比如針對婚喪嫁娶的鋪張浪費和攀比問題，桐鄉市推出了“文明評判+村規民約”組合拳，讓群眾自己制定、評判酒席標準，解綁了群眾的“面子債”，剎住了鄉里攀比之風，形成了良好的治理秩序
以村民（居民）自治為內容的基層群眾自治制度是中國一項基本政治制度。基層群眾自治制度發端于城市，經過艱難且曲折的探索后，于1982年被寫入憲法，成為國家根本大法規定的正式制度。1998年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，標志著中國基層群眾自治制度正式建立。但在村民（居民）自治制度的具體實施中，過去我們多將之理解為民主選舉，而較少關注民主決策、民主管理、民主監督。就此而論，村民（居民）自治制度存在較多不足、有較大的提升空間。
中共十九大針對基層社會治理，在報告中首次提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。這三種治理方式的內涵和相互關系是什么，值得仔細探討。回答了這個問題，就可以將三者更好地結合以提升基層社會治理的有效性。
基層自治的邊界
基層自治指基層社會的大部分公共事務依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等組織形式，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局，坐實民眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。
這是國家法定的、以村民權利為本位的基本政治制度，是基層社會治理的根本目標和“源頭活水”。基層既是產生利益沖突和社會矛盾的“源頭”，也是協調利益關系和疏導社會矛盾的“茬口”，社會問題復雜多變，因此，處理基層公共事務主要靠基層自治，這是憲法規定，也是基層社會的現實要求。
當前，我們迫切需要擴大基層群眾自治的范圍，不僅要民主選舉，而且包括民主決策、民主管理、民主監督，以及群眾自我管理、自我教育、自我服務、自我提高。如此，才能實現高質量、高水平的基層自治。
比如從2013年起就開始進行自治、法治、德治“三治合一”建設實踐的浙江桐鄉市，就按照“費隨事轉、權隨責走”的原則，梳理出基層群眾自治組織“需依法履行的36項事項”和“需協助政府工作的40項事項”兩份清單，劃清“行政權力”與“自治權利”界限，推動了基層自治組織職能回歸。
要注意的是，基層社會自治必須要有邊界，其一是接受中國共產黨的領導，其二必須在法治框架內進行。
自治與法治、德治相互貫通
法治之于基層社會治理的意義，不僅僅是指依據法律條文調節社會關系，更重要的是指法的精神，是包括村規民約在內的一整套規則體系。
孟德斯鳩在《論法的精神》里說，并非所有的風俗習慣都需要法定化。人類受多種事務的支配，包括氣候、宗教、法律、施政原則、先例、習俗習慣等，這些社會規范就形成了一種“一般精神”。正是這種一般精神形成了一個民族的內在性格和文化傳統，它往往可以左右成文法的實施效果。風俗和習慣是民族一般精神的重要載體，法律是立法者創立的特殊、精密的制度，兩者共同對人們的日常生活產生直接而重要的影響。孟德斯鳩說，法律是制定的，而風俗則出于人們的感悟。風俗以人民的“一般精神”為淵源；法律則來自“特殊的制度”。推翻“一般的精神”和變更“特殊的制度”是同樣危險的，甚至是更為危險的。在這個意義上，法治與自治、德治相互貫通。
道德是具體個體性的，對應著一個人的權利和義務，是一個內化和成人的過程。德治即是以道德規范來約束人們的行為從而形成社會秩序的治理觀念和方式，道德規范約束是一種非正式制度約束。從德治的概念不難得出德治的三層內涵。第一，道德是一個權利和義務對等的概念，很多道德標準就是權責對等式表述，比如我們文化中父慈子孝、尊老愛幼、相親相愛，體現了父子雙方、人與人之間同時性的權利和義務；第二，當代德治的目標是形成現代社會秩序，因此當代德治所憑依的道德應當是現代性的、與法治精神相契合的新道德，而不能以“三從四德”“二十四孝”等舊道德來規限人們的行為；第三，道德不是先驗的，不是人生而具有道德，因此德治建設的載體必須是實踐的，其過程需要長期的教育與內化，讓公民在參與道德實踐中成長，不能一蹴而就。
可以看到，基層社會治理中的自治、法治、德治之間是可以貫通、結合的。基層群眾自治制度是國家法律正式規定的基本政治制度，由此我們可以將中國共產黨領導下的自治看成是基層社會治理的根本目標，是基層民主生活、落實人民當家作主的主要手段和內容。
基層的主要公共事務，都應該由村民（居民）通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督來完成，這是基層社會自治的內涵。基層社會中的法治包括成文法和法治精神，這種法治精神就是以自治為基礎的基層共識。同時，基層自治必須在法治允許的框架內開展，換言之，法治是自治的邊界和保障。沒有法治的自治不會形成自組織的規則，也談不上集體行動。
高質量的基層社會自治保障村民（居民）民主權利的實現，這是善治。但民主同時意味著多數人決策，少數人對多數人的服從。在這個意義上，如果沒有法治作為自治的邊界和保障，恣意妄為的自治可能導致民粹主義熾盛，甚至出現多數人對少數人實施“暴政”。當代德治所憑依的道德強調權責對等，這也正是現代法治精神的要求。法治是人為地強制調整社會秩序，德治則通過人的內心自覺和社會輿論自發調整社會秩序。法治是法律主治，但我們必須看到法律的限度，法律鞭長莫及之處，正是道德的用武之地。同時，法治的前提是良法之治，其效果是普遍服從。良法之治是一個以自治為基礎的普遍共識過程，而所謂“良法”則是要體現良好道德價值。因此，法治是有目的性的，法治承載著良好道德的價值觀念，也正因如此，法治才具有普遍服從的權威基礎。同時，德治必須以自治和法治為基礎。道德是個體性的，德治則建立在普遍道德共識基礎上，這個建立普遍道德共識的過程，必須以自治為基礎，以達成人們心中認可的現代性道德為目標，而不是通過外在權力將某種道德強加給自治共同體。德治也必須有相應的章程和規范，在基層社會治理中，這種章程和規范包含成文法，但更重要的是體現在村規民約等形式中的法治精神。如果沒有現代性的法治精神作為約束，基層社會治理中的德治很容易淪為人治，即魯迅先生所謂“禮教吃人”。
在基層社會治理中，德治是“先發機制”，在矛盾尚未出現或萌芽的時候發揮作用，預防矛盾。自治是“常態機制”，在任何基層社會事務治理中都發揮作用。法治是自治和德治的全程“保障機制”。同時，德治并非只在事前起預防作用，還作為自治和法治的補充和“潤滑”。自治是按自組織規則的治理，在這個意義上，自治和法治都比較“剛性”，當“剛性”在面對復雜的基層社會治理時，往往需要德治的“潤滑”作用。“三治”結合乃至融合，就會降低基層社會事務的治理成本，提高治理效率，實現有效治理目標。因此，基層社會治理中的自治、法治、德治是可以結合而且必須結合的。
桐鄉實驗要義
浙江桐鄉市從2013年開始的自治、法治、德治“三治合一”建設實踐在較短時間內擴展到全省，并至2017年寫入中共十九大報告，其所形成的經驗，核心在于多元主體的協同共治，具體分為三點。
首先是提升基層自治水平。在黨建引領下，桐鄉厘清了基層自治組織職責，推動自治組織職能歸位。同時，構筑百姓議事會、鄉賢參事會、陽光議事廳、房間論壇等群眾議事平臺，讓老百姓參與村級事務的決策、管理和監督，推動協商民主；通過扶持基金和市、鎮兩級社會組織服務中心，培育百事服務團等村級社會組織，有效發揮社會組織、社會力量在公共服務和社會治理中的作用。
其次是在鄉村重塑法的精神，注重依法辦事，發揮法治保障作用。桐鄉注意到法治建設并不在于創建“法條”，而在于引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，推進正式法律和村規民約等“軟法”成為群眾心中至高無上的權威。因此建立了法律顧問制度，對部門和基層出臺的重大決策實行“法律體檢”；整合法學專家、律師、政法干警等資源，建立一百多個市、鎮、村三級法律服務團，形成惠及全民的基本公共法律服務體系。同時，桐鄉通過組建“法治驛站”“義工法律診所”等社區組織，增強全民法治觀念，引導群眾自覺把法律作為心中律令。
第三是發揮德治引領作用，用崇德向善力量預防和減少社會矛盾。桐鄉市通過吸收社會賢達、德高望重老人、口碑良好的企業家等人士組成市、鎮、村三級道德評議團，通過道德模范評選表彰等方式樹立典型，激勵人們向上向善。同時，通過建設文化禮堂、道德講堂、德孝主題公園、文化活動中心等設施豐富群眾業余生活；引導和激發群眾道德情懷，將德治正氣內化為自覺的行為規范，對自治和法治形成有力補充。
經過五年探索與實踐，桐鄉市已基本形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層治理格局，在解決集體事務、化解村里矛盾，強化法治意識、弘揚社會正氣方面取得了顯著成效。比如，以“三治”為抓手解決了梧桐街道新老居民矛盾問題、新星村安全生產問題、越豐村環境美化問題、企業社會責任問題、婚喪酒宴攀比問題、出租房安全隱患問題，等等。2013年，全市發生勞資糾紛101起，分管政法領導大部分精力都牽扯在調解糾紛上，但之后99%以上勞資糾紛都在行業協會內部得到就地化解，到2017年只發生23起糾紛。2017年，全市176個行政村中，連續五年“零上訪”“零訴訟”“零矛盾上交”的占總數61%，其中高橋街道更是高達82%。此外，通過村規民約的規制，紅白喜事大操大辦和封建迷信盛行現象已得到明顯遏制；通過道德教化和榜樣力量、新鄉賢文化的傳播和志愿服務的倡導，村民文明素質大大提升。
政府如何引導和增強基層自治
如何進一步提高基層治理水平，從“三治結合”走向“三治融合”，政府還有很多工作要做。
首先，摒棄還原論，堅持整體論。就浙江而言，目前黨委政府的多個部門在抓“三治”工作。民政部門主抓自治，政法部門負責法治，教育和宣傳部門負責德治，道德評議團、法律服務團、百事服務團、鄉賢參事會等亦由不同部門負責，還有一些碎片化的職能分散在發改委、財政、住建、人社等幾十個部門，基層社會治理存在缺乏頂層設計、統籌協調難的“九龍治水”問題，這種組織形式是典型的還原論表現。
作為在組織和機構設置上的一個解決方案，或可考慮類似于以往“省委省政府農業農村工作辦公室”這樣的設置，建立“省委省政府基層社會治理部（或辦公室）”，賦予該機構在基層社會事務上統籌指導、資源整合、協調推進、督促落實的權力和職責，負責“三治融合”建設工作。具體而言，可以仿照中央新一輪機構改革中組建生態環境部和自然資源部的做法，將原本分散在民政部門“指導城鄉基層政權和基層群眾自治組織建設工作；社區服務管理和村務公開民主管理工作，推進城鄉社區建設等工作”、司法部門“社區矯正、社區治安綜合治理、基層法治宣傳等工作”、宣傳部門“基層文明建設”、組織部門“基層黨建等工作”，以及政法、教育、發改委、財政等部門有關基層社會治理的職責全部劃入省委省政府基層社會治理部（或辦公室），讓一個部門統籌“三治”工作的決策、執行、監督和評估。
其次，創新“三治融合”建設的有效載體。浙江各地的基層社會治理創新實踐很多，需要進一步總結、提升和推廣。比如弘揚道德力量方面可借鑒德清的民間設獎實踐。德清縣自1997年頒發第一個民間設獎“孝敬父母獎”，二十余年來，已陸續出現54個由普通百姓自己創設、自己評選、自己發獎的“草根道德獎”。
政府不再需要在道德建設上大包大攬，而是扮演有推有退的角色，把原來政府的事變成群眾“自治”和民間設獎協會依“法”治理。再比如針對過去較多出現的村委會賄選和腐敗、村里宗族派系斗爭、婚喪嫁娶的鋪張浪費、婚姻和鄰里矛盾、村容村貌、道德滑坡等問題，除了涉嫌違法的行為要加以懲處外，還可通過村規民約，列舉負面清單，限制村民行為，規定哪些事項不能做（比如賭博、鋪張浪費等）。讓村民基于本村發展水平和主要社會矛盾因地制宜地制定本村的“法律”，這樣不僅可以避免政策“一刀切”問題，還讓村民廣泛參與，提高村民守法積極性，讓村規民約等基層“軟法”和成文法一起，真正成為基層社會至高無上的權威。
比如針對婚喪嫁娶的鋪張浪費和攀比問題，桐鄉市推出了“文明評判+村規民約”組合拳，讓群眾自己制定、評判酒席標準，解綁了群眾的“面子債”，剎住了鄉里攀比之風，形成了良好的治理秩序。
在經濟社會建設、弘揚鄉里優良文化、維護公序良俗方面，也可設置鄉賢參事會等載體。鄉賢參事會不僅要包括離鄉創業偶爾衣錦還鄉的成功人士，更重要的是通過吸納本地具有榜樣意義的社會賢達參加，發揮他們在決策咨詢、經濟社會發展、弘揚優秀文化，促進獎教助學和鄉風文明上的重要作用。再比如管理市場主體，可借鑒烏鎮“民宿協會”，讓企業經營者自行制定協會章程和管理辦法，通過收取押金、檢查、罰款等方式管理民宿等行業，這是自治載體，又彰顯法治精神。
上述基層社會事務和治理載體，決不是只和某個部門有關的工作，而是與黨建、民政、政法、宣傳、教育、綜治、農業農村等部門都有關系，正是這種工作關系上的相互勾連、融合，在“三治”工作的組織架構上才需要突破以前那種由某一部門負責一塊的還原主義。
再者，要擴大社會力量有序參與自治，讓社會運轉起來。實現基層社會的有效治理是“三治”工作的根本目標。自治、法治、德治能否相互融合的關鍵在于能否發揮社會力量的“鯰魚效應”，激活基層社會治理活力，讓社會運轉起來，這是基層社會治理的靈魂。在這個意義上，實現基層社會治理中的“三治融合”，關鍵在于創新一整套讓社會力量參與的體制機制。
桐鄉市自治、法治、德治建設的關鍵在于廣泛激發群眾參與、依靠群眾辦事。自治的核心和靈魂，就是廣泛的群眾參與。實現公共事務的有效治理是根本目標，而自治、法治、德治只是實現這一目標的手段。在公共事務治理中，三個手段并非獨立作用，而是互相貫通，形成以自治為基礎，“自治+法治”“自治+德治”“自治+法治和德治”等多種社會治理形態。比如，桐鄉市按照“事前防范、事中控制、事后補救”原則完善了大調解工作體系，充分調動人民群眾參與法治建設、就地解決矛盾，這是“自治+法治”；再比如成立了道德評判團，以法律法規、社會公德和村規民約、社區公約、市民公約為準則，有效發揮道德評議和社會輿論的力量來革除陋習，褒揚真善美，促進文明和諧社會風尚的形成，這一過程是群眾廣泛參與、將個體性道德轉化為德治的過程，更是以法治手段為基礎、避免舊社會“禮教吃人”的過程，這是“自治+德治和法治”，等等。
綜上所述，自治、法治、德治融合建設的核心在于組織架構上堅持整體論，尋找有效載體，激發群眾廣泛參與，讓社會運轉起來。對政府而言，要扮演有推有退的角色，引導和增強基層群眾自治，減少政府對基層社會事務的直接干預，降低政府社會管理成本。同時，強化法治保障，弘揚德治正氣，提高基層群眾自治的質量，從而形成一個既規范有序又充滿活力的基層社會治理新形態。
作者系浙江大學公共管理學院院長、社會治理研究院院長
中國鄉村發現網轉自：《南方周末》2018年8月23日
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