摘要：在“地少人多”的自然資源稟賦下, 中國(guó)農(nóng)村金融經(jīng)歷了曲折的過(guò)程, 在重構(gòu)、調(diào)整中不斷發(fā)展, 如何抽象出中國(guó)農(nóng)村金融體系演化邏輯, 是深化農(nóng)村金融改革必然面對(duì)的難題。研究發(fā)現(xiàn):政府主導(dǎo)下的金融制度安排, 農(nóng)村服務(wù)于城市發(fā)展, 農(nóng)業(yè)優(yōu)先支持工業(yè)的導(dǎo)向使得農(nóng)村資金嚴(yán)重凈流出;商業(yè)金融體系在農(nóng)村金融環(huán)境中的運(yùn)用, 變相抽取農(nóng)村資金使得農(nóng)村金融難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資需求。政府在矯正市場(chǎng)失靈的同時(shí), 也可能導(dǎo)致一些政策出現(xiàn)低效率。通過(guò)對(duì)日本、韓國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)村合作金融的比較研究, 借鑒在農(nóng)村合作金融演化過(guò)程中政府“看得見(jiàn)的手”到底應(yīng)該和能夠發(fā)揮什么樣的作用、如何發(fā)揮作用的經(jīng)驗(yàn), 期望為形成農(nóng)村金融服務(wù)合理分工與合力運(yùn)轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計(jì)提供參考。
新中國(guó)成立以來(lái), 中國(guó)農(nóng)村金融經(jīng)歷了曲折的過(guò)程, 也在重構(gòu)、調(diào)整中不斷發(fā)展。黨的十八屆五中全會(huì)提出深化農(nóng)村金融改革, 健全商業(yè)性金融、開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補(bǔ)充的金融機(jī)構(gòu)體系[1]。如何認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)村金融體系演化邏輯, 是我國(guó)農(nóng)村金融改革不可避免的問(wèn)題, 也是我國(guó)“地少人多”自然稟賦下以資本重塑農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的難題所在。
一、問(wèn)題的提出
農(nóng)村金融具有轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)資源、管理風(fēng)險(xiǎn)和解決激勵(lì)問(wèn)題等功能, 對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整, 激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力與促進(jìn)外部資源整合起著至關(guān)重要作用。農(nóng)村金融制度可以追溯到1770年德國(guó)的土地抵押合作信用社制度。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的資本要素配置制度的農(nóng)村金融體系[2], 國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞著以合作制為主導(dǎo)還是以商業(yè)化為主導(dǎo)展開(kāi)討論。有些學(xué)者立足于中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)及自身屬性難以滿足商業(yè)金融的發(fā)展環(huán)境, 認(rèn)為應(yīng)以合作制為主導(dǎo)完善農(nóng)村金融體系, 如溫鐵軍認(rèn)為正規(guī)的商業(yè)化金融不能提供高度分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)化條件下的信用服務(wù)[3]。部分學(xué)者持商業(yè)金融為主導(dǎo)的觀點(diǎn), 此觀點(diǎn)以商業(yè)金融自身的優(yōu)勢(shì)以及市場(chǎng)機(jī)制立論, 倡導(dǎo)以商業(yè)金融覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域, 如易棉陽(yáng)從國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系視角梳理近代以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)合作金融制度的演進(jìn), 認(rèn)為中國(guó)農(nóng)業(yè)合作金融制度并沒(méi)有取得預(yù)期的效果[4]。黨的十七屆三中全會(huì)指出“商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合, 資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融系”基本建立。此后, 對(duì)于構(gòu)建何種方式為主導(dǎo)的農(nóng)村金融體系的爭(zhēng)論聲音逐漸減弱。學(xué)者從制度變遷、市場(chǎng)邏輯及現(xiàn)實(shí)維度等視角對(duì)農(nóng)村金融體系存在的具體問(wèn)題展開(kāi)討論。姚敏回顧了我國(guó)農(nóng)村金融改革30年的發(fā)展歷程, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng), 但農(nóng)村金融改革并沒(méi)有跟上[5]。楊金棟分析我國(guó)農(nóng)村金融體制改革的制度變遷, 認(rèn)為其具有濃厚的強(qiáng)制性制度變遷特征[6]。梳理農(nóng)村金融改革歷程, 為當(dāng)下農(nóng)村金融改革方向提供“前車之鑒”, 而從金融“功能性”視角探討農(nóng)村金融改革失真之處, 則是另一種借鑒的視角。張強(qiáng)和佘桂榮回顧中國(guó)農(nóng)村金融改革進(jìn)程, 一直實(shí)施的是“金融中介機(jī)構(gòu)觀” (又稱“機(jī)構(gòu)范式”) 的思路, “確定結(jié)構(gòu)—發(fā)揮功能—行為績(jī)效”的做法難以真正滿足多樣化的金融需求[7]。周立和周向陽(yáng)認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村金融體系的形成與演化的邏輯與政府主導(dǎo)的基本體制背景和資金由缺轉(zhuǎn)余的基本經(jīng)濟(jì)背景有關(guān), 行政抽取機(jī)制的存在使得“資金離農(nóng)”和“機(jī)構(gòu)離農(nóng)”成為必然[8]。
通過(guò)回顧已往有關(guān)農(nóng)村金融體系的研究不難發(fā)現(xiàn), 從表象的問(wèn)題中提煉中國(guó)農(nóng)村金融體系演化邏輯并未形成一致結(jié)論。如果說(shuō)中國(guó)農(nóng)村金融體系形成的市場(chǎng)邏輯與行政邏輯存在著“背離”的成分, 那么當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村金融體系改革應(yīng)該朝著什么樣的方向進(jìn)行呢?顯然, 對(duì)于這樣的問(wèn)題, 需要對(duì)中國(guó)農(nóng)村金融體系演化邏輯做出進(jìn)一步的梳理與提煉。此外, 在“地少人多”的自然稟賦下, 以何種方式重塑資本對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的影響, 激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力, 使之“取之于民, 用之于民”, 切實(shí)為農(nóng)業(yè)服務(wù)呢?因此在探究中國(guó)農(nóng)村金融體系演化邏輯基礎(chǔ)上做出路徑比較, 顯得更有針對(duì)性。
二、“失靈”問(wèn)題的理論分析:政府還是市場(chǎng)
正因?yàn)樾欧睢霸诶硐霔l件下, 經(jīng)濟(jì)能夠達(dá)到帕累托效率”, 才使得市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”調(diào)節(jié)資源配置, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為, “他追求自己的利益, 往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益。”[9]然而, 根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)基本定理所描繪的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)與帕累托效率的關(guān)系得知, 只有特定條件下, 帕累托效率才可能達(dá)到, 如果沒(méi)有達(dá)到這些特定條件或者環(huán)境, 那么市場(chǎng)失靈便是存在的。因農(nóng)村金融市場(chǎng)環(huán)境的脆弱性以及自身“熟人社會(huì)”的根性使得農(nóng)村金融市場(chǎng)的交換效率和產(chǎn)品組合效率難以達(dá)到理論值, 也就是農(nóng)村金融市場(chǎng)并非符合完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的條件。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性加劇農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)與不確定性, 理性經(jīng)濟(jì)人在提供金融服務(wù)時(shí)尋求自動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn), 使得農(nóng)村金融服務(wù)出現(xiàn)不足現(xiàn)象。同樣一筆金額的貸款, 面對(duì)分散的小農(nóng), 農(nóng)村金融交易成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市商業(yè)金融, 這點(diǎn)也背離農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的初衷。在當(dāng)前的法律框架內(nèi), 農(nóng)村抵押貸款法律的相對(duì)缺失與模糊使得本應(yīng)在市場(chǎng)作用下充分了解借款者風(fēng)險(xiǎn)偏好以及資金使用情況的金融在農(nóng)村失去“理性”, 這是農(nóng)村金融信息不對(duì)稱性造成的結(jié)果。金融市場(chǎng)追求效率最大化, 農(nóng)村金融在市場(chǎng)機(jī)制下運(yùn)行, 失靈現(xiàn)象比比皆是, 正如薩繆爾森所言“即使最有效率的市場(chǎng)體系, 也可能產(chǎn)生極大的不平等”[10]。
政府干預(yù)的目的是矯正市場(chǎng)失靈, 特別是要在產(chǎn)權(quán)的界定、執(zhí)行及合約的實(shí)施等方面更好地發(fā)揮政府作用。即使農(nóng)村金融市場(chǎng)在理想狀態(tài)下達(dá)到帕累托效率, 但由于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)導(dǎo)致的農(nóng)村社會(huì)收入分配不均, 政府也會(huì)以“看得見(jiàn)的手”調(diào)節(jié)農(nóng)村金融市場(chǎng)。在中國(guó)農(nóng)村金融體系演化過(guò)程中, 當(dāng)政府干預(yù)色彩濃厚時(shí), 意味著農(nóng)村金融制度安排超出或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到尋求干預(yù)的最優(yōu)點(diǎn)。由政府組織內(nèi)生激勵(lì)不足所衍生的尋租以及科層組織信息傳遞慢、變形快、扭曲多的現(xiàn)象在農(nóng)村金融制度安排中顯露, 由此導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)在政府管制下的無(wú)效率, 也就是政府失靈。
農(nóng)村金融體系發(fā)展面臨的市場(chǎng)與政府雙重失靈問(wèn)題, 是否意味著農(nóng)村金融市場(chǎng)永遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到帕累托效率呢?這一點(diǎn)有待研究。在回答如何促進(jìn)農(nóng)村金融進(jìn)一步發(fā)展, 完善農(nóng)村金融制度, 提高農(nóng)村金融效率的問(wèn)題上, 必須在市場(chǎng)機(jī)制作用下發(fā)揮政府宏觀調(diào)控及微觀規(guī)制, 以市場(chǎng)決定農(nóng)村金融資源配置, 通過(guò)政府農(nóng)村金融制度的安排, 彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈, 降低農(nóng)村金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn), 追求農(nóng)村金融市場(chǎng)的相對(duì)公平與效率并存, 實(shí)現(xiàn)某種程度上的“帕累托改進(jìn)”。
三、中國(guó)農(nóng)村金融體系演化邏輯
中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān), 并在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化中不斷推進(jìn)完善中國(guó)農(nóng)村金融體系, 現(xiàn)已形成多層次的農(nóng)村金融體系, 為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮重要作用。
(一) 中國(guó)農(nóng)村金融體系的形成
新中國(guó)成立以來(lái), 農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)歷了兩大階段。一是改革開(kāi)放以前, 農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)歷了曲折的過(guò)程, 農(nóng)業(yè)銀行“三設(shè)三撤”, 農(nóng)村信用合作機(jī)制嚴(yán)重扭曲, 農(nóng)村信用關(guān)系遭到破壞。二是改革開(kāi)放后農(nóng)村金融在重構(gòu)、調(diào)整中不斷發(fā)展, 但問(wèn)題重重, 特別是當(dāng)前仍面臨著諸多困境。20世紀(jì)70年代末到80年代, 隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起, 對(duì)農(nóng)村金融的需求與日俱增。標(biāo)志性事件包括:1979年恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行;1984年恢復(fù)農(nóng)村信用社合作性質(zhì);1986年成立農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)等成為標(biāo)志性事件;1994年至1996年間, 從農(nóng)業(yè)銀行分離出農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社, 并分別以專業(yè)性、政策性、合作性為三者定性;受亞洲金融危機(jī)影響, 2000年以來(lái), 商業(yè)銀行在農(nóng)村經(jīng)歷了網(wǎng)點(diǎn)撤并的過(guò)程, 農(nóng)村金融發(fā)展整體處于低谷, 且出現(xiàn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不足, 貸款質(zhì)量下降, 農(nóng)村金融生態(tài)惡化, 資金嚴(yán)重流出農(nóng)村等現(xiàn)象。政府推動(dòng)農(nóng)村金融組織體系改革, 對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及農(nóng)村信用社進(jìn)行業(yè)務(wù)上的調(diào)整, 并培育新型農(nóng)村金融組織, 包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司。十八屆三中全會(huì)后, 農(nóng)民合作社內(nèi)部的信用合作開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施, 形成多層次的農(nóng)村金融體系 (見(jiàn)圖1) 。
圖1 中國(guó)農(nóng)村金融體系構(gòu)成
若是以政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融等正規(guī)金融和非正規(guī)金融安排為劃分的話, 則政策金融包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行, 商業(yè)性金融包括典當(dāng)行、放高利貸者、小額信貸機(jī)構(gòu)、郵政儲(chǔ)蓄銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、新型金融機(jī)構(gòu)及其他商業(yè)銀行, 合作性金融包括農(nóng)村信用合作社、親友租賃、聯(lián)保小組及民間合會(huì)、標(biāo)會(huì)等, 其中典當(dāng)行、放高利貸者、小額信貸機(jī)構(gòu)、親友租賃、聯(lián)保小組及民間合會(huì)、標(biāo)會(huì)屬于非正規(guī)金融[11]。改革開(kāi)放以來(lái), 農(nóng)村金融體系的不斷調(diào)整重構(gòu), 促進(jìn)了農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展。截至2017年末, 我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)共有營(yíng)業(yè)性網(wǎng)點(diǎn)22.76萬(wàn)個(gè), 較2013年末增長(zhǎng)8.5%, 銀行業(yè)網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)到95.99%;全國(guó)基礎(chǔ)金融服務(wù)已覆蓋53.13萬(wàn)個(gè)行政村, 行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率為96.44%, 較2013年末上升13.6個(gè)百分點(diǎn);約1.73億戶農(nóng)戶建立信用檔案;累計(jì)批復(fù)69家商業(yè)銀行合計(jì)5950億元的專項(xiàng)金融債發(fā)行申請(qǐng)。
(二) 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村資金凈流出
以社會(huì)化生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)[12], 形成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期, 包括農(nóng)村金融在內(nèi)的整個(gè)金融體系, 都是按照二元經(jīng)濟(jì)和二元金融的邏輯, 圍繞城市工業(yè)化建立和發(fā)展的, 是一種城市偏向性的金融安排[8]。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村資金呈現(xiàn)凈流出特征, 亦是城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)問(wèn)題凸顯的表現(xiàn)。這一時(shí)期農(nóng)村金融制度的安排, 實(shí)質(zhì)上是因推行“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展策略”而內(nèi)生出來(lái)的一種融資制度安排[13]。中國(guó)農(nóng)村金融體系形成邏輯[8]是在國(guó)家工業(yè)化主導(dǎo)下以中央政府控制動(dòng)員農(nóng)村儲(chǔ)蓄形成農(nóng)村金融縱向分割, 在地方政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)誘導(dǎo)下以地方政府控制支持城市建設(shè)形成農(nóng)村金融橫向分割, 縱向與橫向分割, 實(shí)質(zhì)是農(nóng)村資金從農(nóng)村流入城市, 由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)。政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷促成農(nóng)村金融制度安排, 由此導(dǎo)致農(nóng)村金融資源配置畸形和效率低下。農(nóng)村金融制度安排長(zhǎng)期處在“強(qiáng)政府”與“小市場(chǎng)”關(guān)系現(xiàn)狀, 資金外流、農(nóng)村“失血”, 農(nóng)村金融被邊緣化成為后果, 反過(guò)來(lái)加重城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)立。
城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下農(nóng)村金融供給主體實(shí)質(zhì)上呈現(xiàn)單一性、非農(nóng)性特征。表面上, 以工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有銀行為主體的商業(yè)銀行延伸到農(nóng)村各個(gè)角落, 名為“吸收存款, 發(fā)放貸款”, 實(shí)則吸收農(nóng)戶存款, 發(fā)放企業(yè) (城市) 貸款, 儲(chǔ)蓄并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為農(nóng)村投資, 成為農(nóng)村金融異化的另一種表現(xiàn)。到2000年, 國(guó)有商業(yè)銀行農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)撤并, 縣及以下的商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)減少2.62萬(wàn)個(gè), 縣及以下的商業(yè)銀行人員減少17.9萬(wàn)人, 縣及以下的商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)占銀行所有網(wǎng)點(diǎn)的比重降低9.6個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村資金凈流出使得農(nóng)村金融服務(wù)能力嚴(yán)重偏離, 農(nóng)村金融環(huán)境進(jìn)一步惡化。
(三) 過(guò)度開(kāi)放而分散的農(nóng)村金融市場(chǎng)
隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化, 要求農(nóng)村金融改革呼聲不斷。2000年以來(lái), 政府試圖在農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行及培育新型農(nóng)村金融組織等方面推動(dòng)農(nóng)村金融組織體系改革。但這些改革措施是否能夠真正解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活融資難的問(wèn)題?實(shí)質(zhì)上是對(duì)已有一套成熟的工商金融體系能否自然而然地延伸到農(nóng)村的反思。成熟的工商金融體系要求進(jìn)行有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng), 追求最低成本, 最低風(fēng)險(xiǎn), 最高收益。借款人的規(guī)模、資信記錄、財(cái)產(chǎn)收入狀況及所從事的行業(yè)特征等是工商金融衡量借貸者信貸能力的基本要求, 小規(guī)模分散的農(nóng)戶難以滿足工商金融體系對(duì)于借貸者的要求, 至少提供不了工商金融貸款所需要的資信狀況。與商業(yè)貸款相比, 單個(gè)農(nóng)戶貸款金額偏小、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)更高、不確定性更大, 工商金融借貸成本加大, 優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定工商金融體系難以真正滿足農(nóng)戶貸款需求。盡管人們知道, 將資金分配在農(nóng)村遠(yuǎn)比分配在城市更為重要, 但市場(chǎng)型金融組織在這一點(diǎn)上出現(xiàn)明顯的“農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈”[14]。
信息不對(duì)稱、缺乏抵押物及因不能及時(shí)解決融資所帶來(lái)的負(fù)外部性, 導(dǎo)致工商金融體系下的農(nóng)村金融發(fā)生市場(chǎng)失靈癥狀。政府介入形成的農(nóng)村金融制度安排, 更具有開(kāi)放特征。截至2016年末, 396家涉農(nóng)企業(yè)在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行1101只、10928.9億元債務(wù)融資工具, 新三板掛牌的涉農(nóng)企業(yè)累計(jì)達(dá)386家, 上述企業(yè)2016年共完成101次股票定向發(fā)行, 累計(jì)融資39.54億元1。開(kāi)放的金融市場(chǎng)支持力度能否切實(shí)解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融資難的問(wèn)題有待于進(jìn)一步查證。假借“為民謀利”之名騙取國(guó)家政策支持, 大規(guī)模資本下鄉(xiāng)造成的與民爭(zhēng)利現(xiàn)象, 無(wú)外乎是變相地對(duì)農(nóng)村“抽血”, 是農(nóng)村資金凈流出的另一種手段。
(四) 中國(guó)農(nóng)村金融體系演化方向
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷調(diào)整、完善, 農(nóng)村金融走過(guò)一個(gè)曲折的過(guò)程, 現(xiàn)已形成多層次的農(nóng)村金融體系。經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政化的金融制度安排, 改革開(kāi)放長(zhǎng)期的“農(nóng)村支持城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展”導(dǎo)向下農(nóng)村資金凈流出, 以及工商金融體系下過(guò)度開(kāi)放的農(nóng)村金融市場(chǎng), 當(dāng)前的農(nóng)村金融改革朝著什么樣的方向發(fā)展, 能否將農(nóng)村金融安排單獨(dú)作為一個(gè)問(wèn)題?成為學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn), 也考驗(yàn)著政策制定者頂層設(shè)計(jì)的智慧。對(duì)于“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的農(nóng)村金融體系, 試圖單方面全局否定農(nóng)村金融演化過(guò)程所取得的成效, 顯然并不可取, 激進(jìn)地推翻現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系, 理論上不可行, 實(shí)踐上也做不到。在現(xiàn)行農(nóng)村金融體系框架下, 規(guī)避政府行政主導(dǎo)的農(nóng)村金融與過(guò)度開(kāi)放的農(nóng)村金融市場(chǎng), 儼然是一條中間道路的選擇。激活不同類型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)活力, 形成農(nóng)村金融服務(wù)的合理分工與合力運(yùn)轉(zhuǎn), 統(tǒng)籌安排好政策性金融、商業(yè)金融和合作性金融的功能定位, 這不僅有利于提高金融服務(wù)農(nóng)業(yè)能力, 也有利于減少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致農(nóng)村資金的變相流出。
四、日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)村合作金融演化
日本、韓國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在地理位置上同屬于東亞地區(qū), 都是在“地少人多”背景下發(fā)展農(nóng)村金融。中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)會(huì)、日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合及韓國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)會(huì)和韓國(guó)農(nóng)協(xié)深受日本農(nóng)協(xié)影響, 但各自架構(gòu)下形成的金融服務(wù)農(nóng)業(yè)的模式具有共性, 也各具特點(diǎn)。
(一) 日本:農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的合作金融體系
日本的農(nóng)業(yè)屬于典型的人多地少、小型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè), 分散的個(gè)體小農(nóng)生產(chǎn)無(wú)法單獨(dú)抵御自然災(zāi)害和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的劇烈波動(dòng), 很容易造成破產(chǎn)。1897年和1900年被法制化了的農(nóng)會(huì)和產(chǎn)業(yè)合作社構(gòu)成日本農(nóng)協(xié)的起源, 現(xiàn)代意義的日本農(nóng)協(xié)開(kāi)始于1947年《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》[15]。經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展, 現(xiàn)已形成涵蓋農(nóng)戶, 市、町、村, 縣級(jí)及中央的農(nóng)會(huì)組織架構(gòu), 因此也逐步形成了與之相對(duì)應(yīng)的以合作制度為主導(dǎo)的農(nóng)村金融體系。日本的農(nóng)業(yè)金融體系并不是作為獨(dú)立運(yùn)行的系統(tǒng), 其以獨(dú)特的三級(jí)組織機(jī)構(gòu), 并以農(nóng)協(xié)為載體, 以信農(nóng)聯(lián)為中樞機(jī)構(gòu), 組成其合作金融組織機(jī)構(gòu)[16]。如圖2所示, 農(nóng)戶自愿成為農(nóng)民會(huì)員, 會(huì)員參股由市、町、村層面組成的基層農(nóng)協(xié), 基層農(nóng)協(xié)為農(nóng)戶成員提供購(gòu)銷、信用、加工、商業(yè)、技術(shù)推廣、文化和福利等在內(nèi)的綜合服務(wù), 直接為農(nóng)戶辦理存貸款、票據(jù)貼現(xiàn)和債務(wù)保證等信貸業(yè)務(wù)。縣級(jí)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)連接基層農(nóng)協(xié)與農(nóng)林中央庫(kù), 起到扶持和指導(dǎo)基層農(nóng)協(xié)資金運(yùn)行及管理作用。農(nóng)林中央金庫(kù)負(fù)責(zé)整個(gè)農(nóng)協(xié)系統(tǒng)在全國(guó)范圍內(nèi)的資金融通, 但中央—縣級(jí)—基層農(nóng)協(xié), 三者業(yè)務(wù)上是指導(dǎo)關(guān)系, 農(nóng)戶參股基層農(nóng)協(xié), 由基層農(nóng)協(xié)作為統(tǒng)一主體參股縣級(jí)農(nóng)業(yè)協(xié)同組織, 三者經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立核算, 自負(fù)盈虧。目前日本農(nóng)林金庫(kù)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐患覉?jiān)持國(guó)際化經(jīng)營(yíng)、全面參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的大型商業(yè)銀行, 成為日本國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)最高的銀行之一。
圖2 日本農(nóng)協(xié)系統(tǒng)合作金融
(二) 韓國(guó):“政策性+合作”轉(zhuǎn)為“商業(yè)+合作”的農(nóng)村金融
韓國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會(huì)的歷史由1956年農(nóng)業(yè)部草稿了農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法, 財(cái)務(wù)部草稿了農(nóng)業(yè)銀行法。當(dāng)時(shí)的農(nóng)協(xié)只能從事農(nóng)產(chǎn)品銷售, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等經(jīng)濟(jì)事業(yè)。農(nóng)協(xié)定性為農(nóng)民服務(wù)的合作組織。隨著農(nóng)協(xié)發(fā)展對(duì)資金的需求, 農(nóng)協(xié)無(wú)足夠的資本去舉辦各種經(jīng)濟(jì)事業(yè), 必須扭轉(zhuǎn)原先農(nóng)業(yè)銀行為獲取高額利潤(rùn)而向農(nóng)協(xié)提供資金的局面。因此, 韓國(guó)于1961年合并了農(nóng)協(xié)和農(nóng)業(yè)銀行。農(nóng)協(xié)成立初期實(shí)行3級(jí)組織體制:里洞農(nóng)協(xié) (相當(dāng)于行政村農(nóng)協(xié)) 、市郡農(nóng)協(xié) (相當(dāng)于縣) 、農(nóng)協(xié)中央會(huì)。20世紀(jì)70年代“新村運(yùn)動(dòng)”的蓬勃發(fā)展, 對(duì)基層農(nóng)協(xié)進(jìn)行大規(guī)模重組, 基層農(nóng)協(xié)業(yè)務(wù)得到拓展, 實(shí)際上里洞農(nóng)協(xié)空有虛名。從1969年開(kāi)始以邑面 (相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)) 為單位合并里洞農(nóng)協(xié)。1981年改編為基層農(nóng)協(xié)—農(nóng)協(xié)中央會(huì)的聯(lián)機(jī)組織體制, 市郡農(nóng)協(xié)成為農(nóng)協(xié)中央會(huì)的分支機(jī)構(gòu), 兩級(jí)組織降低農(nóng)協(xié)運(yùn)作成本并盡可能地增加合作的效率。在國(guó)家推行民主制階段, 韓國(guó)農(nóng)協(xié)爭(zhēng)取到更多的自主權(quán)。進(jìn)入21世紀(jì), 面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化, 韓國(guó)農(nóng)協(xié)進(jìn)一步改革農(nóng)協(xié)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu), 引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)管理制度, 形成韓國(guó)最大的農(nóng)業(yè)營(yíng)銷與多功能金融集團(tuán)。
韓國(guó)農(nóng)村金融制度夾雜在韓國(guó)農(nóng)協(xié)的發(fā)展沿革中, 致力于解決政策性金融的供需矛盾以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率問(wèn)題。綜合農(nóng)協(xié)的成立, 是韓國(guó)農(nóng)村金融走向合作金融的轉(zhuǎn)折點(diǎn), 此后開(kāi)始以農(nóng)協(xié)單位形式的互助金融迅速發(fā)展。隨著韓國(guó)農(nóng)協(xié)業(yè)務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)展與增長(zhǎng), 農(nóng)協(xié)自身資金調(diào)控能力增強(qiáng)。20世紀(jì)90年代初期, 政策性金融貸款占比農(nóng)協(xié)貸款份額在50%以上, 但進(jìn)入2000年以后, 政策性金融貸款占比份額驟減, 即由1991年67.2%減至2004年的22.3%[17], 以農(nóng)協(xié)為主導(dǎo)的“政策性+合作”農(nóng)村金融轉(zhuǎn)為“商業(yè)+合作”農(nóng)村金融。
(三) 中國(guó)臺(tái)灣:農(nóng)會(huì)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)并行
農(nóng)村金融體系是臺(tái)灣金融制度的重要組成部分, 臺(tái)灣農(nóng)村金融體系較為健全, 機(jī)構(gòu)類型較為豐富。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)金庫(kù)、合作金庫(kù)商業(yè)銀行、臺(tái)灣土地銀行、農(nóng)業(yè)信用保證金分別為農(nóng)戶提供金融服務(wù)。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)金庫(kù)通過(guò)農(nóng)漁會(huì)信用部為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)貸款, 農(nóng)漁會(huì)信用部是農(nóng)會(huì)信用部和漁會(huì)信用部的總稱, 信用部的職能是吸收會(huì)員存款, 發(fā)放貸款, 因而農(nóng)漁會(huì)信用部是臺(tái)灣農(nóng)業(yè)金庫(kù)服務(wù)與合作功能的重要體現(xiàn)。合作金庫(kù)商業(yè)銀行由1946年“臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)組合聯(lián)合會(huì)”改組產(chǎn)業(yè)金融而成立, 為農(nóng)漁業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷、加工提供貸款。臺(tái)灣土地銀行專門辦理土地不動(dòng)產(chǎn)金融, 業(yè)務(wù)涉及土地改良等所需貸款。農(nóng)業(yè)信用保證基金為農(nóng)戶提供信用擔(dān)保, 是一種授信行為, 同時(shí)農(nóng)戶需要交納一定的保證金。此外, 臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)村監(jiān)管體系也較為完善。臺(tái)灣行政主管部門下設(shè)的農(nóng)業(yè)金融局, 負(fù)責(zé)具體農(nóng)業(yè)信貸政策制定和農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的管理。臺(tái)灣農(nóng)村金融專業(yè)性與兼業(yè)性金融機(jī)構(gòu)并行, 但以合作金融為主, 基本形成“政策支持+農(nóng)協(xié) (合作金融) +擔(dān)保機(jī)構(gòu)”農(nóng)村金融體系。
(四) 日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)村合作金融的共性考量
日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣具有“地少人多”的資源稟賦特征, 單個(gè)農(nóng)戶低于自然風(fēng)險(xiǎn)能力較弱, 也無(wú)法同大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)匹敵。在半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里, 綜合農(nóng)協(xié)對(duì)日本、韓國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到重要作用。合作金融是農(nóng)協(xié)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在, 日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)村金融體系演化各有側(cè)重, 但其中存在共性之處:即政策性金融與合作金融的配合, 其演化邏輯是政府“看得見(jiàn)的手”與市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”共同作用于“地少人多”自然資源稟賦下的農(nóng)村金融, 形成切合農(nóng)村實(shí)際的金融制度安排, 即以農(nóng)協(xié)為紐帶的合作金融推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣的合作金融機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)和治理、法律和監(jiān)管的地位和架構(gòu)方面存在差別, 在規(guī)模和服務(wù)組合也千差萬(wàn)別, 但農(nóng)協(xié)集結(jié)存款, 為會(huì)員發(fā)放貸款及提供綜合性服務(wù)方面存在共性。借助于農(nóng)村“熟人社會(huì)”性質(zhì), 以較低的運(yùn)營(yíng)成本保證合作金融機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。利用農(nóng)戶在村社結(jié)構(gòu)中積累的資源, 帶有互助、相互監(jiān)督的社會(huì)關(guān)系, 嵌入互助金融組織的監(jiān)管環(huán)境, 降低金融風(fēng)險(xiǎn)。從供給方看, 日本農(nóng)協(xié)、韓國(guó)農(nóng)協(xié)及中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的合作金融異于銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu), 熟人社會(huì)的交叉擔(dān)保機(jī)制, 追求多方面社會(huì)目標(biāo)使得合作金融受信貸危機(jī)影響小, 形成相對(duì)穩(wěn)定的金融合作關(guān)系。從需求方看, 日本農(nóng)協(xié)、韓國(guó)農(nóng)協(xié)及中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的合作金融一定程度上規(guī)避了商業(yè)金融所需要風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制, 提高單個(gè)農(nóng)戶金融服務(wù)獲取能力、信貸獲取能力。其機(jī)理在于社員所有的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)與投資者所有的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的不同。
五、結(jié)論與討論
中國(guó)農(nóng)村金融經(jīng)歷了曲折的過(guò)程, 改革開(kāi)放后農(nóng)村金融在重構(gòu)、調(diào)整中不斷發(fā)展, 現(xiàn)已形成覆蓋商業(yè)性金融、合作性金融及政策性金融的多層次農(nóng)村金融體系。梳理中國(guó)農(nóng)村金融演化邏輯, 發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的金融制度安排, 農(nóng)村資金凈流出嚴(yán)重, 農(nóng)村服務(wù)于城市發(fā)展, 農(nóng)業(yè)優(yōu)先支持工業(yè)的導(dǎo)向使得農(nóng)村金融發(fā)展流于形式, 更多的是農(nóng)村資金的凈流出;工商金融體系在農(nóng)村金融環(huán)境中的運(yùn)用, 變相抽取農(nóng)村資金以及資金非農(nóng)化再利用使得農(nóng)村金融二次流于形式, 難以滿足農(nóng)村融資需求。政府在金融發(fā)展將起到重要作用, 但是政府到底應(yīng)該和能夠發(fā)揮什么樣的作用、如何發(fā)揮作用, 是一個(gè)存在爭(zhēng)議的話題。政府在矯正市場(chǎng)失靈的同時(shí), 也可能導(dǎo)致一些政策出現(xiàn)低效率。顯然, 中國(guó)農(nóng)村金融體系走過(guò)了政府直接提供和干預(yù)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代, 但應(yīng)該避免因過(guò)度市場(chǎng)開(kāi)放淪為完全的市場(chǎng)化。
日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣同屬“人多地少”的自然資源稟賦特征, 以農(nóng)協(xié)為紐帶的合作金融連接起農(nóng)協(xié)內(nèi)部技術(shù)、推廣、流通等綜合性服務(wù), 支撐著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。日本農(nóng)協(xié)、韓國(guó)農(nóng)協(xié)及中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的合作金融也是在政府政策支持引導(dǎo)下發(fā)展起來(lái), 其演化邏輯同樣離不開(kāi)政府“看得見(jiàn)的手”與市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”的共同作用, 只是在什么時(shí)候政府逐漸減弱“插手”份量, 在什么時(shí)候政府再度敢于過(guò)于開(kāi)放的農(nóng)村金融市場(chǎng), 這成為政府有效規(guī)制與發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的關(guān)鍵。
中國(guó)農(nóng)村金融有其特殊的環(huán)境, 簡(jiǎn)單照搬成熟的工商金融體系不可取。在時(shí)間和空間維度的比較研究中, 應(yīng)梳理中國(guó)農(nóng)村金融體系演化邏輯, 總結(jié)經(jīng)驗(yàn), 在維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的條件下, 允許農(nóng)村金融改革“試錯(cuò)”, 才能形成農(nóng)村金融服務(wù)合理分工與合力運(yùn)轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計(jì)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)問(wèn)題2019年01期
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