農(nóng)信系統(tǒng)去合作化的歷程幾經(jīng)波折。首先，建國(guó)初期，農(nóng)信系統(tǒng)還是一個(gè)群眾性的、真正的農(nóng)民自己的合作組織。國(guó)家給它的定位是國(guó)家銀行聯(lián)系群眾的橋梁。在1958年人民公社成立之后，它就變成為人民公社的一部分，然后成為國(guó)家銀行的基層機(jī)構(gòu)了。在1996年農(nóng)村金融體制改革的時(shí)候，中央提出以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系，強(qiáng)調(diào)恢復(fù)農(nóng)信社的合作性質(zhì)。但是這個(gè)目標(biāo)一直沒有實(shí)現(xiàn)。到2003年國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》的時(shí)候，文件中就沒有了“合作”兩個(gè)字。從那之后，農(nóng)信社系統(tǒng)就一路商業(yè)化下來，到現(xiàn)在即使有一些沒有改制成農(nóng)商銀行的農(nóng)信社和農(nóng)合行基本上也沒有什么合作的性質(zhì)了。
現(xiàn)在的中國(guó)農(nóng)村合作金融的希望不在農(nóng)信社了，可能在那些新型的農(nóng)村合作金融組織，就是那些可以用“資金互助”一詞來概括的農(nóng)民合作組織。這些組織有多少？按照機(jī)構(gòu)名稱或者其業(yè)務(wù)范圍包含“資金互助”的方法，通過在企業(yè)工商信息查詢平臺(tái)的搜索，可以發(fā)現(xiàn)這樣幾類資金互助或開展資金互助業(yè)務(wù)的組織及其數(shù)量，一類是農(nóng)民的專業(yè)合作社，2000多家；二是扶貧組織，除了扶貧辦以前做的1.9萬余家貧困村村級(jí)扶貧互助社之外，各個(gè)地方還有帶有扶貧性質(zhì)的資金互助組織，各種扶貧類的資金互助組織大概共有2.5萬余家；三是供銷社系統(tǒng)開展資金互助的組織，有將近400家；四是各種慈善公益類互助組織，開展資金互助的有151家；五是農(nóng)村其他各種資金互助組織，有6000多家；六是在農(nóng)村地區(qū)之外，也有一些資金互助組織，大概有300多家。這樣，各類資金互助組織總共就是3.4萬余家。筆者查的其實(shí)不夠完整，就已經(jīng)有這么多家了。
這些資金互助組織存在的問題，可以分為內(nèi)部問題和外部問題兩個(gè)方面。內(nèi)部問題，就是人才缺乏、資金不足、流動(dòng)性匱乏、管理不規(guī)范、內(nèi)部人控制等，其中最嚴(yán)重的問題可能是缺少或者沒有合作互助的實(shí)質(zhì)。很多在做資金互助的人，特別擔(dān)心的一個(gè)事情就是2019年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》，其中有一項(xiàng)罪名叫非法經(jīng)營(yíng)罪。他們擔(dān)心資金互助被定為非法經(jīng)營(yíng)罪。關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)罪成立的要件，《意見》提出這么幾條：未經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)、超越經(jīng)營(yíng)范圍、以營(yíng)利為目的、經(jīng)常性地向社會(huì)不特定對(duì)象發(fā)放貸款。其中與資金互助相關(guān)的，這兩條很關(guān)鍵，即以營(yíng)利為目的和經(jīng)常性地向社會(huì)不特定對(duì)象發(fā)放貸款。資金互助是不應(yīng)該做這些事情的，如果真的是互助就不能以營(yíng)利為目的。向互助組織成員內(nèi)部的人發(fā)放貸款，是不違法的。所以，很多做資金互助的人所擔(dān)心的是沒有或者缺少互助合作的實(shí)質(zhì)。用有些專家的話講，這實(shí)際上是在辦山寨版的銀行。外部問題包括對(duì)于農(nóng)民的資金互助沒有支持服務(wù)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人才培訓(xùn)等，還有社會(huì)認(rèn)知不足。現(xiàn)在打擊非法集資、打擊金融詐騙的宣傳力度很強(qiáng)，群眾警惕性也很高，很多人認(rèn)為資金互助是在非法集資。另外一個(gè)問題就是監(jiān)管過度和監(jiān)管缺失同時(shí)存在。監(jiān)管過度就是對(duì)正規(guī)的農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管過度了，導(dǎo)致它發(fā)展不起來。農(nóng)村資金互助社在2007年開始產(chǎn)生初期成立了49家，現(xiàn)在可能有45家左右。監(jiān)管缺失是對(duì)于兩三萬家的資金互助組織，沒有一個(gè)相應(yīng)的政策法規(guī)在監(jiān)管。監(jiān)管過度和監(jiān)管缺失背后的原因應(yīng)該是監(jiān)管體制單一和監(jiān)管能力不足的問題。只靠銀保監(jiān)會(huì)是不行的，監(jiān)管資源嚴(yán)重不足。縣級(jí)銀保監(jiān)局的人員可能就只有一兩人，個(gè)別特別小的縣都沒有人。所以，資金互助監(jiān)管依靠銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，是不現(xiàn)實(shí)的。
在此做一下小結(jié)。首先，農(nóng)民合作金融是民間的范疇，只要是在民間內(nèi)部互助，是不違法的。最高人民法院2018年11月印發(fā)的《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》中就有支持資金互助的內(nèi)容：“依法保護(hù)資金互助等有利于降低交易成本、適合農(nóng)民需求、符合法律規(guī)定的交易模式，促進(jìn)農(nóng)村金融體制改革”。那么，有的人說，既然支持，為什么還要限制？其實(shí)，只要仔細(xì)地研讀政策法規(guī)條文，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它們是不矛盾的。限制的是向社會(huì)不特定人群去發(fā)放貸款，限制的是以營(yíng)利為目的。其次，資金互助必須堅(jiān)守合作互助的本質(zhì)。當(dāng)前新型農(nóng)村合作金融的困境，主要就是內(nèi)部偏離本質(zhì)，外部監(jiān)管過度或缺失，過度或缺失根本原因就是監(jiān)管體制單一和監(jiān)管能力不足的問題。
出路是什么？我國(guó)很多地方都在嘗試，比如，供銷社有一個(gè)中合聯(lián)公司在推動(dòng)全國(guó)供銷社系統(tǒng)的合作金融，為了規(guī)范地發(fā)展，他們制定了統(tǒng)一的制度規(guī)范和信息管理系統(tǒng)；中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心支持四川省儀隴縣成立了民富中心，作為一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，受政府委托管理當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的資金互助社，還提供包括信息技術(shù)在內(nèi)的各種服務(wù)，現(xiàn)在托管的大概有五六十家。這些嘗試是非常有意義的。對(duì)于監(jiān)管能力不足的問題，要解決，就要實(shí)行雙重監(jiān)管，要賦予地方金融監(jiān)管局相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)和能力。現(xiàn)在很多地方成立了金融監(jiān)督管理局，制定了地方金融監(jiān)管條例，有的在條例里對(duì)資金互助做出規(guī)范，允許資金互助有序開展。有的地方的條例就沒有這樣的規(guī)定。關(guān)于中國(guó)的農(nóng)村合作金融要走什么樣的道路，有很多討論，有的認(rèn)為要走德國(guó)模式，有的認(rèn)為要走日本模式。筆者認(rèn)為，可能要考慮找到我們自己的模式、中國(guó)的模式，尤其是監(jiān)管部門如何解決監(jiān)管能力，這里可能需要特別思考的是如何利用數(shù)字化的監(jiān)管科技（RegTech）來解決量大、面廣、規(guī)模小的資金互助組織的監(jiān)管問題。還有一個(gè)大家很關(guān)心的問題是，金融科技發(fā)展迅猛，穿透力很強(qiáng)，能夠使金融服務(wù)觸達(dá)農(nóng)村居民，在這種情況下，合作金融是不是還需要？筆者認(rèn)為，答案應(yīng)該是肯定的。因?yàn)楹献鹘鹑诮M織是農(nóng)民自己的。總之，對(duì)于新型農(nóng)村合作金融，要試點(diǎn)先行，守住底線，包括守住互助合作的本質(zhì)和不發(fā)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)這兩個(gè)底線。
作者簡(jiǎn)介:孫同全 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村金融研究室主任
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)》2020年9月17日第007版
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