農信系統去合作化的歷程幾經波折。首先，建國初期，農信系統還是一個群眾性的、真正的農民自己的合作組織。國家給它的定位是國家銀行聯系群眾的橋梁。在1958年人民公社成立之后，它就變成為人民公社的一部分，然后成為國家銀行的基層機構了。在1996年農村金融體制改革的時候，中央提出以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系，強調恢復農信社的合作性質。但是這個目標一直沒有實現。到2003年國務院印發《深化農村信用社改革試點方案》的時候，文件中就沒有了“合作”兩個字。從那之后，農信社系統就一路商業化下來，到現在即使有一些沒有改制成農商銀行的農信社和農合行基本上也沒有什么合作的性質了。
現在的中國農村合作金融的希望不在農信社了，可能在那些新型的農村合作金融組織，就是那些可以用“資金互助”一詞來概括的農民合作組織。這些組織有多少？按照機構名稱或者其業務范圍包含“資金互助”的方法，通過在企業工商信息查詢平臺的搜索，可以發現這樣幾類資金互助或開展資金互助業務的組織及其數量，一類是農民的專業合作社，2000多家；二是扶貧組織，除了扶貧辦以前做的1.9萬余家貧困村村級扶貧互助社之外，各個地方還有帶有扶貧性質的資金互助組織，各種扶貧類的資金互助組織大概共有2.5萬余家；三是供銷社系統開展資金互助的組織，有將近400家；四是各種慈善公益類互助組織，開展資金互助的有151家；五是農村其他各種資金互助組織，有6000多家；六是在農村地區之外，也有一些資金互助組織，大概有300多家。這樣，各類資金互助組織總共就是3.4萬余家。筆者查的其實不夠完整，就已經有這么多家了。
這些資金互助組織存在的問題，可以分為內部問題和外部問題兩個方面。內部問題，就是人才缺乏、資金不足、流動性匱乏、管理不規范、內部人控制等，其中最嚴重的問題可能是缺少或者沒有合作互助的實質。很多在做資金互助的人，特別擔心的一個事情就是2019年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合印發的《關于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》，其中有一項罪名叫非法經營罪。他們擔心資金互助被定為非法經營罪。關于非法經營罪成立的要件，《意見》提出這么幾條：未經監管部門批準、超越經營范圍、以營利為目的、經常性地向社會不特定對象發放貸款。其中與資金互助相關的，這兩條很關鍵，即以營利為目的和經常性地向社會不特定對象發放貸款。資金互助是不應該做這些事情的，如果真的是互助就不能以營利為目的。向互助組織成員內部的人發放貸款，是不違法的。所以，很多做資金互助的人所擔心的是沒有或者缺少互助合作的實質。用有些專家的話講，這實際上是在辦山寨版的銀行。外部問題包括對于農民的資金互助沒有支持服務、業務指導、人才培訓等，還有社會認知不足。現在打擊非法集資、打擊金融詐騙的宣傳力度很強，群眾警惕性也很高，很多人認為資金互助是在非法集資。另外一個問題就是監管過度和監管缺失同時存在。監管過度就是對正規的農村資金互助社的監管過度了，導致它發展不起來。農村資金互助社在2007年開始產生初期成立了49家，現在可能有45家左右。監管缺失是對于兩三萬家的資金互助組織，沒有一個相應的政策法規在監管。監管過度和監管缺失背后的原因應該是監管體制單一和監管能力不足的問題。只靠銀保監會是不行的，監管資源嚴重不足。縣級銀保監局的人員可能就只有一兩人，個別特別小的縣都沒有人。所以，資金互助監管依靠銀保監會監管，是不現實的。
在此做一下小結。首先，農民合作金融是民間的范疇，只要是在民間內部互助，是不違法的。最高人民法院2018年11月印發的《關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》中就有支持資金互助的內容：“依法保護資金互助等有利于降低交易成本、適合農民需求、符合法律規定的交易模式，促進農村金融體制改革”。那么，有的人說，既然支持，為什么還要限制？其實，只要仔細地研讀政策法規條文，就會發現它們是不矛盾的。限制的是向社會不特定人群去發放貸款，限制的是以營利為目的。其次，資金互助必須堅守合作互助的本質。當前新型農村合作金融的困境，主要就是內部偏離本質，外部監管過度或缺失，過度或缺失根本原因就是監管體制單一和監管能力不足的問題。
出路是什么？我國很多地方都在嘗試，比如，供銷社有一個中合聯公司在推動全國供銷社系統的合作金融，為了規范地發展，他們制定了統一的制度規范和信息管理系統；中國國際經濟技術交流中心支持四川省儀隴縣成立了民富中心，作為一個中介機構，受政府委托管理當地農民的資金互助社，還提供包括信息技術在內的各種服務，現在托管的大概有五六十家。這些嘗試是非常有意義的。對于監管能力不足的問題，要解決，就要實行雙重監管，要賦予地方金融監管局相應的監管職責和能力。現在很多地方成立了金融監督管理局，制定了地方金融監管條例，有的在條例里對資金互助做出規范，允許資金互助有序開展。有的地方的條例就沒有這樣的規定。關于中國的農村合作金融要走什么樣的道路，有很多討論，有的認為要走德國模式，有的認為要走日本模式。筆者認為，可能要考慮找到我們自己的模式、中國的模式，尤其是監管部門如何解決監管能力，這里可能需要特別思考的是如何利用數字化的監管科技（RegTech）來解決量大、面廣、規模小的資金互助組織的監管問題。還有一個大家很關心的問題是，金融科技發展迅猛，穿透力很強，能夠使金融服務觸達農村居民，在這種情況下，合作金融是不是還需要？筆者認為，答案應該是肯定的。因為合作金融組織是農民自己的。總之，對于新型農村合作金融，要試點先行，守住底線，包括守住互助合作的本質和不發生社會風險這兩個底線。
作者簡介:孫同全 中國社會科學院農村發展研究所農村金融研究室主任
中國鄉村發現網轉自:《中國縣域經濟報》2020年9月17日第007版
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