政府官員或相關機關代表外，大部分是合作精英。會議的主要議程是，根據與會者提交議案的內容將議案歸類，分組進行討論，小組擬具審查報告，提請大會討論，大會再分別修正通過，以備提交有關部門采納。會議討論的問題有合作行政制度的確立、合作法規的訂定、合作業務的經營、合作金融系統的建立、合作人才的培養以及合作指導機關的設立等，其中合作金融是最重要議題之一，大會所設特種審查組審查了三個議案，其中之一是“請政府對于金融機關為農村合作放款規定鼓勵及取締辦法”。
全國合作事業討論會前，商業銀行農村放款已經形成熱潮，但各銀行放款的各自為政、相互競爭，放款區域的重復偏枯，使農村金融市場過早顯露出市場化、體系紛亂復雜的弊端，已經廣泛引起了對商業銀行農村放款的擔憂和不滿。對如何解決此類弊端已經有了很多的討論，建立專門的合作金融機構或農業銀行為不少人所認同，甚或部分地方政府已經采取了行動，1933年4月，湖南省府會議曾通過“籌設湖南省合作銀行”計劃，并曾一度著手籌措基金；1935年1月，豫鄂皖贛四省農村合作委員會在贛聯合舉行第一次討論會，曾建議行營通令四省籌設合作金庫。④
這次會議上，討論的焦點在于如何解決商業銀行農村放款的弊端，歸納起來其解決之道可分為兩個方面，一部分議案在肯定商業銀行農村放款的前提下，提出應由放款銀行自行商定聯合投資或劃分區域，“金融界能互免猜忌聯合投資固屬甚善，倘使不能聯合，則劃分區域各就其區域內從事投資”。⑤
但不少議案認識到眼前農村資金的提供者均非合作金融的正軌，“我國合作社周轉資金之來源，最初不過僅由提倡合作事業之社會團體予以協助，嗣后乃由政府提撥一部分公款貸放，近來則一般普通銀行亦競相大規模投資。在此農業金融枯竭時期，我國合作運動所以得有此迅速之發展者，此三個資源之力居多。惟是此三個資源均非合作社本身之金融機關，社會團體之資力有限，國家亦不能為長期無條件的協助，至于普通銀行本為以營利為目的之工商業者之金融機關，其為農業投資已經不合于經濟的原則，今更對于中小農所組成之合作社零星放款，除非別有非經濟的作用，絕不能持久，在現在都市資金閑散，工商業資金有余裕之時，普通銀行提出一部分游資以合作社為尾閭，固屬不成問題，但一旦都市金融恐慌或工商業發展，則此等流入農村之資金必立刻撤回都市，絕無挽留之術”，⑥因此，提出要特別設立專門的合作金融機關(各議案所定名稱各異，諸如中國農民合作銀行、中央農業合作金庫及各省農業合作金庫、中國合作銀行、中央農民銀行等)。
以農村復興委員會代表身份參加會議的王志莘則向會議提交了“合作金融系統案”，不僅要求建立專門的合作金融機構，更強調確立合作金融系統。這個議案全面闡述了合作金融系統的組織方式、基本原則和組織結構，認為“若由下而上，因國土之廣袤，民智之淺薄，欲憑借相互信用組織以觀厥成，則百年河清，殊有緩不濟急之憾；反之，由上而下，則中央之資金有限，民間之需要無窮，既感綆短汲深，復苦鞭長莫及。是以主張分為兩起，中央及省則由上而下，縣以下為由下而上，用求兩全之道”，中央合作銀行與省行有從屬關系，省行資金概由中行撥付，此即由上而下；縣以下則完全為由下而上的相互組織，農民出資組織信用合作社，更出資而成縣行，省行與縣行間僅有往來關系，但省行有權監督縣行的業務及會計，以求放款安全。省縣之間如是劃分之后，既與合作金融原理相吻合，又與國家補助的要求相適應，政府方面更可收獎勵補助監督之效能。⑦
全國合作事業討論會是合作精英觀點和主張的第一次集中表達，提交大會的各議案經大會修正后提交政府有關部門，最終對政府的決策產生了影響，其中較重要的是在合作行政上實業部合作司的成立；在農村金融問題上，農本局的設立和輔設合作金庫決策的確立。政府盡管對要求促成銀行聯合放款或分區放款的建議沒有任何回應，但在建立專門的合作金融機構、形成系統合作金融制度上有了實際的行動。1936年4月，實業部長吳鼎昌邀集上海金融界商議成立農本局，吳鼎昌的意圖是要將擬設立的農本局建成為統一農業金融的機構，⑧具體的設想是，由農本局試辦代理中央合作金庫，由該局進行全國各縣市合作金庫的輔設，再進而推廣省市庫，待各省市庫普遍成立后，即正式成立中央合作金庫。⑨由農本局輔設合作金庫這一設想，是綜合考慮會議前和會議中關于設立專門農村金融機構、確立農村金融制度的各種提議，又考量政府在農村金融制度建設上基本能力的綜合產物。9月，國民政府實業部成立農本局，它由國民政府與上海各銀行共同出資組成。依據實業部頒布的《農本局組織規程》，農本局以“調整農業產品，流通農業資金，藉謀全國農村之發達”為宗旨。根據這一宗旨，農本局的業務分農產與農資兩部分，農產部分以農業倉庫為推動中心，農資部分以輔設合作金庫為中心。
全面抗戰爆發前，農本局作為主要提倡機關，輔以地方政府和不以盈利為目的的法團，輔設合作金庫已經開始，這邁出了嘗試建立系統合作金融制度的第一步。抗戰爆發后，輔設合作金庫正式展開，1939年隨著各類銀行加入到提倡機關的行列，1939至1941年間形成了輔設合作金庫的高潮。
三、全國合作會議與提前成立中央合作金庫決策的確立
實業部輔設合作金庫的最初設想，是把各類銀行排斥在提倡機關之外的，其意圖在于避免出現如銀行直接向農村放款那樣所造成的紛亂復雜狀態。抗戰爆發后，鑒于農本局存在資金不足等局限，1938年各類銀行被允許加入到提倡機關的行列。各類銀行加入后，在推動輔設合作金庫形成高潮的同時，也使合作金庫同樣陷入紛亂復雜狀態，沒有向預設的形成系統合作金融制度的方向發展，這意味著以國家行局等提倡機關輔設合作金庫的方式循著自下而上的路徑建立系統合作金融制度并不成功。建立系統合作金融制度遭遇的挫折，并沒有使合作精英們氣餒，而是決心愈加強烈，以致1941年4月全國合作會議召開時，“合作金融系統的建立，已經成為一個普遍的要求與期望”。⑩鑒于前一方式的不成功，他們提出了新的方式，即提前成立中央合作金庫，通過首先設立中央合作金庫，再通過中央合作金庫以自上而下的方式推動整個制度的建立。最早提出的，應是1939年1月在國民黨五屆五中全會通過的洪陸東等11人提出的“加緊推進合作事業案”上，提案第二項提出“提前成立中央合作金庫”。由各省合作人士所組成的中央合作金庫期成會于1941年3月在江西泰和成立，而合作事業管理局局長壽勉成則于各報紙、雜志不斷發表論文批判合作金融之現況，大聲疾呼，非從速設立中央合作金庫不可。(11)
1941年4月3-9日，社會部召集的全國合作會議在重慶召開。與會者有國民政府黨政各部會代表、20省市政府代表、各省合作主管人員、四行農貸主管人員、社會團體代表及專家等134人。會議的議程與前次會議差不多，對收到的186件提案分四組進行審查，各組審查的議案范圍分別是合作行政指導及經費、合作金融合作業務、合作教育及合作事業與其他事業配合、戰區合作事業，大會還設立兩個特種審查委員會，分別審查社會部交議的“確定合作事業推進方針，擬定整個計劃，積極施行以建立社會經濟基礎”一案，社會部交議“創設中央及省縣(市)合作金庫以建立合作金融系統案”及合并有關合作金庫各議案共25件。建立系統的合作金融制度成為此次會議呼聲最為集中的一個議題。
從與會者所提交的議案看，要求建立合作金融系統，既是基于學理的認識，也是因對現狀不滿而提出的訴求。從學理上看，商業銀行農村放款的實踐，使人們深深認識到，“普通金融機關辦理合作事業非其專責，自難免有隔膜之虞”，(12)它們立足于商業銀行的盈利性目標，始終以本身業務利益為前提，對合作社的貸款在貸放數額、時間、手續與貸放方式上不適應合作社的需要，因此，“合作金融尤賴有自立的系統的合作金融機構，始能運轉自如”。(13)
從現狀看，各國家行局的農貸和對合作金庫的輔設確實存在著諸多令人不滿之處。抗戰爆發后，國民政府不斷出臺措施推動擴大農貸，各國家行局的農貸規模呈顯著的擴大之勢，“但各銀行之性質、政策及人才終難一致，一切貸款之手續、時期及方針以及資金之調撥仍難徹底統籌”，(14)極大地制約了農貸發揮有效作用。為協調各行局的農貸，1940年四聯總處頒布《農貸辦法綱要》，決定各行局實行分區貸放的辦法，但各行局“仍堅持其銀行資本之立場，忽視農貸與合作事業之配合關系，以致各省農貸非但未能擴大，且益顯緊縮之象”，(15)分區貸放并不能解決問題。
不僅各行局的農貸一如戰前商業銀行的各自為政，就是各行局等提倡機關所輔設的合作金庫“以輔設機關之不同，辦法難免紛歧，業務上既乏聯系，資金又盈絀不均，甚至在一省之中省庫對于各縣庫之措施亦未能趨于一致”。(16)各省合作金庫實際多為各輔設行局直接控制，是變相的銀行分支行，舉辦農貸業務的各銀行各自為政，獨具系統，使得各省即使已成立省合作金庫，也不透過省合作金庫統一貸放，致在一省中舉辦農貸機構達四五所之多，甲與乙方式不同，乙與丙主見又異。(17)為解決這些問題，“各地省縣合作金庫亟應普遍設立，彼此真切聯系，以發生橫的力量；而中央合作金庫更應從速籌設，以為全國合作金庫之最高領導機關，而確定合作貸款準繩，統一貸款辦法，俾發揮農貸之真正效果”。(18)
大會第二特種審查委員會，通過審查25件關于合作金融系統及合作金庫制度提案，最終通過“創設中央及省(市)縣(市)合作金庫以建立合作金融系統”為標題的議案。該議案詳細闡述了合作金融系統的組織原則、組織結構、資本、業務及其與相關機構的關系等。首先，在組織原則上，合作金融系統分中央合作金庫、省市合作金庫、縣市合作金庫三級；各級合作金庫應與各級合作行政相配合，受各級合作主管機關指揮監督；省及直隸行政院之市合作金庫應受中央合作金庫指導監督，縣市合作金庫應受省合作金庫指導監督。
其次，在資本及組織結構上，中央合作金庫股本至少為5000萬元，以由省與直隸行政院之市合作金庫及全國性合作社聯合社與合作團體認購為原則，必要時由國庫撥付半數以上，余由中中交農等銀行認購，作為提倡股。省合作金庫股本至少為100萬元，以由縣合作金庫及以省為范圍的合作社聯合社與合作團體認購為原則，但初成立時，可由中央合作金庫認股半數以上，余由省政府及各金融機關認購，作為提倡股。直隸行政院之市合作金庫股本至少100萬元，縣市合作金庫股本至少10萬元，由各該管區域內的合作社及合作社聯合社認購，但初成立時，直隸行政院之市合作金庫股本可由中央合作金庫，縣市合作金庫可由中央或省合作金庫認股半數以上，余由縣市政府有關金融機關及熱心合作事業之社會人士認購，作為提倡股。
第三，關于各級合作金庫的貸款對象，規定中央合作金庫放款于省及直隸行政院之事合作金庫暨全國性之合作社聯合社，在省合作金庫未成立時，直接放款于該省縣市合作金庫暨合作社聯合社，在合作社及合作社聯合社未普遍發展時，可對不以營利為目的之其他合作代營機關辦理各種放款。其他各級合作金庫貸款對象以此類推。這就規定了所有合作貸款必須透過合作金庫系統。
第四，關于提倡機關與合作金庫的關系，規定認購提倡股之銀行等如對省縣合作金庫有何意見，應由其代表人提議于省合作金庫理監事會議決定，不得直接干涉。(19)
這個議案是以社會部的名義交由大會討論的，說明建立系統合作金融制度不僅僅是合作精英普遍的心聲，也得到官方的認可，從提出者的角度看已不同于前次會議由王志莘一人所提出的“合作金融系統案”。在組織方式上，王的方案強調自上而下與自下而上的齊頭并進，而社會部的方案更強調合作金融制度建立初期中央政府的作用；在業務經營上，王的方案提出了各級之間的業務往來關系，但并沒有指出其為專屬交易，社會部的方案強調了各級合作金庫之間業務關系的專屬性、封閉性，且強調合作金庫的獨立性，一般銀行(認購提倡股的機關)不得干涉合作金庫的業務經營，這些說明合作精英們對建立系統合作金融制度有了更明確、更深入的認識。因認為中央合作金庫在建立系統合作金融制度過程中有著重要作用，這一議案最后特別提出由中央合作主管機關會同有關省(市)合作金庫籌備委員會克期成立中央合作金庫，以主導制度建設的推進。
這次合作精英們關于建立系統合作金融制度的集中表達，引起了很大的反響，再次促成了國民政府作出相應的決策。1941年12月，國民黨中央確認合作金融制度有從速建立的必要，決定由國民政府責成社會部、財政部及四聯總處開始籌備統籌合作金融的專設機關。1942年5月，社會部、財政部及四聯總處著手開始籌備中央合作金庫，到1944年12月由政府聘任的中央合作金庫的理監事人選確定，籌備基本完成，1946年8月，蔣介石令撥專款100億元，中央合作金庫進入具體籌組階段，1946年11月，中央合作金庫正式成立。(20)中央合作金庫成立后，著手在各省成立分支庫，輔設縣合作金庫，盡管此時國民政府忙于戰事，已沒有多少精力顧及于此。
四、制度演進的方向與合作精英理想的背離
為回應合作精英建立系統合作金融制度的呼聲，國民政府采取通過提倡機關輔設合作金庫的方式嘗試建立系統的合作金融制度。這一嘗試始自1936年，一直持續到1940年代末，其間的演進大致可分為兩個階段：自1936年至1940年代中期是為第一階段，農本局、中國農民銀行等國家行局按照實業部的最初設想以提倡機關主導下的自下而上方式輔設省、縣合作金庫，已經設立七八個省(市)庫和近500個縣(市)庫；第二階段正式始自1946年，如果從籌備階段算則始自1942年，這一階段政府對合作金庫系統作了一些改變，即將原來的中央、省(市)、縣(市)三級改為中央、縣(市)二級，省級分支庫屬于中央庫的派出機構，不再是獨立的一級。這一階段采取自上而下的方式，先于1946年設立中央合作金庫，此后由中央合作金庫主導設立分支庫、輔設縣合作金庫。到1940年代末，一個合作金融系統的框架初步顯露，它由中央合作金庫、縣(市)合作金庫兩級組成。很顯然，合作精英的倡導對推動合作金融制度的演進發揮了重要作用。
但是，這個由中央合作金庫主導下的合作金融系統只有形式上的意義，它并沒有從根本上改變1930年代“商資歸農”熱潮中就已經形成的農村金融制度體系紛亂復雜的格局。(21)農村金融制度存在兩種模式，每種模式都存在著紛亂復雜的問題。首先，“商資歸農”熱潮中形成的一般銀行直接向合作社放款的模式，一直延續到1942年國民政府將所有國家行局的農貸歸并到中國農民銀行，其紛亂復雜的格局并沒有因為政府對各國家行局農貸業務的協調而有所改變。其次，在構建合作金庫系統上，隨著中國農民銀行等國家行局加入到提倡機關的行列，實業部最初的設想隨之化為泡影，處于不同提倡機關輔設下的合作金庫也陷入紛亂復雜的狀態。中央合作金庫成立后，似乎系統的合作金融制度已經形成，但下列問題的存在，使得這個系統實質上還是處于紛亂復雜的狀態：(1)中央合作金庫亟待加強，地方各級金庫急需普遍建立；(2)中央合作金庫與中國農民銀行的關系仍然難以理清；(3)原提倡機關控制下的省、縣合作金庫如何納入到新的合作金庫系統之中遲遲沒有解決。對于這些問題，新成立的中央合作金庫，乃至國民政府都無暇顧及。
合作精英們的理想追求是在中國建立起系統的合作金融制度，但制度演變的實際方向與此相背離，這說明合作精英可以成為農村金融制度演變的先導，他們的鼓吹和行動引導著制度的演變，但無力左右制度演變的方向，其方向最終取決于制度環境，即由與建立新的農村金融制度密切相關的不同利益集團相互間的博弈所形成的合力決定。這些利益集團主要有農民、政府和金融機構。德、法、美等國系統合作金融制度的成功建立，決定于其重要的制度環境——合作組織的充分、健全發展，政府強有力且恰當的支持。在中國，農民、政府處于相對弱勢，金融機構居于相對優勢的格局，決定了農村金融制度的演變實際是由金融機構所主導，這使得“商資歸農”中所形成的農村金融制度格局被鎖定。
農村金融制度的形成和發展，以合作組織的廣泛建立為基礎，德、法、美等國農村金融制度的成功建立和成熟發展，首先就在于合作組織健全發展的良好基礎。在中國，合作組織并不健全，合作社的規章制度和治理結構徒具形式，沒有實際意義，合作組織被少數人實際控制，而本應成為合作組織真正參與主體的農民則是被動加入的，造成這種狀況的原因是多方面的：首先，中國農民注重家族血緣關系、沒有社會組織需求，常被形容為“一盤散沙”“散漫無組織”，對組織、參與合作社沒有積極性，非常不利于合作社的建立；其次，政府、銀行等在幫助農民建立合作社時，不注重合作社基本精神的培植，讓農民懂得真正參與的重要性，而土豪劣紳則趁機控制合作社，使合作社被少數人所利用，而不具備其真正的實質。農民的弱勢，不僅表現為資金的極端缺乏，更是缺乏有效的組織性。沒有健全的合作組織，就無法由合作組織自發建立農村金融的基層機構，農村金融制度的形成和發展缺少鞏固的基礎。
由于缺乏合作組織充分發展的堅實基礎，要建立系統的合作金融制度，政府要擔負起比德、法、美等國政府更多的職責，除需承擔制度設計、上層機構建立、巨額資金投入、合作人才培養等外，還要幫助建立基層合作金融機構。但是，國民政府同樣表現得弱勢，這里所說的弱勢，不是從一般意義上說國民政府統治能力不夠強大，而是指在面臨戰亂，同時社會、經濟各領域都百廢待興的背景下，國民政府要承擔建立系統合作金融制度其應承擔和不應承擔的職責時，顯得力不從心。盡管國民政府急需發展農業為它的統治奠定穩固的基礎，對農村金融表現出積極的姿態，但它既沒有能力做巨額的資金投入，又無精力真正致力于農村金融的建設，這就注定了國民政府難以形成明確、有效的農村金融政策。首先，農村金融政策的制定和推進是被動的。國民政府執掌政權后，強調了發展農村金融的重要，1930年前后農礦部、實業部還先后組織過對建立怎樣的農村金融制度的討論，提出了一個基本的方案，但也僅僅是討論而已，沒有把它變成政府推進農村金融體系建設的法律或政策，在相當長時間內國民政府只是把幫助農民組織合作社(或互助社)、向農民放款作為救濟農村或者對抗共產黨的工具，而實際推動新的農村金融制度興起則主要依賴社會團體、金融機構和地方政府的自發行為。缺少政府的統籌，由多種機構各自行動，自然造成了農村金融制度建設難成體系，并呈紛亂復雜狀態。其次，其各項具體政策之間、政策與行動間不銜接、甚至相互沖突。商業銀行農村放款的弊端不斷暴露后，國民政府因應建立專門或系統合作金融制度的呼聲，以農本局等國家行局輔設合作金庫推進制度建設，但在以提倡機關輔設合作金庫時，對于如何處置銀行的直接農村放款沒有提出任何對策，甚至面對農村資金的枯竭，急需向農村注入資金，還不得不主要依賴銀行的直接放款，這不僅使得農村金融紛亂復雜的格局繼續延續，也對各國家行局輔設合作金庫產生不利影響，合作金庫同樣陷于紛亂復雜的境地。
在自身沒有足夠能力對農村金融提供支持的情況下，國民政府不得不倚重金融界的力量。與農民、政府的相對弱勢相比，金融機構在農村金融市場上則表現出相對優勢，這種優勢并不是因為金融機構具有絕對的控制權力，而是根基于其所擁有的資金優勢。金融機構的相對優勢，使得農村金融制度的演變深受其影響，甚至政府也不得不向其妥協，許多制度決策得不到執行，或者大打折扣。首先，它使農村金融制度過早打上商業化的烙印，并使制度體系呈現紛亂復雜的格局。之所以要建立有別于商業金融的農村金融制度，是基于農業和農村不同于工商業和城市的諸多特點。但參與農村放款的金融機構實質上都具有商業銀行的性質，抗戰前的商業銀行、抗戰期間的國家行局都是如此，它們不可能按照農村金融的特質的要求去建立農村金融制度，盡管一些銀行成立了專門的農業貸款部，但改變不了它們追求盈利的目的，它們必然將這一特質帶到農村金融市場。同時由于參與農村放款的金融機構眾多，它們互不聯絡，各自為政，相互競爭，使得農村金融市場不成體系，呈現紛亂復雜的局面。其次，金融機構本著追求自身利益的目的，在政府的政策與其相沖突時，并不會聽命于政府，從而造成政府的制度設計南轅北轍。在農本局問題上顯示了國民政府在與各金融機構(尤其是國家行局)的博弈中，無法真正駕馭這些金融機構，農本局的資金構成中，應由各銀行合繳的合放資金，除第一期外各銀行未再履行承諾，它們與其將資金歸于農本局，更愿意自己直接向農村放款。農本局本來資金就不充足，這更使其捉襟見肘，國民政府成立農本局，是希望在農本局輔設下的合作金庫能保持系統性，但各行局的不配合，使農本局難以承擔這一使命。再一事例是，抗戰期間，各國家行局在農貸和輔設合作金庫上形成了競爭和糾紛，這使得國民政府不得不在四聯總處下成立農業金融處，以協調各行局的農村金融業務，但是效果并不明顯，最終不得不于1942年調整各行局的農村金融業務，將其都歸并到中國農民銀行之下。
根據上述分析，我們很容易得出這樣的結論：合作精英的理想追求最終化為了泡影，這是命中注定，盡管他們的先導作用及其與政府的互動有力地推動了制度的演進。但值得提出的是，新的農村金融制度演進過程中所面臨的制度環境，并不是在新制度建立伊始就已經形成固化的格局，它的形成與新制度演進的進程幾乎是同步的，也就是說如果有某些力量試圖改變農民、政府和金融機構之間的對比關系，那么有可能形成的是對合作精英實現理想有利的制度環境。實際上，曾有過這樣的努力嘗試，華洋義賑會在農村推行合作，幫助農民建立合作社一開始，就很明確地提出他們的作用是“帶動”而不是“代動”，希望能幫助農民建立起健全的、真正屬于農民自己的組織。只是他們的這一意圖沒有受到重視，甚至是完全被忽視，此后合作社的發展也就失去了其靈魂、丟掉了其本質，徒具形式而已。由此聯想到當今的農村金融制度建設。歷史往往有驚人的相似之處，目前中國農村金融制度演進過程中所面臨的制度環境，幾與民國時期相同，即農民、政府的相對弱勢，金融機構的相對優勢。從這一角度，我們就能很好理解目前農村金融面臨諸多困境的癥結所在。自然，要解決這些困境，最根本的辦法也應該是從改變制度環境入手。
注釋：略
2015年度教育部人文社會科學研究一般項目“移植與變異：20世紀以來中國農村金融制度的演進路徑”(15YJA790016)。
作者系南開大學經濟學系。
中國鄉村發現網轉自:《人文雜志》2017年第20172期
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