摘要：在“地少人多”的自然資源稟賦下, 中國農村金融經歷了曲折的過程, 在重構、調整中不斷發展, 如何抽象出中國農村金融體系演化邏輯, 是深化農村金融改革必然面對的難題。研究發現:政府主導下的金融制度安排, 農村服務于城市發展, 農業優先支持工業的導向使得農村資金嚴重凈流出;商業金融體系在農村金融環境中的運用, 變相抽取農村資金使得農村金融難以滿足農村經濟發展的融資需求。政府在矯正市場失靈的同時, 也可能導致一些政策出現低效率。通過對日本、韓國及中國臺灣地區的農村合作金融的比較研究, 借鑒在農村合作金融演化過程中政府“看得見的手”到底應該和能夠發揮什么樣的作用、如何發揮作用的經驗, 期望為形成農村金融服務合理分工與合力運轉的頂層設計提供參考。
新中國成立以來, 中國農村金融經歷了曲折的過程, 也在重構、調整中不斷發展。黨的十八屆五中全會提出深化農村金融改革, 健全商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系[1]。如何認識我國農村金融體系演化邏輯, 是我國農村金融改革不可避免的問題, 也是我國“地少人多”自然稟賦下以資本重塑農村經濟活力的難題所在。
一、問題的提出
農村金融具有轉移經濟資源、管理風險和解決激勵問題等功能, 對于推動農村經濟產業結構調整, 激發農村經濟發展內生動力與促進外部資源整合起著至關重要作用。農村金融制度可以追溯到1770年德國的土地抵押合作信用社制度。作為農村經濟發展中重要的資本要素配置制度的農村金融體系[2], 國內學者圍繞著以合作制為主導還是以商業化為主導展開討論。有些學者立足于中國小農經濟的傳統及自身屬性難以滿足商業金融的發展環境, 認為應以合作制為主導完善農村金融體系, 如溫鐵軍認為正規的商業化金融不能提供高度分散小農經濟化條件下的信用服務[3]。部分學者持商業金融為主導的觀點, 此觀點以商業金融自身的優勢以及市場機制立論, 倡導以商業金融覆蓋農村經濟發展領域, 如易棉陽從國家與社會之間關系視角梳理近代以來中國農業合作金融制度的演進, 認為中國農業合作金融制度并沒有取得預期的效果[4]。黨的十七屆三中全會指出“商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合, 資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融系”基本建立。此后, 對于構建何種方式為主導的農村金融體系的爭論聲音逐漸減弱。學者從制度變遷、市場邏輯及現實維度等視角對農村金融體系存在的具體問題展開討論。姚敏回顧了我國農村金融改革30年的發展歷程, 農村經濟發展對金融服務的需求不斷增長, 但農村金融改革并沒有跟上[5]。楊金棟分析我國農村金融體制改革的制度變遷, 認為其具有濃厚的強制性制度變遷特征[6]。梳理農村金融改革歷程, 為當下農村金融改革方向提供“前車之鑒”, 而從金融“功能性”視角探討農村金融改革失真之處, 則是另一種借鑒的視角。張強和佘桂榮回顧中國農村金融改革進程, 一直實施的是“金融中介機構觀” (又稱“機構范式”) 的思路, “確定結構—發揮功能—行為績效”的做法難以真正滿足多樣化的金融需求[7]。周立和周向陽認為中國農村金融體系的形成與演化的邏輯與政府主導的基本體制背景和資金由缺轉余的基本經濟背景有關, 行政抽取機制的存在使得“資金離農”和“機構離農”成為必然[8]。
通過回顧已往有關農村金融體系的研究不難發現, 從表象的問題中提煉中國農村金融體系演化邏輯并未形成一致結論。如果說中國農村金融體系形成的市場邏輯與行政邏輯存在著“背離”的成分, 那么當下中國農村金融體系改革應該朝著什么樣的方向進行呢?顯然, 對于這樣的問題, 需要對中國農村金融體系演化邏輯做出進一步的梳理與提煉。此外, 在“地少人多”的自然稟賦下, 以何種方式重塑資本對農村經濟活力的影響, 激發農村經濟發展內生動力, 使之“取之于民, 用之于民”, 切實為農業服務呢?因此在探究中國農村金融體系演化邏輯基礎上做出路徑比較, 顯得更有針對性。
二、“失靈”問題的理論分析:政府還是市場
正因為信奉“在理想條件下, 經濟能夠達到帕累托效率”, 才使得市場這只“看不見的手”調節資源配置, 促進經濟發展。亞當·斯密認為, “他追求自己的利益, 往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益。”[9]然而, 根據福利經濟學基本定理所描繪的競爭市場與帕累托效率的關系得知, 只有特定條件下, 帕累托效率才可能達到, 如果沒有達到這些特定條件或者環境, 那么市場失靈便是存在的。因農村金融市場環境的脆弱性以及自身“熟人社會”的根性使得農村金融市場的交換效率和產品組合效率難以達到理論值, 也就是農村金融市場并非符合完全競爭市場的條件。農業生產周期性加劇農村金融風險與不確定性, 理性經濟人在提供金融服務時尋求自動規避風險, 使得農村金融服務出現不足現象。同樣一筆金額的貸款, 面對分散的小農, 農村金融交易成本遠遠高于城市商業金融, 這點也背離農村金融機構在市場競爭中的初衷。在當前的法律框架內, 農村抵押貸款法律的相對缺失與模糊使得本應在市場作用下充分了解借款者風險偏好以及資金使用情況的金融在農村失去“理性”, 這是農村金融信息不對稱性造成的結果。金融市場追求效率最大化, 農村金融在市場機制下運行, 失靈現象比比皆是, 正如薩繆爾森所言“即使最有效率的市場體系, 也可能產生極大的不平等”[10]。
政府干預的目的是矯正市場失靈, 特別是要在產權的界定、執行及合約的實施等方面更好地發揮政府作用。即使農村金融市場在理想狀態下達到帕累托效率, 但由于競爭市場導致的農村社會收入分配不均, 政府也會以“看得見的手”調節農村金融市場。在中國農村金融體系演化過程中, 當政府干預色彩濃厚時, 意味著農村金融制度安排超出或者遠遠沒有達到尋求干預的最優點。由政府組織內生激勵不足所衍生的尋租以及科層組織信息傳遞慢、變形快、扭曲多的現象在農村金融制度安排中顯露, 由此導致農村金融市場在政府管制下的無效率, 也就是政府失靈。
農村金融體系發展面臨的市場與政府雙重失靈問題, 是否意味著農村金融市場永遠無法達到帕累托效率呢?這一點有待研究。在回答如何促進農村金融進一步發展, 完善農村金融制度, 提高農村金融效率的問題上, 必須在市場機制作用下發揮政府宏觀調控及微觀規制, 以市場決定農村金融資源配置, 通過政府農村金融制度的安排, 彌補市場失靈, 降低農村金融市場風險, 追求農村金融市場的相對公平與效率并存, 實現某種程度上的“帕累托改進”。
三、中國農村金融體系演化邏輯
中國農村金融發展與農村經濟體制改革密切相關, 并在城鄉經濟結構變化中不斷推進完善中國農村金融體系, 現已形成多層次的農村金融體系, 為農村、農業發展發揮重要作用。
(一) 中國農村金融體系的形成
新中國成立以來, 農村金融發展經歷了兩大階段。一是改革開放以前, 農村金融發展經歷了曲折的過程, 農業銀行“三設三撤”, 農村信用合作機制嚴重扭曲, 農村信用關系遭到破壞。二是改革開放后農村金融在重構、調整中不斷發展, 但問題重重, 特別是當前仍面臨著諸多困境。20世紀70年代末到80年代, 隨著農村商品經濟發展以及鄉鎮企業異軍突起, 對農村金融的需求與日俱增。標志性事件包括:1979年恢復農業銀行;1984年恢復農村信用社合作性質;1986年成立農村郵政儲蓄機構等成為標志性事件;1994年至1996年間, 從農業銀行分離出農業發展銀行、農村信用社, 并分別以專業性、政策性、合作性為三者定性;受亞洲金融危機影響, 2000年以來, 商業銀行在農村經歷了網點撤并的過程, 農村金融發展整體處于低谷, 且出現農村金融機構服務能力不足, 貸款質量下降, 農村金融生態惡化, 資金嚴重流出農村等現象。政府推動農村金融組織體系改革, 對傳統的農業銀行、農業發展銀行及農村信用社進行業務上的調整, 并培育新型農村金融組織, 包括村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司。十八屆三中全會后, 農民合作社內部的信用合作開始試點實施, 形成多層次的農村金融體系 (見圖1) 。
圖1 中國農村金融體系構成
若是以政策性金融、商業性金融、合作性金融等正規金融和非正規金融安排為劃分的話, 則政策金融包括國家開發銀行、中國農業發展銀行, 商業性金融包括典當行、放高利貸者、小額信貸機構、郵政儲蓄銀行、中國農業銀行、新型金融機構及其他商業銀行, 合作性金融包括農村信用合作社、親友租賃、聯保小組及民間合會、標會等, 其中典當行、放高利貸者、小額信貸機構、親友租賃、聯保小組及民間合會、標會屬于非正規金融[11]。改革開放以來, 農村金融體系的不斷調整重構, 促進了農村金融市場的發展。截至2017年末, 我國銀行業金融機構共有營業性網點22.76萬個, 較2013年末增長8.5%, 銀行業網點鄉鎮覆蓋率達到95.99%;全國基礎金融服務已覆蓋53.13萬個行政村, 行政村基礎金融服務覆蓋率為96.44%, 較2013年末上升13.6個百分點;約1.73億戶農戶建立信用檔案;累計批復69家商業銀行合計5950億元的專項金融債發行申請。
(二) 城鄉二元經濟結構下的農村資金凈流出
以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小農生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構[12], 形成城鄉二元經濟結構特點。自計劃經濟時期, 包括農村金融在內的整個金融體系, 都是按照二元經濟和二元金融的邏輯, 圍繞城市工業化建立和發展的, 是一種城市偏向性的金融安排[8]。城鄉二元經濟結構下的農村資金呈現凈流出特征, 亦是城鄉二元金融結構問題凸顯的表現。這一時期農村金融制度的安排, 實質上是因推行“重工業優先發展策略”而內生出來的一種融資制度安排[13]。中國農村金融體系形成邏輯[8]是在國家工業化主導下以中央政府控制動員農村儲蓄形成農村金融縱向分割, 在地方政績競爭誘導下以地方政府控制支持城市建設形成農村金融橫向分割, 縱向與橫向分割, 實質是農村資金從農村流入城市, 由農業支持工業。政府主導下的強制性制度變遷促成農村金融制度安排, 由此導致農村金融資源配置畸形和效率低下。農村金融制度安排長期處在“強政府”與“小市場”關系現狀, 資金外流、農村“失血”, 農村金融被邊緣化成為后果, 反過來加重城鄉二元經濟結構對立。
城鄉二元經濟結構下農村金融供給主體實質上呈現單一性、非農性特征。表面上, 以工、農、中、建四大國有銀行為主體的商業銀行延伸到農村各個角落, 名為“吸收存款, 發放貸款”, 實則吸收農戶存款, 發放企業 (城市) 貸款, 儲蓄并沒有轉化為農村投資, 成為農村金融異化的另一種表現。到2000年, 國有商業銀行農村網點撤并, 縣及以下的商業銀行網點減少2.62萬個, 縣及以下的商業銀行人員減少17.9萬人, 縣及以下的商業銀行網點占銀行所有網點的比重降低9.6個百分點。城鄉二元經濟結構下的農村資金凈流出使得農村金融服務能力嚴重偏離, 農村金融環境進一步惡化。
(三) 過度開放而分散的農村金融市場
隨著城鄉經濟結構的變化, 要求農村金融改革呼聲不斷。2000年以來, 政府試圖在農村信用社、農業銀行、郵儲銀行及培育新型農村金融組織等方面推動農村金融組織體系改革。但這些改革措施是否能夠真正解決農村經濟和農民生活融資難的問題?實質上是對已有一套成熟的工商金融體系能否自然而然地延伸到農村的反思。成熟的工商金融體系要求進行有效的市場競爭, 追求最低成本, 最低風險, 最高收益。借款人的規模、資信記錄、財產收入狀況及所從事的行業特征等是工商金融衡量借貸者信貸能力的基本要求, 小規模分散的農戶難以滿足工商金融體系對于借貸者的要求, 至少提供不了工商金融貸款所需要的資信狀況。與商業貸款相比, 單個農戶貸款金額偏小、風險系數更高、不確定性更大, 工商金融借貸成本加大, 優勝劣汰的市場競爭決定工商金融體系難以真正滿足農戶貸款需求。盡管人們知道, 將資金分配在農村遠比分配在城市更為重要, 但市場型金融組織在這一點上出現明顯的“農村金融市場失靈”[14]。
信息不對稱、缺乏抵押物及因不能及時解決融資所帶來的負外部性, 導致工商金融體系下的農村金融發生市場失靈癥狀。政府介入形成的農村金融制度安排, 更具有開放特征。截至2016年末, 396家涉農企業在銀行間債券市場發行1101只、10928.9億元債務融資工具, 新三板掛牌的涉農企業累計達386家, 上述企業2016年共完成101次股票定向發行, 累計融資39.54億元1。開放的金融市場支持力度能否切實解決農村經濟融資難的問題有待于進一步查證。假借“為民謀利”之名騙取國家政策支持, 大規模資本下鄉造成的與民爭利現象, 無外乎是變相地對農村“抽血”, 是農村資金凈流出的另一種手段。
(四) 中國農村金融體系演化方向
隨著經濟體制改革不斷調整、完善, 農村金融走過一個曲折的過程, 現已形成多層次的農村金融體系。經歷了計劃經濟時期行政化的金融制度安排, 改革開放長期的“農村支持城市建設、農業支持工業發展”導向下農村資金凈流出, 以及工商金融體系下過度開放的農村金融市場, 當前的農村金融改革朝著什么樣的方向發展, 能否將農村金融安排單獨作為一個問題?成為學術界爭論的焦點, 也考驗著政策制定者頂層設計的智慧。對于“政府失靈”與“市場失靈”的農村金融體系, 試圖單方面全局否定農村金融演化過程所取得的成效, 顯然并不可取, 激進地推翻現有的農村金融體系, 理論上不可行, 實踐上也做不到。在現行農村金融體系框架下, 規避政府行政主導的農村金融與過度開放的農村金融市場, 儼然是一條中間道路的選擇。激活不同類型農村金融機構活力, 形成農村金融服務的合理分工與合力運轉, 統籌安排好政策性金融、商業金融和合作性金融的功能定位, 這不僅有利于提高金融服務農業能力, 也有利于減少無序競爭導致農村資金的變相流出。
四、日本、韓國、中國臺灣農村合作金融演化
日本、韓國及中國臺灣地區在地理位置上同屬于東亞地區, 都是在“地少人多”背景下發展農村金融。中國臺灣農會、日本農業協同組合及韓國農業協同組合為當地農村經濟發展發揮重要作用。中國臺灣農會和韓國農協深受日本農協影響, 但各自架構下形成的金融服務農業的模式具有共性, 也各具特點。
(一) 日本:農協系統的合作金融體系
日本的農業屬于典型的人多地少、小型現代化農業, 分散的個體小農生產無法單獨抵御自然災害和農產品市場價格的劇烈波動, 很容易造成破產。1897年和1900年被法制化了的農會和產業合作社構成日本農協的起源, 現代意義的日本農協開始于1947年《農業協同組織法》[15]。經過半個多世紀的發展, 現已形成涵蓋農戶, 市、町、村, 縣級及中央的農會組織架構, 因此也逐步形成了與之相對應的以合作制度為主導的農村金融體系。日本的農業金融體系并不是作為獨立運行的系統, 其以獨特的三級組織機構, 并以農協為載體, 以信農聯為中樞機構, 組成其合作金融組織機構[16]。如圖2所示, 農戶自愿成為農民會員, 會員參股由市、町、村層面組成的基層農協, 基層農協為農戶成員提供購銷、信用、加工、商業、技術推廣、文化和福利等在內的綜合服務, 直接為農戶辦理存貸款、票據貼現和債務保證等信貸業務。縣級農業協同組合聯合會連接基層農協與農林中央庫, 起到扶持和指導基層農協資金運行及管理作用。農林中央金庫負責整個農協系統在全國范圍內的資金融通, 但中央—縣級—基層農協, 三者業務上是指導關系, 農戶參股基層農協, 由基層農協作為統一主體參股縣級農業協同組織, 三者經濟上實行獨立核算, 自負盈虧。目前日本農林金庫已經轉變為一家堅持國際化經營、全面參與市場競爭的大型商業銀行, 成為日本國內信用評級最高的銀行之一。
圖2 日本農協系統合作金融
(二) 韓國:“政策性+合作”轉為“商業+合作”的農村金融
韓國農業協同組合中央會的歷史由1956年農業部草稿了農業協同組合法, 財務部草稿了農業銀行法。當時的農協只能從事農產品銷售, 農業生產資料等經濟事業。農協定性為農民服務的合作組織。隨著農協發展對資金的需求, 農協無足夠的資本去舉辦各種經濟事業, 必須扭轉原先農業銀行為獲取高額利潤而向農協提供資金的局面。因此, 韓國于1961年合并了農協和農業銀行。農協成立初期實行3級組織體制:里洞農協 (相當于行政村農協) 、市郡農協 (相當于縣) 、農協中央會。20世紀70年代“新村運動”的蓬勃發展, 對基層農協進行大規模重組, 基層農協業務得到拓展, 實際上里洞農協空有虛名。從1969年開始以邑面 (相當于鄉鎮) 為單位合并里洞農協。1981年改編為基層農協—農協中央會的聯機組織體制, 市郡農協成為農協中央會的分支機構, 兩級組織降低農協運作成本并盡可能地增加合作的效率。在國家推行民主制階段, 韓國農協爭取到更多的自主權。進入21世紀, 面對內外部環境變化, 韓國農協進一步改革農協內部組織結構, 引進現代企業管理制度, 形成韓國最大的農業營銷與多功能金融集團。
韓國農村金融制度夾雜在韓國農協的發展沿革中, 致力于解決政策性金融的供需矛盾以及農業生產效率問題。綜合農協的成立, 是韓國農村金融走向合作金融的轉折點, 此后開始以農協單位形式的互助金融迅速發展。隨著韓國農協業務進一步擴展與增長, 農協自身資金調控能力增強。20世紀90年代初期, 政策性金融貸款占比農協貸款份額在50%以上, 但進入2000年以后, 政策性金融貸款占比份額驟減, 即由1991年67.2%減至2004年的22.3%[17], 以農協為主導的“政策性+合作”農村金融轉為“商業+合作”農村金融。
(三) 中國臺灣:農會與擔保機構并行
農村金融體系是臺灣金融制度的重要組成部分, 臺灣農村金融體系較為健全, 機構類型較為豐富。臺灣農業金庫、合作金庫商業銀行、臺灣土地銀行、農業信用保證金分別為農戶提供金融服務。臺灣農業金庫通過農漁會信用部為農戶提供農業貸款, 農漁會信用部是農會信用部和漁會信用部的總稱, 信用部的職能是吸收會員存款, 發放貸款, 因而農漁會信用部是臺灣農業金庫服務與合作功能的重要體現。合作金庫商業銀行由1946年“臺灣產業組合聯合會”改組產業金融而成立, 為農漁業生產、農產品運銷、加工提供貸款。臺灣土地銀行專門辦理土地不動產金融, 業務涉及土地改良等所需貸款。農業信用保證基金為農戶提供信用擔保, 是一種授信行為, 同時農戶需要交納一定的保證金。此外, 臺灣地區的農村監管體系也較為完善。臺灣行政主管部門下設的農業金融局, 負責具體農業信貸政策制定和農業金融機構的管理。臺灣農村金融專業性與兼業性金融機構并行, 但以合作金融為主, 基本形成“政策支持+農協 (合作金融) +擔保機構”農村金融體系。
(四) 日本、韓國、中國臺灣農村合作金融的共性考量
日本、韓國、中國臺灣具有“地少人多”的資源稟賦特征, 單個農戶低于自然風險能力較弱, 也無法同大市場競爭匹敵。在半個多世紀的時間里, 綜合農協對日本、韓國及中國臺灣地區農村經濟發展、農村社會穩定起到重要作用。合作金融是農協運轉的關鍵所在, 日本、韓國、中國臺灣農村金融體系演化各有側重, 但其中存在共性之處:即政策性金融與合作金融的配合, 其演化邏輯是政府“看得見的手”與市場“看不見的手”共同作用于“地少人多”自然資源稟賦下的農村金融, 形成切合農村實際的金融制度安排, 即以農協為紐帶的合作金融推動農村經濟社會發展。
日本、韓國、中國臺灣的合作金融機構在組織結構和治理、法律和監管的地位和架構方面存在差別, 在規模和服務組合也千差萬別, 但農協集結存款, 為會員發放貸款及提供綜合性服務方面存在共性。借助于農村“熟人社會”性質, 以較低的運營成本保證合作金融機構運轉。利用農戶在村社結構中積累的資源, 帶有互助、相互監督的社會關系, 嵌入互助金融組織的監管環境, 降低金融風險。從供給方看, 日本農協、韓國農協及中國臺灣農會的合作金融異于銀行等正規金融機構, 熟人社會的交叉擔保機制, 追求多方面社會目標使得合作金融受信貸危機影響小, 形成相對穩定的金融合作關系。從需求方看, 日本農協、韓國農協及中國臺灣農會的合作金融一定程度上規避了商業金融所需要風險化解機制, 提高單個農戶金融服務獲取能力、信貸獲取能力。其機理在于社員所有的農村合作金融機構與投資者所有的商業金融機構治理結構的不同。
五、結論與討論
中國農村金融經歷了曲折的過程, 改革開放后農村金融在重構、調整中不斷發展, 現已形成覆蓋商業性金融、合作性金融及政策性金融的多層次農村金融體系。梳理中國農村金融演化邏輯, 發現政府主導下的金融制度安排, 農村資金凈流出嚴重, 農村服務于城市發展, 農業優先支持工業的導向使得農村金融發展流于形式, 更多的是農村資金的凈流出;工商金融體系在農村金融環境中的運用, 變相抽取農村資金以及資金非農化再利用使得農村金融二次流于形式, 難以滿足農村融資需求。政府在金融發展將起到重要作用, 但是政府到底應該和能夠發揮什么樣的作用、如何發揮作用, 是一個存在爭議的話題。政府在矯正市場失靈的同時, 也可能導致一些政策出現低效率。顯然, 中國農村金融體系走過了政府直接提供和干預的計劃經濟時代, 但應該避免因過度市場開放淪為完全的市場化。
日本、韓國、中國臺灣同屬“人多地少”的自然資源稟賦特征, 以農協為紐帶的合作金融連接起農協內部技術、推廣、流通等綜合性服務, 支撐著農村經濟社會的發展。日本農協、韓國農協及中國臺灣農會的合作金融也是在政府政策支持引導下發展起來, 其演化邏輯同樣離不開政府“看得見的手”與市場“看不見的手”的共同作用, 只是在什么時候政府逐漸減弱“插手”份量, 在什么時候政府再度敢于過于開放的農村金融市場, 這成為政府有效規制與發揮市場配置資源作用的關鍵。
中國農村金融有其特殊的環境, 簡單照搬成熟的工商金融體系不可取。在時間和空間維度的比較研究中, 應梳理中國農村金融體系演化邏輯, 總結經驗, 在維護農村經濟社會穩定的條件下, 允許農村金融改革“試錯”, 才能形成農村金融服務合理分工與合力運轉的頂層設計。
中國鄉村發現網轉自：經濟問題2019年01期
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