內(nèi)容提要：民國時期，合作精英對合作的宣傳、鼓吹，對系統(tǒng)完整的農(nóng)村金融制度的追求，是推動農(nóng)村金融制度演進(jìn)的重要力量，但是他們改變不了“商資歸農(nóng)”時已經(jīng)形成的農(nóng)村金融商業(yè)化和制度體系紛亂復(fù)雜的格局，因為決定這一格局的制度環(huán)境——政府、農(nóng)民的相對弱勢，金融機構(gòu)的相對優(yōu)勢始終沒有改變。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融制度/合作精英/國民政府/互動
國民政府在推進(jìn)農(nóng)村金融制度建設(shè)的過程中，有兩次重要決策，一次是在1936年實業(yè)部設(shè)立農(nóng)本局，決定以農(nóng)本局作為主要提倡機關(guān)輔設(shè)合作金庫；一次是在1942年決定提前成立中央合作金庫，意在以此推動系統(tǒng)合作金融制度的建立。這兩次決策恰在1935、1941年兩次全國合作會議之后，這不是巧合。兩次合作會議都聚合了來自政府、金融界和民間關(guān)注合作的各界精英，他們不僅在平時通過報刊等媒體及各種場合宣傳合作，更利用會議的平臺集中表達(dá)自己的觀點和主張，指出合作運動推進(jìn)中的種種問題，提出改進(jìn)的建議。在他們集中表達(dá)之后，政府隨之出臺相應(yīng)決策，表明合作精英與政府的互動對推動制度的演進(jìn)起到了積極的作用。在農(nóng)村金融制度建設(shè)上，合作精英加強合作金融制度建設(shè)尤其是建立系統(tǒng)合作金融制度的呼吁，恰是農(nóng)村金融制度演進(jìn)的重要推動力。但是，民國時期農(nóng)村金融制度的演進(jìn)與合作精英的設(shè)想有著巨大反差，這說明他們的行動和建議可以推動制度的演進(jìn)，但左右不了其演進(jìn)的方向，因為決定制度演進(jìn)方向的是制度環(huán)境。到目前為止，學(xué)術(shù)界有關(guān)合作與農(nóng)村金融的研究成果已然不少，①但多是研究這些問題本身，對于合作精英與政府的互動，他們的思想和行動對合作運動的發(fā)展、農(nóng)村金融制度演進(jìn)的影響則關(guān)注甚少，這正是本文要關(guān)注的議題。
一、合作精英及其對農(nóng)村金融制度的設(shè)想
五四運動前后，西方合作學(xué)說作為一種改造社會思潮被引入中國，進(jìn)而由思潮演變?yōu)橛蓢裾苿印⒏鞣N社會團體和金融機構(gòu)參與的合作運動，希冀以合作救濟農(nóng)村，而國民政府更視其為實現(xiàn)其政策的工具。
早期傳播、鼓吹合作的多是知識分子，他們以平民學(xué)社為主要陣地，宣傳合作，其中最著名者是被譽為“中國合作化之父”的薛仙舟，他曾先后在美國加州大學(xué)、德國柏林大學(xué)和英國倫敦經(jīng)濟學(xué)院，攻讀經(jīng)濟學(xué)、金融、合作經(jīng)濟學(xué)和銀行學(xué)等，接受了西方合作思想，尤其是德國的合作制度。其學(xué)生壽勉成、王世穎、陳仲明、侯厚培等不僅此時都是宣傳合作的活躍分子，國民政府時期更成為著名的合作專家。早期宣傳合作的還有于樹德，曾留學(xué)日本，入日本東京都帝大經(jīng)濟部學(xué)習(xí)，匯集日本的產(chǎn)業(yè)組合運動的資料，寫就《信用合作社經(jīng)營論》，回國后在各校任教時，以此為教材，是中國最早講授合作社理論的學(xué)者之一。而章元善則通過其擔(dān)任總干事的華洋義賑會在農(nóng)村實際推行合作。
受早期鼓吹合作者的宣傳，國民黨、共產(chǎn)黨乃至一些地方軍閥都不同程度地接受了合作思想，對此后各政黨及地方政府的政策都產(chǎn)生影響。孫中山在闡述三民主義時融入了合作思想，這也成為后來國民黨將合作變?yōu)槠湔叩闹匾獪Y源，而陳果夫則是國民黨內(nèi)接受合作思想的最著者，自然成為國民黨推行合作政策的主要推動者。
國民政府執(zhí)掌政權(quán)后，對推動合作表現(xiàn)出積極的姿態(tài)。合作被定為國民黨地方黨部七項政策之一，國民政府則通過設(shè)立合作行政機構(gòu)推進(jìn)合作，與之相適應(yīng)，越來越多的人加入到合作的宣傳、推動和實踐中。這些人除了早期的鼓吹者壽勉成、王世穎、陳仲明、侯哲葊、樓桐蓀、侯厚培、姚溥蓀、伍玉璋等外，有了更多的后來者，其著名者如王志莘、趙棣華、唐啟宇、羅虔英、吳文暉等。這些鼓吹、宣傳、推動合作者，不少人早年留學(xué)海外，如章元善留學(xué)美國康奈爾大學(xué)，壽勉成曾留學(xué)美國研究經(jīng)濟學(xué)及合作事業(yè)，王志莘曾留學(xué)美國哥倫比亞大學(xué)商學(xué)院銀行系。他們或供職于大學(xué)、研究機構(gòu)或社會團體，如章元善任華洋義賑會總干事，壽勉成先后擔(dān)任復(fù)旦大學(xué)、大廈大學(xué)、安徽大學(xué)教授，中央政治學(xué)校經(jīng)濟系主任兼合作學(xué)院院長，王世穎先后擔(dān)任復(fù)旦大學(xué)、中央政治學(xué)校、中央地政學(xué)院、浙江大學(xué)等合作經(jīng)濟教授，趙棣華先后任中央大學(xué)教授；或者是金融從業(yè)者，在銀行或其他金融機構(gòu)擔(dān)任經(jīng)理等，如王志莘先后任江蘇省農(nóng)民銀行總經(jīng)理、新華信托儲蓄銀行總經(jīng)理；或者是政府官員，在各級合作事業(yè)管理機構(gòu)任職，章元善先后任南京國民政府實業(yè)部合作司司長、農(nóng)本局合作指導(dǎo)室主任、經(jīng)濟部商業(yè)司司長，壽勉成任社會部合作事業(yè)管理局局長、中央合作金庫總經(jīng)理，王世穎先后曾任社會部合作司司長、合作事業(yè)管理局局長，趙棣華先后任國民政府主計處主計官兼會計局副局長、局長，江蘇省政府委員兼財政廳廳長等。其中不少人身兼二重甚或三重身份。他們既致力于合作的宣傳及研究，也參與推進(jìn)農(nóng)村合作的實踐。他們是推進(jìn)合作運動的中堅力量，是合作精英。
合作精英們利用各種途徑宣傳自己的觀點和主張，諸如創(chuàng)辦《平民》周刊、組織平民學(xué)社，利用各種報刊發(fā)表論著，出版著作，在各類學(xué)校開設(shè)合作課程、舉辦各種合作講習(xí)班、訓(xùn)練班，在國民黨中央召開的全會及常務(wù)會議上提出各種議案，國民政府組織召開的全國合作會議更是他們集中表達(dá)自己觀點和主張的平臺。他們對合作的宣傳和研究是全方位的，合作金融是其中最為關(guān)注的議題之一，對合作金融的宣傳、研究和推動，注重將理論介紹、經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)與實踐結(jié)合在一起。
第一，介紹各國的合作理論、合作發(fā)展史及合作金融、農(nóng)業(yè)金融史，主要著作有于樹德《信用合作社經(jīng)營論》(中華書局，1921年)，壽勉成《合作經(jīng)濟學(xué)》(世界書局，1930年)、侯哲葊《合作金融論》(中國合作學(xué)社，1936年)、《合作理論》(上海黎明書局，1937年)、《世界合作思想十講》(正中書局，1945年)，吳敬敷、徐淵若《農(nóng)業(yè)金融制度論》(商務(wù)印書館，1935年)，王志莘、吳敬敷《農(nóng)業(yè)金融經(jīng)營論》(商務(wù)印書館，1936年)等。
第二，梳理中國農(nóng)村合作發(fā)展史，農(nóng)業(yè)金融史，主要著作有伍玉璋《中國合作運動小史》(中國合作學(xué)社，1929年)，壽勉成、鄭厚博《中國合作運動史》(正中書局，1937年)，張鏡予《中國農(nóng)村信用合作運動》(商務(wù)印書館，1930年)，姚公振《中國農(nóng)業(yè)金融史》(中國文化服務(wù)社，1947年)等。還有王世穎發(fā)表在《中農(nóng)月刊》的中國農(nóng)業(yè)金融史系列論文。
第三，總結(jié)正在推進(jìn)的中國實踐并提出批評，向政府提出中國農(nóng)村合作、農(nóng)村金融未來發(fā)展的構(gòu)想。主要著作有壽勉成《中國合作經(jīng)濟政策研究》(中國合作事業(yè)協(xié)會，1944年)，姚公振《中國戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)金融政策》(中華書局，1944年)等。
在鼓吹、推進(jìn)及實踐的過程中，合作精英們借鑒國外的理論與實踐經(jīng)驗，同時結(jié)合中國的實際情況，逐步形成了在中國發(fā)展農(nóng)村金融的理想模式。
首先，農(nóng)村金融要以合作的發(fā)展為基礎(chǔ)。“流通農(nóng)村金融的收效與否，應(yīng)當(dāng)看重在用途正當(dāng)與用途經(jīng)濟兩點，同時又要能夠達(dá)到普及的正當(dāng)途徑，收到低利放款和改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實效，而唯一的先決要件，就是需要有組織的農(nóng)民。而所謂有組織的農(nóng)民，從各方面實際上的情形上看來，又當(dāng)然是以合作社為最適當(dāng)?shù)姆绞健薄＂谥劣谌绾伟l(fā)展合作事業(yè)，他們提出最終要達(dá)到參與合作者實現(xiàn)“自有、自享、自營”的理想境界，這既是發(fā)展合作本身的基本要求，也是合作金融能夠收到實效的基本保障。
其次，建立系統(tǒng)的合作金融制度。對于建立怎樣的農(nóng)村金融制度，早在1926年，國民黨第二次全國代表大會就提出要從速設(shè)立農(nóng)民銀行，提倡合作事業(yè)，要求建立專門的農(nóng)村金融機構(gòu)大概肇始于此，但這種設(shè)想在20世紀(jì)30年代初的“商資歸農(nóng)”的熱潮中幾乎被淹沒。隨著“商資歸農(nóng)”諸多弊端的暴露，合作精英們思考更進(jìn)一步的制度建設(shè)，他們鑒于中國農(nóng)村金融制度“組織散漫，單位復(fù)雜，無完整之體制，無統(tǒng)一之系統(tǒng)”，③借鑒德、法、美等國建立系統(tǒng)的合作金融制度的成功經(jīng)驗，提出要建立系統(tǒng)的合作金融制度，這成為他們自20世紀(jì)30年代中期到40年代末矢志不渝追求的目標(biāo)。他們的追求促成了國民政府在合作金融制度建設(shè)上的重要決策，突出地體現(xiàn)在兩次全國合作會議后國民政府關(guān)于設(shè)立合作金庫的決策。
二、全國合作事業(yè)討論會與輔設(shè)合作金庫決策的確立
1935年3月13-17日，全國經(jīng)濟委員會、農(nóng)村復(fù)興委員會和實業(yè)部共同發(fā)起在南京召開全國合作事業(yè)討論會，與會者共114人，分別來自國民黨中央黨部、國民政府各部會、地方政府、各銀行、社會團體等，還有部分直接以專家身份入會，除少數(shù)是政府官員或相關(guān)機關(guān)代表外，大部分是合作精英。會議的主要議程是，根據(jù)與會者提交議案的內(nèi)容將議案歸類，分組進(jìn)行討論，小組擬具審查報告，提請大會討論，大會再分別修正通過，以備提交有關(guān)部門采納。會議討論的問題有合作行政制度的確立、合作法規(guī)的訂定、合作業(yè)務(wù)的經(jīng)營、合作金融系統(tǒng)的建立、合作人才的培養(yǎng)以及合作指導(dǎo)機關(guān)的設(shè)立等，其中合作金融是最重要議題之一，大會所設(shè)特種審查組審查了三個議案，其中之一是“請政府對于金融機關(guān)為農(nóng)村合作放款規(guī)定鼓勵及取締辦法”。
全國合作事業(yè)討論會前，商業(yè)銀行農(nóng)村放款已經(jīng)形成熱潮，但各銀行放款的各自為政、相互競爭，放款區(qū)域的重復(fù)偏枯，使農(nóng)村金融市場過早顯露出市場化、體系紛亂復(fù)雜的弊端，已經(jīng)廣泛引起了對商業(yè)銀行農(nóng)村放款的擔(dān)憂和不滿。對如何解決此類弊端已經(jīng)有了很多的討論，建立專門的合作金融機構(gòu)或農(nóng)業(yè)銀行為不少人所認(rèn)同，甚或部分地方政府已經(jīng)采取了行動，1933年4月，湖南省府會議曾通過“籌設(shè)湖南省合作銀行”計劃，并曾一度著手籌措基金；1935年1月，豫鄂皖贛四省農(nóng)村合作委員會在贛聯(lián)合舉行第一次討論會，曾建議行營通令四省籌設(shè)合作金庫。④
這次會議上，討論的焦點在于如何解決商業(yè)銀行農(nóng)村放款的弊端，歸納起來其解決之道可分為兩個方面，一部分議案在肯定商業(yè)銀行農(nóng)村放款的前提下，提出應(yīng)由放款銀行自行商定聯(lián)合投資或劃分區(qū)域，“金融界能互免猜忌聯(lián)合投資固屬甚善，倘使不能聯(lián)合，則劃分區(qū)域各就其區(qū)域內(nèi)從事投資”。⑤
但不少議案認(rèn)識到眼前農(nóng)村資金的提供者均非合作金融的正軌，“我國合作社周轉(zhuǎn)資金之來源，最初不過僅由提倡合作事業(yè)之社會團體予以協(xié)助，嗣后乃由政府提撥一部分公款貸放，近來則一般普通銀行亦競相大規(guī)模投資。在此農(nóng)業(yè)金融枯竭時期，我國合作運動所以得有此迅速之發(fā)展者，此三個資源之力居多。惟是此三個資源均非合作社本身之金融機關(guān)，社會團體之資力有限，國家亦不能為長期無條件的協(xié)助，至于普通銀行本為以營利為目的之工商業(yè)者之金融機關(guān)，其為農(nóng)業(yè)投資已經(jīng)不合于經(jīng)濟的原則，今更對于中小農(nóng)所組成之合作社零星放款，除非別有非經(jīng)濟的作用，絕不能持久，在現(xiàn)在都市資金閑散，工商業(yè)資金有余裕之時，普通銀行提出一部分游資以合作社為尾閭，固屬不成問題，但一旦都市金融恐慌或工商業(yè)發(fā)展，則此等流入農(nóng)村之資金必立刻撤回都市，絕無挽留之術(shù)”，⑥因此，提出要特別設(shè)立專門的合作金融機關(guān)(各議案所定名稱各異，諸如中國農(nóng)民合作銀行、中央農(nóng)業(yè)合作金庫及各省農(nóng)業(yè)合作金庫、中國合作銀行、中央農(nóng)民銀行等)。
以農(nóng)村復(fù)興委員會代表身份參加會議的王志莘則向會議提交了“合作金融系統(tǒng)案”，不僅要求建立專門的合作金融機構(gòu)，更強調(diào)確立合作金融系統(tǒng)。這個議案全面闡述了合作金融系統(tǒng)的組織方式、基本原則和組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為“若由下而上，因國土之廣袤，民智之淺薄，欲憑借相互信用組織以觀厥成，則百年河清，殊有緩不濟急之憾；反之，由上而下，則中央之資金有限，民間之需要無窮，既感綆短汲深，復(fù)苦鞭長莫及。是以主張分為兩起，中央及省則由上而下，縣以下為由下而上，用求兩全之道”，中央合作銀行與省行有從屬關(guān)系，省行資金概由中行撥付，此即由上而下；縣以下則完全為由下而上的相互組織，農(nóng)民出資組織信用合作社，更出資而成縣行，省行與縣行間僅有往來關(guān)系，但省行有權(quán)監(jiān)督縣行的業(yè)務(wù)及會計，以求放款安全。省縣之間如是劃分之后，既與合作金融原理相吻合，又與國家補助的要求相適應(yīng)，政府方面更可收獎勵補助監(jiān)督之效能。⑦
全國合作事業(yè)討論會是合作精英觀點和主張的第一次集中表達(dá)，提交大會的各議案經(jīng)大會修正后提交政府有關(guān)部門，最終對政府的決策產(chǎn)生了影響，其中較重要的是在合作行政上實業(yè)部合作司的成立；在農(nóng)村金融問題上，農(nóng)本局的設(shè)立和輔設(shè)合作金庫決策的確立。政府盡管對要求促成銀行聯(lián)合放款或分區(qū)放款的建議沒有任何回應(yīng)，但在建立專門的合作金融機構(gòu)、形成系統(tǒng)合作金融制度上有了實際的行動。1936年4月，實業(yè)部長吳鼎昌邀集上海金融界商議成立農(nóng)本局，吳鼎昌的意圖是要將擬設(shè)立的農(nóng)本局建成為統(tǒng)一農(nóng)業(yè)金融的機構(gòu)，⑧具體的設(shè)想是，由農(nóng)本局試辦代理中央合作金庫，由該局進(jìn)行全國各縣市合作金庫的輔設(shè)，再進(jìn)而推廣省市庫，待各省市庫普遍成立后，即正式成立中央合作金庫。⑨由農(nóng)本局輔設(shè)合作金庫這一設(shè)想，是綜合考慮會議前和會議中關(guān)于設(shè)立專門農(nóng)村金融機構(gòu)、確立農(nóng)村金融制度的各種提議，又考量政府在農(nóng)村金融制度建設(shè)上基本能力的綜合產(chǎn)物。9月，國民政府實業(yè)部成立農(nóng)本局，它由國民政府與上海各銀行共同出資組成。依據(jù)實業(yè)部頒布的《農(nóng)本局組織規(guī)程》，農(nóng)本局以“調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，流通農(nóng)業(yè)資金，藉謀全國農(nóng)村之發(fā)達(dá)”為宗旨。根據(jù)這一宗旨，農(nóng)本局的業(yè)務(wù)分農(nóng)產(chǎn)與農(nóng)資兩部分，農(nóng)產(chǎn)部分以農(nóng)業(yè)倉庫為推動中心，農(nóng)資部分以輔設(shè)合作金庫為中心。
全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前，農(nóng)本局作為主要提倡機關(guān)，輔以地方政府和不以盈利為目的的法團，輔設(shè)合作金庫已經(jīng)開始，這邁出了嘗試建立系統(tǒng)合作金融制度的第一步。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，輔設(shè)合作金庫正式展開，1939年隨著各類銀行加入到提倡機關(guān)的行列，1939至1941年間形成了輔設(shè)合作金庫的高潮。
三、全國合作會議與提前成立中央合作金庫決策的確立
實業(yè)部輔設(shè)合作金庫的最初設(shè)想，是把各類銀行排斥在提倡機關(guān)之外的，其意圖在于避免出現(xiàn)如銀行直接向農(nóng)村放款那樣所造成的紛亂復(fù)雜狀態(tài)。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，鑒于農(nóng)本局存在資金不足等局限，1938年各類銀行被允許加入到提倡機關(guān)的行列。各類銀行加入后，在推動輔設(shè)合作金庫形成高潮的同時，也使合作金庫同樣陷入紛亂復(fù)雜狀態(tài)，沒有向預(yù)設(shè)的形成系統(tǒng)合作金融制度的方向發(fā)展，這意味著以國家行局等提倡機關(guān)輔設(shè)合作金庫的方式循著自下而上的路徑建立系統(tǒng)合作金融制度并不成功。建立系統(tǒng)合作金融制度遭遇的挫折，并沒有使合作精英們氣餒，而是決心愈加強烈，以致1941年4月全國合作會議召開時，“合作金融系統(tǒng)的建立，已經(jīng)成為一個普遍的要求與期望”。⑩鑒于前一方式的不成功，他們提出了新的方式，即提前成立中央合作金庫，通過首先設(shè)立中央合作金庫，再通過中央合作金庫以自上而下的方式推動整個制度的建立。最早提出的，應(yīng)是1939年1月在國民黨五屆五中全會通過的洪陸東等11人提出的“加緊推進(jìn)合作事業(yè)案”上，提案第二項提出“提前成立中央合作金庫”。由各省合作人士所組成的中央合作金庫期成會于1941年3月在江西泰和成立，而合作事業(yè)管理局局長壽勉成則于各報紙、雜志不斷發(fā)表論文批判合作金融之現(xiàn)況，大聲疾呼，非從速設(shè)立中央合作金庫不可。(11)
1941年4月3-9日，社會部召集的全國合作會議在重慶召開。與會者有國民政府黨政各部會代表、20省市政府代表、各省合作主管人員、四行農(nóng)貸主管人員、社會團體代表及專家等134人。會議的議程與前次會議差不多，對收到的186件提案分四組進(jìn)行審查，各組審查的議案范圍分別是合作行政指導(dǎo)及經(jīng)費、合作金融合作業(yè)務(wù)、合作教育及合作事業(yè)與其他事業(yè)配合、戰(zhàn)區(qū)合作事業(yè)，大會還設(shè)立兩個特種審查委員會，分別審查社會部交議的“確定合作事業(yè)推進(jìn)方針，擬定整個計劃，積極施行以建立社會經(jīng)濟基礎(chǔ)”一案，社會部交議“創(chuàng)設(shè)中央及省縣(市)合作金庫以建立合作金融系統(tǒng)案”及合并有關(guān)合作金庫各議案共25件。建立系統(tǒng)的合作金融制度成為此次會議呼聲最為集中的一個議題。
從與會者所提交的議案看，要求建立合作金融系統(tǒng)，既是基于學(xué)理的認(rèn)識，也是因?qū)ΜF(xiàn)狀不滿而提出的訴求。從學(xué)理上看，商業(yè)銀行農(nóng)村放款的實踐，使人們深深認(rèn)識到，“普通金融機關(guān)辦理合作事業(yè)非其專責(zé)，自難免有隔膜之虞”，(12)它們立足于商業(yè)銀行的盈利性目標(biāo)，始終以本身業(yè)務(wù)利益為前提，對合作社的貸款在貸放數(shù)額、時間、手續(xù)與貸放方式上不適應(yīng)合作社的需要，因此，“合作金融尤賴有自立的系統(tǒng)的合作金融機構(gòu)，始能運轉(zhuǎn)自如”。(13)
從現(xiàn)狀看，各國家行局的農(nóng)貸和對合作金庫的輔設(shè)確實存在著諸多令人不滿之處。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府不斷出臺措施推動擴大農(nóng)貸，各國家行局的農(nóng)貸規(guī)模呈顯著的擴大之勢，“但各銀行之性質(zhì)、政策及人才終難一致，一切貸款之手續(xù)、時期及方針以及資金之調(diào)撥仍難徹底統(tǒng)籌”，(14)極大地制約了農(nóng)貸發(fā)揮有效作用。為協(xié)調(diào)各行局的農(nóng)貸，1940年四聯(lián)總處頒布《農(nóng)貸辦法綱要》，決定各行局實行分區(qū)貸放的辦法，但各行局“仍堅持其銀行資本之立場，忽視農(nóng)貸與合作事業(yè)之配合關(guān)系，以致各省農(nóng)貸非但未能擴大，且益顯緊縮之象”，(15)分區(qū)貸放并不能解決問題。
不僅各行局的農(nóng)貸一如戰(zhàn)前商業(yè)銀行的各自為政，就是各行局等提倡機關(guān)所輔設(shè)的合作金庫“以輔設(shè)機關(guān)之不同，辦法難免紛歧，業(yè)務(wù)上既乏聯(lián)系，資金又盈絀不均，甚至在一省之中省庫對于各縣庫之措施亦未能趨于一致”。(16)各省合作金庫實際多為各輔設(shè)行局直接控制，是變相的銀行分支行，舉辦農(nóng)貸業(yè)務(wù)的各銀行各自為政，獨具系統(tǒng)，使得各省即使已成立省合作金庫，也不透過省合作金庫統(tǒng)一貸放，致在一省中舉辦農(nóng)貸機構(gòu)達(dá)四五所之多，甲與乙方式不同，乙與丙主見又異。(17)為解決這些問題，“各地省縣合作金庫亟應(yīng)普遍設(shè)立，彼此真切聯(lián)系，以發(fā)生橫的力量；而中央合作金庫更應(yīng)從速籌設(shè)，以為全國合作金庫之最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，而確定合作貸款準(zhǔn)繩，統(tǒng)一貸款辦法，俾發(fā)揮農(nóng)貸之真正效果”。(18)
大會第二特種審查委員會，通過審查25件關(guān)于合作金融系統(tǒng)及合作金庫制度提案，最終通過“創(chuàng)設(shè)中央及省(市)縣(市)合作金庫以建立合作金融系統(tǒng)”為標(biāo)題的議案。該議案詳細(xì)闡述了合作金融系統(tǒng)的組織原則、組織結(jié)構(gòu)、資本、業(yè)務(wù)及其與相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系等。首先，在組織原則上，合作金融系統(tǒng)分中央合作金庫、省市合作金庫、縣市合作金庫三級；各級合作金庫應(yīng)與各級合作行政相配合，受各級合作主管機關(guān)指揮監(jiān)督；省及直隸行政院之市合作金庫應(yīng)受中央合作金庫指導(dǎo)監(jiān)督，縣市合作金庫應(yīng)受省合作金庫指導(dǎo)監(jiān)督。
其次，在資本及組織結(jié)構(gòu)上，中央合作金庫股本至少為5000萬元，以由省與直隸行政院之市合作金庫及全國性合作社聯(lián)合社與合作團體認(rèn)購為原則，必要時由國庫撥付半數(shù)以上，余由中中交農(nóng)等銀行認(rèn)購，作為提倡股。省合作金庫股本至少為100萬元，以由縣合作金庫及以省為范圍的合作社聯(lián)合社與合作團體認(rèn)購為原則，但初成立時，可由中央合作金庫認(rèn)股半數(shù)以上，余由省政府及各金融機關(guān)認(rèn)購，作為提倡股。直隸行政院之市合作金庫股本至少100萬元，縣市合作金庫股本至少10萬元，由各該管區(qū)域內(nèi)的合作社及合作社聯(lián)合社認(rèn)購，但初成立時，直隸行政院之市合作金庫股本可由中央合作金庫，縣市合作金庫可由中央或省合作金庫認(rèn)股半數(shù)以上，余由縣市政府有關(guān)金融機關(guān)及熱心合作事業(yè)之社會人士認(rèn)購，作為提倡股。
第三，關(guān)于各級合作金庫的貸款對象，規(guī)定中央合作金庫放款于省及直隸行政院之事合作金庫暨全國性之合作社聯(lián)合社，在省合作金庫未成立時，直接放款于該省縣市合作金庫暨合作社聯(lián)合社，在合作社及合作社聯(lián)合社未普遍發(fā)展時，可對不以營利為目的之其他合作代營機關(guān)辦理各種放款。其他各級合作金庫貸款對象以此類推。這就規(guī)定了所有合作貸款必須透過合作金庫系統(tǒng)。
第四，關(guān)于提倡機關(guān)與合作金庫的關(guān)系，規(guī)定認(rèn)購提倡股之銀行等如對省縣合作金庫有何意見，應(yīng)由其代表人提議于省合作金庫理監(jiān)事會議決定，不得直接干涉。(19)
這個議案是以社會部的名義交由大會討論的，說明建立系統(tǒng)合作金融制度不僅僅是合作精英普遍的心聲，也得到官方的認(rèn)可，從提出者的角度看已不同于前次會議由王志莘一人所提出的“合作金融系統(tǒng)案”。在組織方式上，王的方案強調(diào)自上而下與自下而上的齊頭并進(jìn)，而社會部的方案更強調(diào)合作金融制度建立初期中央政府的作用；在業(yè)務(wù)經(jīng)營上，王的方案提出了各級之間的業(yè)務(wù)往來關(guān)系，但并沒有指出其為專屬交易，社會部的方案強調(diào)了各級合作金庫之間業(yè)務(wù)關(guān)系的專屬性、封閉性，且強調(diào)合作金庫的獨立性，一般銀行(認(rèn)購提倡股的機關(guān))不得干涉合作金庫的業(yè)務(wù)經(jīng)營，這些說明合作精英們對建立系統(tǒng)合作金融制度有了更明確、更深入的認(rèn)識。因認(rèn)為中央合作金庫在建立系統(tǒng)合作金融制度過程中有著重要作用，這一議案最后特別提出由中央合作主管機關(guān)會同有關(guān)省(市)合作金庫籌備委員會克期成立中央合作金庫，以主導(dǎo)制度建設(shè)的推進(jìn)。
這次合作精英們關(guān)于建立系統(tǒng)合作金融制度的集中表達(dá)，引起了很大的反響，再次促成了國民政府作出相應(yīng)的決策。1941年12月，國民黨中央確認(rèn)合作金融制度有從速建立的必要，決定由國民政府責(zé)成社會部、財政部及四聯(lián)總處開始籌備統(tǒng)籌合作金融的專設(shè)機關(guān)。1942年5月，社會部、財政部及四聯(lián)總處著手開始籌備中央合作金庫，到1944年12月由政府聘任的中央合作金庫的理監(jiān)事人選確定，籌備基本完成，1946年8月，蔣介石令撥專款100億元，中央合作金庫進(jìn)入具體籌組階段，1946年11月，中央合作金庫正式成立。(20)中央合作金庫成立后，著手在各省成立分支庫，輔設(shè)縣合作金庫，盡管此時國民政府忙于戰(zhàn)事，已沒有多少精力顧及于此。
四、制度演進(jìn)的方向與合作精英理想的背離
為回應(yīng)合作精英建立系統(tǒng)合作金融制度的呼聲，國民政府采取通過提倡機關(guān)輔設(shè)合作金庫的方式嘗試建立系統(tǒng)的合作金融制度。這一嘗試始自1936年，一直持續(xù)到1940年代末，其間的演進(jìn)大致可分為兩個階段：自1936年至1940年代中期是為第一階段，農(nóng)本局、中國農(nóng)民銀行等國家行局按照實業(yè)部的最初設(shè)想以提倡機關(guān)主導(dǎo)下的自下而上方式輔設(shè)省、縣合作金庫，已經(jīng)設(shè)立七八個省(市)庫和近500個縣(市)庫；第二階段正式始自1946年，如果從籌備階段算則始自1942年，這一階段政府對合作金庫系統(tǒng)作了一些改變，即將原來的中央、省(市)、縣(市)三級改為中央、縣(市)二級，省級分支庫屬于中央庫的派出機構(gòu)，不再是獨立的一級。這一階段采取自上而下的方式，先于1946年設(shè)立中央合作金庫，此后由中央合作金庫主導(dǎo)設(shè)立分支庫、輔設(shè)縣合作金庫。到1940年代末，一個合作金融系統(tǒng)的框架初步顯露，它由中央合作金庫、縣(市)合作金庫兩級組成。很顯然，合作精英的倡導(dǎo)對推動合作金融制度的演進(jìn)發(fā)揮了重要作用。
但是，這個由中央合作金庫主導(dǎo)下的合作金融系統(tǒng)只有形式上的意義，它并沒有從根本上改變1930年代“商資歸農(nóng)”熱潮中就已經(jīng)形成的農(nóng)村金融制度體系紛亂復(fù)雜的格局。(21)農(nóng)村金融制度存在兩種模式，每種模式都存在著紛亂復(fù)雜的問題。首先，“商資歸農(nóng)”熱潮中形成的一般銀行直接向合作社放款的模式，一直延續(xù)到1942年國民政府將所有國家行局的農(nóng)貸歸并到中國農(nóng)民銀行，其紛亂復(fù)雜的格局并沒有因為政府對各國家行局農(nóng)貸業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)而有所改變。其次，在構(gòu)建合作金庫系統(tǒng)上，隨著中國農(nóng)民銀行等國家行局加入到提倡機關(guān)的行列，實業(yè)部最初的設(shè)想隨之化為泡影，處于不同提倡機關(guān)輔設(shè)下的合作金庫也陷入紛亂復(fù)雜的狀態(tài)。中央合作金庫成立后，似乎系統(tǒng)的合作金融制度已經(jīng)形成，但下列問題的存在，使得這個系統(tǒng)實質(zhì)上還是處于紛亂復(fù)雜的狀態(tài)：(1)中央合作金庫亟待加強，地方各級金庫急需普遍建立；(2)中央合作金庫與中國農(nóng)民銀行的關(guān)系仍然難以理清；(3)原提倡機關(guān)控制下的省、縣合作金庫如何納入到新的合作金庫系統(tǒng)之中遲遲沒有解決。對于這些問題，新成立的中央合作金庫，乃至國民政府都無暇顧及。
合作精英們的理想追求是在中國建立起系統(tǒng)的合作金融制度，但制度演變的實際方向與此相背離，這說明合作精英可以成為農(nóng)村金融制度演變的先導(dǎo)，他們的鼓吹和行動引導(dǎo)著制度的演變，但無力左右制度演變的方向，其方向最終取決于制度環(huán)境，即由與建立新的農(nóng)村金融制度密切相關(guān)的不同利益集團相互間的博弈所形成的合力決定。這些利益集團主要有農(nóng)民、政府和金融機構(gòu)。德、法、美等國系統(tǒng)合作金融制度的成功建立，決定于其重要的制度環(huán)境——合作組織的充分、健全發(fā)展，政府強有力且恰當(dāng)?shù)闹С帧Ｔ谥袊r(nóng)民、政府處于相對弱勢，金融機構(gòu)居于相對優(yōu)勢的格局，決定了農(nóng)村金融制度的演變實際是由金融機構(gòu)所主導(dǎo)，這使得“商資歸農(nóng)”中所形成的農(nóng)村金融制度格局被鎖定。
農(nóng)村金融制度的形成和發(fā)展，以合作組織的廣泛建立為基礎(chǔ)，德、法、美等國農(nóng)村金融制度的成功建立和成熟發(fā)展，首先就在于合作組織健全發(fā)展的良好基礎(chǔ)。在中國，合作組織并不健全，合作社的規(guī)章制度和治理結(jié)構(gòu)徒具形式，沒有實際意義，合作組織被少數(shù)人實際控制，而本應(yīng)成為合作組織真正參與主體的農(nóng)民則是被動加入的，造成這種狀況的原因是多方面的：首先，中國農(nóng)民注重家族血緣關(guān)系、沒有社會組織需求，常被形容為“一盤散沙”“散漫無組織”，對組織、參與合作社沒有積極性，非常不利于合作社的建立；其次，政府、銀行等在幫助農(nóng)民建立合作社時，不注重合作社基本精神的培植，讓農(nóng)民懂得真正參與的重要性，而土豪劣紳則趁機控制合作社，使合作社被少數(shù)人所利用，而不具備其真正的實質(zhì)。農(nóng)民的弱勢，不僅表現(xiàn)為資金的極端缺乏，更是缺乏有效的組織性。沒有健全的合作組織，就無法由合作組織自發(fā)建立農(nóng)村金融的基層機構(gòu)，農(nóng)村金融制度的形成和發(fā)展缺少鞏固的基礎(chǔ)。
由于缺乏合作組織充分發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，要建立系統(tǒng)的合作金融制度，政府要擔(dān)負(fù)起比德、法、美等國政府更多的職責(zé)，除需承擔(dān)制度設(shè)計、上層機構(gòu)建立、巨額資金投入、合作人才培養(yǎng)等外，還要幫助建立基層合作金融機構(gòu)。但是，國民政府同樣表現(xiàn)得弱勢，這里所說的弱勢，不是從一般意義上說國民政府統(tǒng)治能力不夠強大，而是指在面臨戰(zhàn)亂，同時社會、經(jīng)濟各領(lǐng)域都百廢待興的背景下，國民政府要承擔(dān)建立系統(tǒng)合作金融制度其應(yīng)承擔(dān)和不應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)時，顯得力不從心。盡管國民政府急需發(fā)展農(nóng)業(yè)為它的統(tǒng)治奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)，對農(nóng)村金融表現(xiàn)出積極的姿態(tài)，但它既沒有能力做巨額的資金投入，又無精力真正致力于農(nóng)村金融的建設(shè)，這就注定了國民政府難以形成明確、有效的農(nóng)村金融政策。首先，農(nóng)村金融政策的制定和推進(jìn)是被動的。國民政府執(zhí)掌政權(quán)后，強調(diào)了發(fā)展農(nóng)村金融的重要，1930年前后農(nóng)礦部、實業(yè)部還先后組織過對建立怎樣的農(nóng)村金融制度的討論，提出了一個基本的方案，但也僅僅是討論而已，沒有把它變成政府推進(jìn)農(nóng)村金融體系建設(shè)的法律或政策，在相當(dāng)長時間內(nèi)國民政府只是把幫助農(nóng)民組織合作社(或互助社)、向農(nóng)民放款作為救濟農(nóng)村或者對抗共產(chǎn)黨的工具，而實際推動新的農(nóng)村金融制度興起則主要依賴社會團體、金融機構(gòu)和地方政府的自發(fā)行為。缺少政府的統(tǒng)籌，由多種機構(gòu)各自行動，自然造成了農(nóng)村金融制度建設(shè)難成體系，并呈紛亂復(fù)雜狀態(tài)。其次，其各項具體政策之間、政策與行動間不銜接、甚至相互沖突。商業(yè)銀行農(nóng)村放款的弊端不斷暴露后，國民政府因應(yīng)建立專門或系統(tǒng)合作金融制度的呼聲，以農(nóng)本局等國家行局輔設(shè)合作金庫推進(jìn)制度建設(shè)，但在以提倡機關(guān)輔設(shè)合作金庫時，對于如何處置銀行的直接農(nóng)村放款沒有提出任何對策，甚至面對農(nóng)村資金的枯竭，急需向農(nóng)村注入資金，還不得不主要依賴銀行的直接放款，這不僅使得農(nóng)村金融紛亂復(fù)雜的格局繼續(xù)延續(xù)，也對各國家行局輔設(shè)合作金庫產(chǎn)生不利影響，合作金庫同樣陷于紛亂復(fù)雜的境地。
在自身沒有足夠能力對農(nóng)村金融提供支持的情況下，國民政府不得不倚重金融界的力量。與農(nóng)民、政府的相對弱勢相比，金融機構(gòu)在農(nóng)村金融市場上則表現(xiàn)出相對優(yōu)勢，這種優(yōu)勢并不是因為金融機構(gòu)具有絕對的控制權(quán)力，而是根基于其所擁有的資金優(yōu)勢。金融機構(gòu)的相對優(yōu)勢，使得農(nóng)村金融制度的演變深受其影響，甚至政府也不得不向其妥協(xié)，許多制度決策得不到執(zhí)行，或者大打折扣。首先，它使農(nóng)村金融制度過早打上商業(yè)化的烙印，并使制度體系呈現(xiàn)紛亂復(fù)雜的格局。之所以要建立有別于商業(yè)金融的農(nóng)村金融制度，是基于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村不同于工商業(yè)和城市的諸多特點。但參與農(nóng)村放款的金融機構(gòu)實質(zhì)上都具有商業(yè)銀行的性質(zhì)，抗戰(zhàn)前的商業(yè)銀行、抗戰(zhàn)期間的國家行局都是如此，它們不可能按照農(nóng)村金融的特質(zhì)的要求去建立農(nóng)村金融制度，盡管一些銀行成立了專門的農(nóng)業(yè)貸款部，但改變不了它們追求盈利的目的，它們必然將這一特質(zhì)帶到農(nóng)村金融市場。同時由于參與農(nóng)村放款的金融機構(gòu)眾多，它們互不聯(lián)絡(luò)，各自為政，相互競爭，使得農(nóng)村金融市場不成體系，呈現(xiàn)紛亂復(fù)雜的局面。其次，金融機構(gòu)本著追求自身利益的目的，在政府的政策與其相沖突時，并不會聽命于政府，從而造成政府的制度設(shè)計南轅北轍。在農(nóng)本局問題上顯示了國民政府在與各金融機構(gòu)(尤其是國家行局)的博弈中，無法真正駕馭這些金融機構(gòu)，農(nóng)本局的資金構(gòu)成中，應(yīng)由各銀行合繳的合放資金，除第一期外各銀行未再履行承諾，它們與其將資金歸于農(nóng)本局，更愿意自己直接向農(nóng)村放款。農(nóng)本局本來資金就不充足，這更使其捉襟見肘，國民政府成立農(nóng)本局，是希望在農(nóng)本局輔設(shè)下的合作金庫能保持系統(tǒng)性，但各行局的不配合，使農(nóng)本局難以承擔(dān)這一使命。再一事例是，抗戰(zhàn)期間，各國家行局在農(nóng)貸和輔設(shè)合作金庫上形成了競爭和糾紛，這使得國民政府不得不在四聯(lián)總處下成立農(nóng)業(yè)金融處，以協(xié)調(diào)各行局的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，但是效果并不明顯，最終不得不于1942年調(diào)整各行局的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，將其都?xì)w并到中國農(nóng)民銀行之下。
根據(jù)上述分析，我們很容易得出這樣的結(jié)論：合作精英的理想追求最終化為了泡影，這是命中注定，盡管他們的先導(dǎo)作用及其與政府的互動有力地推動了制度的演進(jìn)。但值得提出的是，新的農(nóng)村金融制度演進(jìn)過程中所面臨的制度環(huán)境，并不是在新制度建立伊始就已經(jīng)形成固化的格局，它的形成與新制度演進(jìn)的進(jìn)程幾乎是同步的，也就是說如果有某些力量試圖改變農(nóng)民、政府和金融機構(gòu)之間的對比關(guān)系，那么有可能形成的是對合作精英實現(xiàn)理想有利的制度環(huán)境。實際上，曾有過這樣的努力嘗試，華洋義賑會在農(nóng)村推行合作，幫助農(nóng)民建立合作社一開始，就很明確地提出他們的作用是“帶動”而不是“代動”，希望能幫助農(nóng)民建立起健全的、真正屬于農(nóng)民自己的組織。只是他們的這一意圖沒有受到重視，甚至是完全被忽視，此后合作社的發(fā)展也就失去了其靈魂、丟掉了其本質(zhì)，徒具形式而已。由此聯(lián)想到當(dāng)今的農(nóng)村金融制度建設(shè)。歷史往往有驚人的相似之處，目前中國農(nóng)村金融制度演進(jìn)過程中所面臨的制度環(huán)境，幾與民國時期相同，即農(nóng)民、政府的相對弱勢，金融機構(gòu)的相對優(yōu)勢。從這一角度，我們就能很好理解目前農(nóng)村金融面臨諸多困境的癥結(jié)所在。自然，要解決這些困境，最根本的辦法也應(yīng)該是從改變制度環(huán)境入手。
注釋：略
2015年度教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“移植與變異：20世紀(jì)以來中國農(nóng)村金融制度的演進(jìn)路徑”(15YJA790016)。
作者系南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《人文雜志》2017年第20172期
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