——基于S市16年的案例分析
摘要：農村集體產權制度改革在沿海地區先行試點的基礎上,于2016年底開始在各省全面推行。時至今日,沿海地區以股權“生不增死不減”為內涵的股份合作制改革,已經實施了10多年。本文以G省S市為例,指出S市頻繁發生的農村集體經濟股權糾紛現象,本質上源于現行的股權固化與村社原有集體經濟制度內涵之間的內生性矛盾。為了積極穩妥地推進農村集體產權制度改革,中西部地區有必要重視沿海地區已經廣泛發生的股權糾紛,謹慎實施股權固化。
２０１６年１２月２６日，中共中央國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對于創新農村集體經濟運行機制、增加農民財產性收入具有重大意義?！兑庖姟芬蟾魇×幱茫衬曜笥視r間基本完成集體資產清產核資，５年左右時間基本完成經營性資產股份合作制改革。其實早在上世紀８０、９０年代，出于工業發展成規模用地的需要，沿海地區就已經紛紛成立股份合作社，并于２１世紀初實施股份合作制改革。Ｇ省Ｓ市于２００２年開始在全市范圍內推行股權“生不增、死不減”的股份合作制改革，截止到現在已實施了１６年，同時伴隨的是圍繞股權固化上訪、訴訟事件頻繁發生。本文以Ｓ市為例，分析股權固化對股權糾紛的作用機制，并提出相應的政策建議，為中西部地區開展集體產權制度改革提供經驗借鑒。
一、Ｓ市農村股份合作制改革基本情況
（一）股份合作制改革辦法出臺
２０世紀８０－９０年代，“珠三角”地區因承接香港產業向大陸轉移需要成規模使用土地，由于自然村（組、社）和行政村在土地占有和開發上具有不同權限，農村紛紛成立股份合作社為內涵的經濟社、經聯社，發展“三來一補”工業。［１］２００２年，Ｓ市開始在全市范圍內統一推行以“生不增死不減”股權固化為核心的股份合作制改革。具體而言，即以行政村或自然村為單位組建股份合作經濟組織，將土地、廠房等集體資產進行清產核資和資產量化折股，再將股份劃分為集體股和個人股進行分配。其中，個人股實行股權固化，即股權確定之后不再隨人口增減發生變動。
截至目前，該辦法已實施了１６年，對于穩定農村基本經濟關系和促進集體經濟發展發揮了重要作用，但股權固化要求導致的矛盾也開始固化，與此相關的上訪、訴訟案件大量發生。
（二）股份合作制改革的執行情況
２００２年，Ｓ市政府出臺《關于推行農村股份合作制改革的實施辦法（試行）》。根據這份文件的精神和要求，Ｓ市推行統一的“生不增死不減”股權固化的股份制改革模式。具體而言，將股份化的集體合作經濟組織的資產劃分為集體股和個人股，個人股實行股權固化，之后不再隨人口增減發生變動；全市用２－３年時間完成改革。由于各村情況不一，該辦法在基層并未得到完全推行。到２００６年底，全市３０７６個村民小組中，６９％的村民小組按“生不增、死不減”的原則固化股權，２１％的村民小組未完全固化，以５年或１０年為一個周期調整股東，１０％的村民小組未實行股份合作制改革①。
（三）股份合作制改革引起的矛盾
近年來，隨著土地增值、集體經濟收益的快速增加，股權糾紛問題凸顯，［２］集體上訪、越級上訪以及相關的訴訟案件逐年增多，已對基層穩定、股份合作經濟組織的可持續發展形成挑戰。分析發現，股權糾紛主要有以下幾個特點：
土地征占是主要導火索。農業用地被征占轉為工業用地或商業用地，就會導致股民與非股民之間的收益差距突然放大，引發原本未提出異議的非股民要求確認其成員資格。如果涉及訴訟，通常以系列案、串案形式爆發。以Ｓ市Ｚ村為例，Ｚ村２００３年開始實施股權固化，２０１１年村內３２０畝土地被輕軌建設征收，賠償款數額巨大。２０１３年，１５０多名“外嫁女”向所在的區辦事處提出申請，要求分配股權。
糾紛主體、內容多元復雜。２０１１年，Ｓ市第一人民法院以行政訴訟的方式受理了第一件外嫁女糾紛案件，此后逐年遞增，２０１６年增加至１６０件，占Ｓ市第一法院全年總受理案件的２１％。糾紛群體也從最初的外嫁女，擴展到外嫁女子女、外來媳婦、入贅男、定居國外的人員、自理口糧戶等，甚至一些“空掛戶”也躍躍欲試。糾紛內容從股權分紅延伸到宅基地分配、社會保障、村委會選舉等，已經遠超出地方政法體系能解決的范疇。
上訪、訴訟為主要方式。當法律層面無法支持其有關訴求時，糾紛群體通常會采取不斷到各級各部門纏訪、鬧訪的方式向政府施壓。以Ｓ村為例，２０１４年底，３１名股東被法院駁回享受全股的訴求后，２０１５－２０１７年期間不斷到區、市信訪部門上訪，并于十九大召開前圍繞股權問題到省信訪局上訪。
目前來看，股權糾紛尚未得到有效解決，值得注意的是，有的地方和領導因為農村集體財產收益分配的糾紛問題而將“個人化”作為農村集體產權改革的方向。他們將矛頭指向股份合作經濟組織，簡單地認為，既然股份合作經濟組織是村民上訪的主要對象，如果組織解散，矛盾自然隨之消失。
二、股權糾紛的制度和經濟誘因
為了滿足工業發展的用地需要，Ｓ市部分鄉鎮自上世紀９０年代起便由地方政府和村級組織統一經營管理土地，村民依照股權分享土地“農轉非”增值收益。值得重視的經驗是：由于各地的資源條件②差異客觀存在，股份合作制在推行之初政府僅承擔指導責任，并不干涉農村經濟社和經聯社這兩級產權主體在資產處置上的自主權；股東資格認定、股份配置和調整等村內財產關系安排，主要由擁有集體資產所有權的村社自主決定；在此基礎上形成群眾、村級組織和基層政府三方“在地化”地分享集體資產收益的穩定結構，并據以形成有效治理。當時無論是在成員之間還是在村社兩級之間，股權矛盾確實較少。可以說，這種順應發達地區農村工業化城鎮化需求的對土地價值化及其收益分配的制度改進，結果是多方共贏的。［３］
現在面臨的麻煩主要是，一些來自村社“外部”的強制性制度供給和環境變化相互銜接，有意無意地為一部分尋找制度漏洞希望借此從小資躍升為中產的利益群體提供了正規制度依據：一是，法律條文的修訂為一部分群體提供了尋求超額機會收益的法律依據；二是，“生不增、死不減”的土地制度用于股權固化，客觀上放大了上訪訴訟者的預期收益，同時降低了其機會成本；三是，同期國家基礎設施建設拉動快速城鎮化、房地產泡沫化等外部宏觀變化，導致土地大幅度升值，農村集體經濟股權收益暴增，形成對投機型、牟利型上訪的過度激勵。以上三種因素疊加，導致股權糾紛大量發生。
（一）法律修訂為一部分上訪、訴訟群體提供了法律依據
在缺失農村土地法和集體資產法等“母法”的條件下，司法部門和地方政府（準政府部門）做出了有關股東資格認定的法律和法規調整。主要有兩點：一是Ｇ省于２００６年開始實施新的《農村社區合作經濟組織暫行規定》，提出戶口保留在農村集體經濟組織所在地的，屬于農村集體經濟組織的成員，這相當于以政府令的形式改變了經濟組織成員（股東）認定標準，直接規定有戶籍就“應該”擁有農村集體經濟組織股東身份；二是同期修訂后的《婦女權益保障法》新增規定，強調婦女經營性收益和財產性收益等權益不受婚姻狀況影響。
這兩個法規疊加，客觀上“制造”出了一批已經離婚或外嫁、傳統上不屬于村社組織成員，但戶籍尚未遷出村社的“特殊群體”。法律對弱勢群體的保障強度提高，當然是社會進步的表現；但在現實中，卻不期然演變為部分并不弱勢的特殊群體利用其造成的訴訟條件成為“強勢群體”低成本牟利的工具。
（二）股權固化改革為股權糾紛提供了“過度激勵”
政府推進的股權固化改革使得股權收益永久化，放大了部分群體的潛在收益。Ｓ市于２００２年在全市范圍內推進農村股份合作制改革，截止到２００６年年底，全市６９％的村民小組股權完全固化，大多屬于工商業較發達、集體經濟收入較高的地區。而股權固化，意味著一旦確定了股東身份，即對應著擁有了一份永久獲得股份收益的權利：不僅生前享受，死后還可以由子女繼承。
從結果看，股權固化制度如同一個杠桿，放大了股東身份差異帶來的股權收益差別，股權變成了特殊群體競相低成本爭取的“唐僧肉”，對牟利型上訪提供了過度的利益激勵。
（三）土地超常升值造成機會收益大幅度增加
國家基礎設施建設和快速城鎮化拉動土地大幅度升值，這也是股權收益增加的原因之一。２０世紀９０年代末在東亞金融危機的壓力之下，中國政府通過國債投資進行了大規模基礎設施建設；２１世紀以來則繼之以新農村建設戰略投資。基礎設施大幅度改善和不斷膨脹的金融資本助推城市化步伐加快和房地產泡沫泛濫，導致農村土地連番升值。土地一旦被征，每個股東的分紅相當于一年甚至幾年的正常勞動所得。
在征地所涉村社，通過上訪、申訟爭取股東資格不僅成為一種可資謀利的手段，還會因“示范效應”而產生連鎖反應，［４］而且因為潛在收益顯著而往往是以系列案、串案形式爆發。比如，２０１３年，１５０多名外嫁女及其子女向某區辦事處提出申請，要求所在的經聯社對其全額配股，導火索就是２０１１年該經聯社所在村因修建輕軌被征用土地３２０畝。在維穩體制壓力下，政府部門的工作頻陷被動，常用的看訪、勸訪、截訪等手段不僅成本高、成效微，甚至導致了“越維穩越不穩”的惡性循環。
三、股權糾紛背后的“制度錯配”
上述制度變遷給Ｓ市帶來大量農村集體經濟股權糾紛的原因之一，在于村社外部的制度供給者罔顧廣大農村地區“發展不平衡不充分”的客觀情況，將城市的法律制度以及其他地區的制度經驗一刀切地強加于農村，破壞了農村社區自主決定內部經濟事務的權利，連帶弱化了村社的自主治理能力，遂使原來可以由村社內部處置的股權糾紛問題成為地方維穩的頭號難題。具體分析如下：
（一）法理錯用：城市公民管理制度和農村成員認定之間的錯配
２０世紀８０－９０年代異軍突起的農村工業化進程中，在法律建設明顯滯后于改革開放的條件下，農戶以土地入股由集體統一組織開發，進而形成“以土地為中心的社區股份合作制”，兼有以資產入股的工商業合伙性質和社區合作性質，經聯社也在一定程度上成為了兼具產業經濟屬性和農民社區的社會經濟屬性的混合型組織，若注冊為股份制公司，則章程中往往綜合體現《公司法》和《村民委員會組織法》兩種制度內涵。
但其實很多照搬西方的法律并不適用于變革中的中國，在傳統農業社區，農民基于其成員身份無償占有一份集體土地，這是土地革命的制度成果。在此后半個多世紀的村社土地分配中，成員權都是基礎“家庭承包制”改革以來，土地依農戶家中人口多少分配到戶，仍表明地權是成員權所派生出來的。在村組可以對農戶占有的土地進行常規調整的時期，基本不存在地權與成員權分離的矛盾；在村社能夠自我調整股權配置的時期，依據土地多少而形成的股權，也不存在與成員權相分離的問題。
生活在城市的外部主體以戶籍和戶口冊為標準的成員身份認定，因不涉及集體資產，所以具有清晰明確、易于管理和操作的優點。但若將城市公民管理制度用于農村成員認定，則和基層實踐存在偏差。根據“權利義務相統一”的原則，即使戶口在本社，也未必在地化生產、生活；未對鄉村發展和社區治理產生影響或作出貢獻的外部主體，在無法明確界定義務，更難以有效監督其是否履行義務的現實約束下，不宜允許其干預村社具體事務。
（二）制度錯配：“生不增、死不減”的土地制度改革經驗不適用于股權制度農民承包土地
“生不增死不減”的改革經驗本源于１９８７年國務院批復的貴州省湄潭縣土地制度的改革試驗，中央政府接受這項政策建議并向全國推廣的目的，原本也在于幫助農村地區穩定土地使用權，促進土地流轉，以形成農業規模經營，產生農業的規模收益。這項產生于土地的政策恰恰不適用于股權。
就邏輯前提來看，在農業地區推行耕地承包權“生不增死不減”，隱含的一個前提是城鎮化將替農業吸納大部分就業。而珠三角本來工業化已經吸納過量外來人口、城鎮化早就居于全國前列，人口轉移的空間極小。就政策目標來看，“生不增死不減”是要促進土地規模經營，提高農業生產和經營效率；而珠三角早已通過因地制宜的多樣股份合作制，實現了土地的規模集中和開發！而且，后者更符合“構建現代化經濟體系”、“效率優先、兼顧公平”等中央要求。更何況，農地經營權和土地資本化開發的價值化股權，二者所對應的收益遠不在同一量級上！在Ｓ市，固化制度在以農業用地發包收入為主的村反而難以推行，越是傳統農業鎮，越傾向于總地租的社會化分配。制度錯配的結果是股權糾紛大量發生，基層治理嚴重劣化。
（三）程序錯置：尚未理順村社內部財產關系就高價征地，為機會主義行為提供過度經濟激勵
征地補償款是農村一塊巨大的短期機會收益。在村內股份制度并非完全理順、外部法律和制度侵蝕村莊自主性的條件下，突然出現的巨大利益，誘發一部分群體去機會主義地“賭”這份機會收益，以期完成自己從小資產階級向中產階級的身份躍升，而這個過程在現有的法規框架下又是成本極低的！土地開發雖然經濟收益極高，但如果不先內部理順分配關系，則由此導致的治理成本和社會成本極其高昂，特別是在“壓力型維穩”、重堵不重疏的工作機制之下，非常容易使矛盾進一步升級或者擴大化。
（四）經驗比較：家庭承包制第一階段的治理績效顯著優于第二階段
家庭承包制的第一個２０年里，村組可以依據農戶家庭人口變化對其占有的土地進行常規調整。在這個時期，即使有個別矛盾，因村社能夠自我調整財產分配，幾乎不存在矛盾外化成維穩事件的難題。其中的內在機制在于符合政治經濟學的基本原理：這種所有者自主的財產關系，決定了所有者對內自主的治理結構，因為良治一定是在多元互動之中才能構建的。
矛盾激化并且造成維穩困境，主要發生在第二個承包期提出“生不增死不減”以后。２００２年推出股權固化，外部主體如果僅憑法律規定就能獲得一份股權，意味著無需投入勞動或任何成本就擁有了一張可以永久獲取集體經濟組織收益的憑證，村組集體財產權缺失導致治權缺失，不僅侵蝕集體資產的“牟利型”上訪大量出現，鄉村基層的治理結構也趨于劣化。
相比之下，在Ｓ市只要是集體組織仍然對股權做調整的村社，大部分仍然維持村內事務的有效治理。無論是每年調整還是３—５年調整，不穩定案例都相對較少。若從全國農村看，凡屬集體經濟實力較強、雖然做股但沒搞股權“生不增死不減”、仍然有權自主決定收益分配的鄉村，也都幾乎沒有上訪。
四、政策建議
本文認為，２００２年推行的股份合作制改革，各村實施情況不一，形成多種股權形式，客觀上是由鎮區之間經濟“發展不平衡不充分”所決定的。因此，深化農村股份合作制改革，仍要正視地區之間“發展不平衡不充分”的主要矛盾，秉持經濟發達鄉鎮和落后鄉鎮協調發展的原則，實現因地制宜的差異化發展。
尤其是當前實施鄉村振興戰略、一二三產融合的背景下，大量政府資源、工商資本注入農村，中西部地區的土地、山林等此前被嚴重低估的資源將獲得重新定價的機會，至少一些城郊村在短期內會產生極高的變性收益。因此對中西部地區而言，需延續不搞一刀切的優良傳統，謹慎實施股權固化。綜合考慮各方訴求，我們提出的政策建議如下：
第一，憲法保護集體財產及民主管理的精神要嚴格落實。無論法律修訂還是股權糾紛問題的處理，首先應體現憲法關于農村集體經濟實行民主管理的規定，外部主體減少干預。按照憲法，應該尊重村社內部對于集體經濟的所有權和收益分配權等權利配置的意見，由集體內部自主處置集體財產及收益關系。堅持民主決策，提升基層組織力，實現政府治理、社會調節、村民自治良性互動，構建“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。
第二，循序推行股權多元化改革對應多方面的制度和權益訴求，降低機會主義者的股權收益預期。比如，國家投入做干股，但避免將國家投資收益量化到人，［５］其收益主要用于生態補償、基本農田保護等公益事業，這一做法廣泛存在于日本、韓國的農村社區綜合性合作經濟組織中。集體股分紅首先用于共享經濟，滿足村集體的公共設施和福利性開支；此外若還有盈余，可將一部分集體股轉為承擔一定投資風險的集體投資股；地理位置優越、發展前景較好的集體經濟組織還可以考慮將集體投資股溢價出售，由集體經濟組織成員出資配股，形成內部融資，破解珠三角普遍存在的傳統產業優化升級困境。
第三，成員股堅持人權、地權、責任權三分離的原則，設立土地股、人頭股和責任股，增設投資股，以此滿足成員變動的需求。土地股增減變化可隨國家農業政策、土地政策變動而變動；人頭股體現村社成員對集體經濟組織的財產占有關系，可分為一股、半股，也可分為以個人為單位享受一股和以家庭為單位享受一股；責任股反映成員對于村社事務的參與情況和對社會責任的承擔情況，可以參照上海市的股份制改革經驗，以農齡作為衡量標準；投資股可以“認繳股本金”或“設立投資風險股”的形式，以出資作為一種承擔義務、獲取收益的約束機制。
第四，社會福利同收益分紅相分離。Ｓ市部分村莊采用社會社會福利同收益分紅捆綁的形式，享有股權的村民可以同時享受福利和分紅，不享有股權的村民則二者皆無。本文認為，集體經濟組織提供的醫療、養老等社會福利應體現普惠性，均等化地提供給內部成員；股份分紅則應成員的具體情況體現差異性。社會福利同收益分紅相分離同樣可以弱化股權收益對股東資格認定的過度激勵。
第五，征地前完善補償機制，構建多層次土地保障體系。集體土地大多采用招拍掛的形式出售，賠償款是土地未來的長期收益在當期的一次性變現，于是，分紅激增成為引發股權糾紛的導火索。課題組在其他地區的調研發現，征地前設置好多種補償機制，構建可持續的多層次土地保障體系，解決好被征地農民的未來生計問題，是消除大規模社會征地沖突的關鍵。比如，蘇州工業園區在征地中，先后采取了貨幣安置、就業安置、相結合、公積金制度、城鄉社保并軌等多種形式；北京市昌平區的鄭各莊村在征地補償機制設計中，村民和村集體均可參與到企業長期的收益分配。總之，政府在征地之前，理順村社內部關系，既可消除農村沖突爆發的潛在因素，也能讓政府贏得在實際征地中的主動權。
中國鄉村發現網轉自：國家行政學院學報
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