【摘 要】2018年是改革開放40年，也是黨的十九大提出的“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的開局之年。農(nóng)村改革為我國整體性的改革事業(yè)提供了原初動力和成功經(jīng)驗，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則構(gòu)成了農(nóng)村改革邁入新時代的新引擎。綜觀40年變遷，在國家政權(quán)建設(shè)和市場經(jīng)濟發(fā)展的雙重引擎之下，以村民自治為核心制度的農(nóng)村法治在制度建設(shè)方面取得了巨大成就。同時，實踐中的村民自治也顯現(xiàn)出一些問題。文章從宏觀、中觀和微觀視角，在簡述村民自治制度演變歷史的基礎(chǔ)上，對學界的相關(guān)研究進行了梳理和分析，提出未來的研究要有歷史視野、問題意識和具體側(cè)重，以期為農(nóng)村基層治理法治化和鄉(xiāng)村振興提供學理貢獻。
【關(guān)鍵詞】村民自治；農(nóng)村法治；基層治理；鄉(xiāng)村振興
一、背景與問題
2018年是改革開放40年。中國的改革始于農(nóng)村，始于農(nóng)民的原創(chuàng)性探索，而農(nóng)村法治建設(shè)是我國農(nóng)村改革的重要組成部分。農(nóng)村法治建設(shè)步伐穩(wěn)步推進、成績卓著，由《憲法》和《村民委員會組織法》等規(guī)范性法律文件所確立的村民自治制度成為農(nóng)村法治建設(shè)的標志性成就。
村民自治制度與家庭承包責任制共同始于改革開放之初，始于農(nóng)民自下而上的自發(fā)探索，“村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，這一探索成就了有中國特色的基層群眾自治制度，為我國的整體性改革事業(yè)提供了范例、經(jīng)驗和制度意涵。自1978年農(nóng)村經(jīng)濟與社會領(lǐng)域開啟改革之風，廣西等地村民自發(fā)探索村民自治，已經(jīng)過40余年的制度建設(shè)。村民自治的提法始見于1982年《憲法》第111條，規(guī)定“村民委員會是基層群眾性自治組織”。村民自治制度與農(nóng)村法治建設(shè)一體發(fā)展。學術(shù)界對此始終給予高度關(guān)注，從中提煉和總結(jié)了多維視角的經(jīng)驗，理論研究與實踐彼此支撐，共同推動村民自治的快速成長?；诖朔N意義，關(guān)于村民自治問題及農(nóng)村法治問題的研究就構(gòu)成了理解過往40年農(nóng)村改革歷程的一個關(guān)鍵性視角。
縱觀近40年來村民自治制度的探索和變遷歷程，有一個現(xiàn)象值得深入思考。對這個現(xiàn)象的分析，既能夠提供學理分析的全局視角，也能夠明確對策研判的典型問題。本文把這一現(xiàn)象概括為村民自治的“10+20+10”現(xiàn)象。1978年至1987年《村民委員會組織法（試行）》頒布的改革開放前10年間，和2006年至今的改革開放的最近10余年間，在制度實踐層面上，“村民自治”都呈現(xiàn)出一種“空置”的狀況。前者是基于制度闕如，后者是基于功能稀釋，中間20年則是村民自治制度運行節(jié)奏較為緊張的時間段，40年的村民自治呈現(xiàn)“10+20+10”的時間區(qū)隔狀態(tài)。如果說，改革開放前10年是制度積累和探索階段，制度運行所表現(xiàn)出來的種種狀況可以為人們理解，那么，為什么2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，村民自治制度再次陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)，其背后顯現(xiàn)出來的已顯疏松的國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，如何通過創(chuàng)新村民自治制度而使之走向親密和緊密？
基于此種問題意識，本文聚焦于學界關(guān)于近40年來村民自治制度變遷的學理研究，以國家政權(quán)建設(shè)和市場經(jīng)濟發(fā)展為參照，以代表性學理研究為分析文本，在制度變遷和學理關(guān)照中，聚焦學術(shù)研究的共同關(guān)注，概括制度變遷的共性問題，對上述問題給予深入思考，以期推動村民自治制度的學理研究發(fā)展和制度完善。
二、村民自治制度演變的學理分析
就村民自治制度的發(fā)展歷程來看，劉義強將其劃分為四個階段，即起源階段（1980—1987）、試行階段（1987—1998）、全面推行階段（1998—2003）和深化發(fā)展階段（2003之后）。徐勇概括指出，“自1980年代以來，村民自治實現(xiàn)形式經(jīng)歷了三個階段：第一階段是以自然村為基礎(chǔ)自生自發(fā)的村民自治，主要貢獻是‘三個自我’；第二階段是以建制村為基礎(chǔ)規(guī)范的村民自治，主要貢獻是‘四個民主’；第三階段是建制村以下內(nèi)生外動的村民自治，主要貢獻是有效實現(xiàn)形式”。盡管發(fā)自村民的自發(fā)探索，但從制度建構(gòu)方面看，村民自治制度最終是由國家的立法賦權(quán)完成的，國家以法律的形式確認了村民自我管理的權(quán)利機制，創(chuàng)設(shè)了村民自我管理的制度。從宏觀背景上看，村民自治制度的創(chuàng)制及其實踐展開，是在“國家政權(quán)建設(shè)”和“國民經(jīng)濟建設(shè)”中實現(xiàn)的?！皟蓚€建設(shè)”貫穿中華人民共和國70年歷史，它們既是國家整體性改革的歷史背景和核心內(nèi)容，也是村民自治制度產(chǎn)生、運行以及國家在農(nóng)村實施的基層治理變革中的決定性力量。正如崔智友所說的，“村民自治是中國自治制度中的一種特殊的自治形式，是在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)長期實踐中產(chǎn)生的”。近40年的村民自治實踐是對農(nóng)村經(jīng)濟、政治與社會狀況的具體確認和反映。
20世紀70年代末，人民公社制度已經(jīng)陷于癱瘓。1980年2月，為解決公共秩序和公共服務(wù)缺失問題，廣西壯族自治區(qū)的和寨村自發(fā)成立村民委員會，試驗村民自治。中央對這種來自基層的創(chuàng)造性探索給予了充分認可，在1982年的《憲法》中，首次明確規(guī)定“農(nóng)村村民委員會是基層群眾性自治組織”，并重新確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為國家在農(nóng)村設(shè)立的基層政權(quán)。1983年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求在農(nóng)村建立由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會，并對村民委員會的設(shè)立、職能、產(chǎn)生方式進行了初步規(guī)定。在1987《村民委員會組織法》頒布（試行）之前，村民自治的制度成績主要表現(xiàn)為：明確了以村民委員會為自治組織的自治載體問題，明確了自治性質(zhì)，并初步探索了村民自治權(quán)在村級公共事務(wù)中的行使方式問題等。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，經(jīng)選舉產(chǎn)生的村民委員會實行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和功能配置，形成了為張厚安所概括的“鄉(xiāng)政村治”的基層法制框架和治理結(jié)構(gòu)，并一直延續(xù)至今。1998年全國人大常委會修訂《村民委員會組織法》，規(guī)定村民委員會實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，村民自治制度進入穩(wěn)步實施階段。2010年全國人大常委會再次對該法律進行局部修改，對村委會選舉、自治章程及村民會議等內(nèi)容進行了明確規(guī)定，進一步完善了村民自治制度。至此，以《憲法》為頂層法律依據(jù)，以《村民委員會組織法》為主體制度架構(gòu)，輔之以行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策文件，最終形成了村民自治的法律體系。截至2017年，我國共計成立了559702個村民委員會，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，以及6億多農(nóng)民實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，村民自治制度成為我國農(nóng)村基層法治建設(shè)的一項典范性創(chuàng)造。
村民自治的發(fā)展歷程蘊含著豐富而深刻的社會變遷意義，凸顯了我國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的典型問題。就村民自治的制度變遷來說，從社會轉(zhuǎn)型的角度看，如葉富春所提示的，需要人們關(guān)注“民主和經(jīng)濟發(fā)展程度之間的關(guān)系”“政府介入問題”“村民委員會與黨支部的關(guān)系問題”以及“懲戒性法律和制度安排的問題”等。唐鳴則認為，“隨著實踐的發(fā)展，出現(xiàn)了許多新的情況和新的問題，現(xiàn)有的法律法規(guī)難以或無法全部規(guī)范，由此影響了村民自治已有成果的鞏固和進一步的發(fā)展”。事實上，改革開放以來的社會轉(zhuǎn)型和法治發(fā)展處于更為廣闊的“國家政權(quán)建設(shè)”和“市場經(jīng)濟建設(shè)”的宏觀歷史之內(nèi)，以這些典型問題為聚集點，學術(shù)界對村民自治中的問題進行了廣泛而深入的討論。
三、村民自治問題研究的主題分布
關(guān)于村民自治問題的研究，有不同的視角。有學者以縱向時間為線索對30年來村民自治研究進行了總結(jié)，指出以《村民委員會組織法》的正式通過和取消農(nóng)業(yè)稅為標志，可以對村民自治問題研究劃分為三個不同的歷史時期，1987—1998年，基本特點是從關(guān)注制度文本到關(guān)注自治實踐；1999—2006年，從自治實踐研究到自治的社會基礎(chǔ)研究；自2007年至今，轉(zhuǎn)向村民自治有效實現(xiàn)形式方面的研究。有學者以對現(xiàn)存制度的不同立場出發(fā)，總結(jié)出“理想村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式和“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式兩種研究取向。
借鑒賀雪峰關(guān)于鄉(xiāng)村治理問題研究的總結(jié)，本文采取宏觀、中觀和微觀的視角對村民自治問題及其研究狀況進行分析。這種概括既是總結(jié)性的，也是展望性的，它涉及法律與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系問題，涉及村民自治制度在實施過程中的差異或變異問題，涉及村民自治的基本單元問題（行政村或自然村），通過這三個層面問題的衍生和輻射，能夠有效覆蓋學術(shù)界對村民自治法律問題的研究。
1、宏觀視野研究
《憲法》和相關(guān)規(guī)范性法律文件構(gòu)成了村民自治和農(nóng)村法治的法律體系。法律制度的實施，需要具備與之匹配的經(jīng)濟與政治條件。宏觀性的研究主要討論作為法律制度的村民自治制度與其所處的經(jīng)濟、政治和社會條件之間的關(guān)系問題，側(cè)重于上述因素對村民自治制度運行的結(jié)構(gòu)性影響，以及從這些關(guān)系性視角對村民自治制度的未來走勢進行的分析。
第一，立足于經(jīng)濟與社會因素的研究。經(jīng)濟條件和社會條件是村民自治的基本內(nèi)容和實現(xiàn)基礎(chǔ)。有學者認為，“經(jīng)濟因素對村民自治有著顯著的影響力。在經(jīng)濟發(fā)展程度較高的村，選舉的民主程度、村務(wù)決策的民主程度以及民主管理和監(jiān)督的程度均較高”。從時間和邏輯上看，村民自治制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的一個接續(xù)和實現(xiàn)。“經(jīng)濟上的自主權(quán)引發(fā)了政治上的自治權(quán)要求。村民經(jīng)濟自主權(quán)是村民自治權(quán)的經(jīng)濟背景和制度支撐?！蓖瑫r要看到，除了經(jīng)濟條件以外，村民自治的良性發(fā)展還取決于政治與社會因素，正如鄧大才所認為的，“既然中國農(nóng)村有實施村民自治的條件和利益需求，為什么現(xiàn)在很多地方的農(nóng)村村民自治卻流于形式呢”？在其看來，“利益相關(guān)因素和群眾自愿對村民自治的有效實現(xiàn)影響最大，也是其最基本的條件”，而在當前的實踐中，自治單元與產(chǎn)權(quán)單元錯位，以及集體成員之間的利益相關(guān)性不強是一個主要的原因。以行政村作為村民自治的基本單元，農(nóng)民與行政村其他小組、其他自然村、其他村落農(nóng)民的利益相關(guān)性較弱，產(chǎn)權(quán)單元與自治單元錯位導致了村民自治難以落地。經(jīng)濟與社會的二元結(jié)構(gòu)，以及農(nóng)村社會的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，對村民自治產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性影響。村民自治的轉(zhuǎn)型取決于作為自治單位的村莊完成經(jīng)濟、政治與社會方面的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)“經(jīng)濟共同體轉(zhuǎn)型”“治理共同體轉(zhuǎn)型”和“村莊作為農(nóng)民社區(qū)的轉(zhuǎn)型”。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，如項繼權(quán)指出的，“要求村民自治體制及鄉(xiāng)村整個組織與管理體制應從城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)中走出來，從城鄉(xiāng)分離向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基層組織與管理體制”。景躍進也認為，經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)下的村民自治，“正在經(jīng)歷的歷史性變化，導致這一變化的基本動因是農(nóng)業(yè)稅費改革和城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系的逆轉(zhuǎn)”。農(nóng)業(yè)稅和公共財政覆蓋農(nóng)村，形式上是經(jīng)濟問題，而實質(zhì)上在于國家治理邏輯的變遷。
第二，立足于國家建設(shè)的研究視角，分析國家權(quán)力下沉，即國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)建設(shè)對村民自治的影響。中華人民共和國政權(quán)初建時期，土地和農(nóng)民是恢復國民經(jīng)濟和建立政治認同最核心的兩個要素。通過土地改革，新生政權(quán)迅速獲得了農(nóng)民的政治認同，并為工業(yè)化建設(shè)打下了汲取農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的基礎(chǔ)。通過土地改革和農(nóng)村的基層政權(quán)建設(shè)，輔之以人口流動和戶籍控制等具體政策，國家在全國農(nóng)村普遍建起了一元化的基層治理體系，“國家力量以歷史上前所未有的深度和廣度滲透于基層社會生活中，使國家政權(quán)的根牢固地扎在鄉(xiāng)村底層”，農(nóng)民被整體性地整合進國家體制中，從而形成了“全能主義”的農(nóng)村基層治理模式。這種模式雖有具體形態(tài)上的變化，但基本邏輯延續(xù)至改革之初，也深刻地影響了村民自治的制度實踐。
國家政權(quán)的向下延伸對村民自治陷于對行政權(quán)的依附產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的影響。根據(jù)法律的規(guī)定，村民委員會和村民小組“應當是‘村民自治組織’，但實際上主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的行政職能，所謂‘收糧’‘派款’‘刮宮’‘引產(chǎn)’。因此依然是‘行政網(wǎng)’的兩個層次”。對其具體表現(xiàn)，金太軍指出，通過“村財鄉(xiāng)管”以及干預和控制村民選舉等方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對村民委員會施加了巨大行政干預，導致村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系處于依附與對抗的兩個極端，造成這種狀況的根本原因在于，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位及其所擔負的職能”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著國家在農(nóng)村汲取農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品這一基本功能，國家政權(quán)的組織設(shè)置和功能設(shè)置與國民經(jīng)濟發(fā)展是一體兩面的結(jié)構(gòu)，由此所反映出來的國家與農(nóng)民關(guān)系，體現(xiàn)在村民自治領(lǐng)域，就表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關(guān)系。在目前取消農(nóng)業(yè)稅的背景下，基層政權(quán)已經(jīng)不再承擔汲取農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的職能，那么國家基層政權(quán)建設(shè)的新任務(wù)，正如有的學者指出的，應該以加速實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“汲取型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”和“惠農(nóng)型政權(quán)”的轉(zhuǎn)向為主，從而為村民自治的新發(fā)展釋放空間。
國家政權(quán)的下沉及其基本功能設(shè)置，本質(zhì)上反映了國家對其與農(nóng)民關(guān)系的設(shè)計理念，形式上體現(xiàn)了基層政權(quán)組織與基層自治組織之間的制度博弈?？偨Y(jié)歷史經(jīng)驗，如趙樹凱指出的，“反思國家政策與農(nóng)民的關(guān)系，其實教訓不僅出現(xiàn)在人民公社時期，不僅發(fā)生在改革開放之前，改革開放以后也走過不少彎路”。20世紀90年代初，我國發(fā)生“改革以來第一次滯脹狀態(tài)的周期性經(jīng)濟危機”，“成本過高的農(nóng)村治理體系再一次表現(xiàn)出了與剩余過少的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的對立性質(zhì)，并且很快就演變?yōu)榧怃J對立”。1994年分稅制改革之后，上級政府部門實施“財權(quán)上收，事權(quán)下移”的權(quán)限劃分方式，“劃分收支、分級包干”的財政管理體制改革推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)型，在具有自身利益訴求的邏輯下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為利益經(jīng)營者，由此導致自身功能變異。“由于政權(quán)的內(nèi)卷化，鄉(xiāng)村基層工作人員部分出現(xiàn)了‘劣紳化’趨勢，并與地方政府形成‘劣紳+精英’結(jié)盟，進一步形成鄉(xiāng)村治理中的‘精英俘獲’和‘扈從關(guān)系’”。干群沖突事件時有發(fā)生，并導致農(nóng)村基層干群關(guān)系在一個時期內(nèi)處于較為緊張的狀況。
2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅，極大地減輕了農(nóng)民負擔，同時也激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)造性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)功能轉(zhuǎn)化和村民自治能力提升提供了契機。實踐狀況表明，在構(gòu)建新型國家與農(nóng)民關(guān)系上，從基層政權(quán)之法律供給和服務(wù)供給方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府并未實現(xiàn)“汲取型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，因為無法構(gòu)成體制性支撐和合力，使村民自治這方面的自治能力缺乏支撐。相反，國家對農(nóng)業(yè)稅的廢除卻產(chǎn)生了兩個意外的結(jié)果，再次凸顯了村民自治的結(jié)構(gòu)性困境。一是，不再承擔征稅功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“汲取型”政權(quán)很快轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?quán)，基層政府的公共產(chǎn)品供給能力和動力嚴重缺失。農(nóng)業(yè)稅取消和國家公共財政實現(xiàn)農(nóng)村基本覆蓋之后，“過去一直依靠從農(nóng)村收取稅費維持運轉(zhuǎn)的基層政府正在變?yōu)橐揽可霞夀D(zhuǎn)移支付。在這個轉(zhuǎn)變過程中，基層政府的行為模式也在發(fā)生改變，總的趨勢是由過去的‘要錢’‘要糧’變?yōu)椤苠X’和借債”。在農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織和動員能力被大大削弱。同時，國家在農(nóng)村實施的“項目制”專項治理模式又從縣級以上政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系格局中再次削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的權(quán)威和能力。上下方面的能力削弱共同導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共產(chǎn)品供給能力的極度貧瘠和公共服務(wù)意識的迅速稀釋。由此，主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)來實現(xiàn)的國家與農(nóng)民關(guān)系連接仍舊處于疏離狀況之中?！班l(xiāng)政村治”的治理模式，在擺脫了“汲取型”政權(quán)時代之“行政依附”的弊病之后，旋即陷入消極無作為的“懸浮型”狀態(tài)之中。
2、中觀視角研究
中觀視角的理論研究主要側(cè)重于村民自治中各個層面的治理主體之間關(guān)系的討論，如“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系，村內(nèi)部“兩委”的關(guān)系，鄉(xiāng)賢理事會、村民理事會與村民委員會之間關(guān)系等方面。
第一，關(guān)于“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系問題，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間法律關(guān)系的處理。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，以村民委員會為基礎(chǔ)架構(gòu)，輔之以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，共同構(gòu)成了村民自治制度的組織架構(gòu)，形成“鄉(xiāng)政村治”的基層治理模式，“形成了當今有中國特色的農(nóng)村治理模式……這是新的歷史時期我們找到的農(nóng)村最好的治理模式，最好的組織形式”?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。但在自治實踐中，“現(xiàn)行的‘鄉(xiāng)政村治’的制度并沒有能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和自治村莊之間的關(guān)系進行有效規(guī)范，制度縫隙較大從而讓占有更多資源和權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)獲得了更多的自主性”，導致對村民自治的干擾。另外，因為缺乏資源調(diào)度能力和社會動員能力，“鄉(xiāng)政村治”模式下的村民委員會過于依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“實際運行中的村治與鄉(xiāng)政，主要表現(xiàn)為合流與沖突的關(guān)系，并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導地位，使村民自治正在逐漸喪失其本有的自治意義，在很大程度上衰變?yōu)椤l(xiāng)政’的統(tǒng)治”。而在農(nóng)民自治能力這一因素上，“多數(shù)農(nóng)民由于幾十年的思維慣性和幾千年的文化沉積，仍然將這一自我管理的機構(gòu)認同為一級行政機關(guān)”。分析其緣由，有學者指出，“法律本身留出的可供政府部門任意定奪的空隙太大，不能不說是最主要的原因”。
第二，關(guān)于村民自治中的“兩委”關(guān)系問題?！皟晌标P(guān)系被認為是村民自治的基礎(chǔ)性關(guān)系，也是對村民自治影響最大的一個關(guān)系性因素。黨國英指出，“村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系很難處理好，另一個是實行村民自治制度以后，賦予農(nóng)民群眾的各項民主權(quán)利未能真正落實，農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中，前一個問題是關(guān)鍵”?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，領(lǐng)導和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。但在實踐中，因為缺乏法律的明確規(guī)定和可操作性的規(guī)范機制，“兩委”沖突的情形經(jīng)常發(fā)生。最近，在部分地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央在《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確指出，“推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任”，對實現(xiàn)“兩委”關(guān)系的規(guī)范化和法治化提出了整體性要求。
第三，農(nóng)村新型組織與村民委員會之間的關(guān)系。“村民自治的發(fā)展需要創(chuàng)新自治機制，充分鼓勵多種社會組織的參與，使村民自治更加組織化、有序化和多樣化。”《村委會組織法》規(guī)定，村民委員會可以根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會。除此之外，農(nóng)村中還有婦代會、團組織、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)民互助組、村民理事會、鄉(xiāng)賢理事會等各類農(nóng)民組織，形成了多重的社會組織網(wǎng)絡(luò)。這些組織的成立反映了農(nóng)民的具體利益訴求，反映了農(nóng)民對通過組織方式團結(jié)起來的功能預期。但由于缺乏明確的法律規(guī)定，農(nóng)村中的各類組織與作為法定的村民自治組織的村民委員會之間的關(guān)系處理并不順暢，學者們對村民自治中的“多中心治理”問題進行了分析，提出了諸如“向上生長論”“橫向擴展論”和“自治重心下沉論”等改革建議。
第四，從主體視角，即從農(nóng)民視角和村莊視角對村民自治問題的研究。村民自治中的主體問題，涉及法律賦權(quán)中的資格確認和功能設(shè)計問題，涉及權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利行使問題。“村民自治權(quán)是村民享有的一項基本民主權(quán)利，是村民對公共事務(wù)和公益事業(yè)進行民主管理、民主監(jiān)督和民主決策的權(quán)利”。它表現(xiàn)為“村民自治權(quán)”的性質(zhì)問題，也表現(xiàn)為權(quán)利的行使和救濟問題，但從根本上，權(quán)利的法律屬性反映了國家與農(nóng)民的利益關(guān)系屬性，如趙樹凱指出的，“要建立一種體制，使農(nóng)民與政治的關(guān)系建立在協(xié)調(diào)有效的利益表達和權(quán)益保護機制上”。
從立法目的看，村民自治制度的核心要義在于通過法治框架實現(xiàn)農(nóng)民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。但在自治實踐中，村民自治實踐卻出現(xiàn)了自治主體異化的情形，除了前述“鄉(xiāng)政”對“村治”的侵蝕之外，有學者認為，“村民自治的主體本應是廣大村民群眾，但現(xiàn)實中卻異化為村中少數(shù)人的自治，演變?yōu)椤迕袼巍蛘叽迕裎瘑T會自治或黨支部自治甚至異化為村長或村黨支部書記的一人之治，完全偏離村民自治內(nèi)在的民主與法治的基本理念和精神”。盧福營根據(jù)村民群體自然分化為村干部、頭面人物和普通群眾的情況以及村莊權(quán)力在三個群體之間的分配格局，把自治主體的分化情形分為三種類型——干部支配型、能人主導型和群眾自治型，從而導致了農(nóng)民自治權(quán)利的空置。在外在干擾下，“由于我國立法的缺陷、救濟途徑的缺失、司法實踐的困難，導致村民自治權(quán)利無法真正實現(xiàn)或難以獲得有效的法律救濟”。農(nóng)民是村民自治的行動主體，村民自治的制度成長要訴諸農(nóng)民主體意識和自治能力的提升，這需要國家與農(nóng)民兩個層面的相向努力。徐勇認為，“中國的村民自治具有國家賦權(quán)的特點，民主自治的立法精神能否落實取決于行政放權(quán)所提供的體制空間。村民委員會為村民自治提供了制度性的自治平臺，需要農(nóng)民組織化參與……只有市場化過程中形成的理性化社會和農(nóng)民的自我組織，以及在民主自治實踐中培育的農(nóng)村公民社會，才能為村民自治的成長提供必要的社會條件”。
另外，基于對“自我”的不同理解，對自治主體也形成了不同認識。例如，與農(nóng)民為自治主體的一般性認識不同，崔智友認為個人并不構(gòu)成自治的起點，應該將“村民自治”視為“村自治”，這里的“村”是以自然村為基礎(chǔ)集合起來的全體村民的抽象的總稱。確實，在村民自治研究中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和農(nóng)民權(quán)利之外，村莊作為一個組織體和功能體也是制約村民自治制度良性成長的一個核心問題。筆者曾經(jīng)指出，農(nóng)民的主體意識和家園歸屬感日漸稀薄，導致了村莊自我生產(chǎn)能力的貧弱，極大地降低了村莊的向心力和凝聚力，極大地削弱了村民自治制度的組織效能。從一般意義來說，無論是立足于村民還是村莊，關(guān)于村民自治主體的問題研究都共同指向了自治的“主體性”建構(gòu)問題。就此，如程為敏所認為的，當前村民自治實踐中暴露出來的黨—村、鄉(xiāng)—村矛盾其實是該制度本身固有的內(nèi)在矛盾沖突的反映，“從根本上說就是缺乏一個獨立主體應具備的本質(zhì)特征”，村民自治組織的主體性體現(xiàn)在——“能夠有效參與并決定村莊公共事務(wù)，特別是對村莊集體及村民的切身利益享有決策權(quán)；能夠與其他權(quán)力——利益主體平等談判交涉相關(guān)利益問題；能夠保護并捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益不受侵犯”。實踐中，這種主體能力或自治能力的凝聚和行使遭遇了較大的困境。在賀雪峰看來，農(nóng)村社會日益多元化、異質(zhì)化，地方性共識逐步喪失，加速了村莊內(nèi)生秩序能力的喪失，村民對村莊的主體感日益稀薄，農(nóng)民對農(nóng)村失去了利益關(guān)聯(lián)、情感眷戀和價值歸屬，從而在“國家與農(nóng)民關(guān)系”“農(nóng)村基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)民價值”等方面引發(fā)農(nóng)村基層社會的基礎(chǔ)性巨變。
除了前文所述之“懸浮型政府”外，農(nóng)業(yè)稅的取消客觀上催生了第二個非意圖性結(jié)果，產(chǎn)生了筆者謂之的“懸浮型農(nóng)民”。“農(nóng)業(yè)稅的取消以及糧價走低引發(fā)的土地勞動收益預期遞減，致使農(nóng)民在被動間失去了集體指標，同時也失去了作為農(nóng)村之結(jié)構(gòu)要素的集體意識。農(nóng)村從一個具有向心力和組織力的生產(chǎn)和生活單位變成了一個僅有時間維度的驛站。”取消農(nóng)業(yè)稅極大地解放了農(nóng)民，極大地緩解了農(nóng)民對土地的人身依附和經(jīng)濟依附，同時使農(nóng)民失去了與土地和農(nóng)村之間自然形成的社會性親緣關(guān)系。在已規(guī)模化的城市生活和市場經(jīng)濟的強力“邀請”下，大量青壯年農(nóng)民走出農(nóng)村。他們“告別”或逃離土地，卻又無法立即融入城市社會，成為游走于村莊與城市邊緣的雙重“剩余人”或“懸浮人”。在缺乏內(nèi)心認同的村莊，以及在缺乏融入能力的城市之間，青壯年農(nóng)民的利益認知方式和利益訴求方式出現(xiàn)了日益?zhèn)€性化和非規(guī)范化的發(fā)展趨向，漂浮于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民的行為方式和生活方式是一個需要給予關(guān)注的法律和社會問題。
面對村莊自我生長的現(xiàn)實困境，有學者指出，應該重整村莊內(nèi)部的政治、經(jīng)濟與社會功能，再塑村莊對農(nóng)民的吸引力。就此問題，學界目前有兩種基本主張。一種主張采取分離策略，把農(nóng)村中兩委組織與村級集體經(jīng)濟組織的功能區(qū)分開來，即在區(qū)分農(nóng)村居民社會成員身份和經(jīng)濟成員身份的基礎(chǔ)上，鼓勵鄉(xiāng)村各種資源的自由流動，把村莊轉(zhuǎn)化為一個城鄉(xiāng)人口自由對流的開放社區(qū)，把村民自治轉(zhuǎn)化為更具包容性的社區(qū)居民自治。另一種意見在于，堅持村莊政治組織與經(jīng)濟組織的結(jié)合，保持村莊的相對穩(wěn)定性和內(nèi)部封閉性，在原有的制度框架內(nèi)探索激發(fā)村民自治內(nèi)在活力的新機制。
3、微觀視野的問題研究
微觀視角的村民自治研究內(nèi)容集中于農(nóng)民權(quán)利、村民選舉、自治單元、鄉(xiāng)規(guī)民約治理手段等問題?！洞迕裎瘑T會組織法》一方面規(guī)定村民委員會是村民自我管理的自治組織，同時又賦予其類行政化的職責。村民委員會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)等，村民自治制度設(shè)定了村民委員會具有國家管理、集體動員和個人自治等多維功能。在實際運行中，這些功能之具體側(cè)重因權(quán)力/權(quán)利主體的話語權(quán)能力的不同而呈現(xiàn)此消彼長的情形。從國家治理角度看，如吳理財認為，“無論從法律的規(guī)定性而言還是從實際來看，國家都是把村民自治作為一種鄉(xiāng)村治理的重要工具”，由此衍生了權(quán)力控制與村民自治之間的關(guān)系問題，集中表現(xiàn)為前述“鄉(xiāng)政”的組織形式方面。另外，從作為自治主體的農(nóng)民這方面分析村民自治，“村民自治不僅是國家治理鄉(xiāng)村的一種方式，同時也是國家賦予農(nóng)民的一項不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的基本權(quán)利”。由此，村民自治的法律創(chuàng)制及其具體實踐，始于對農(nóng)民權(quán)利的立法確認及行使保障，同時與國家在農(nóng)村基層的治理形成對向合力。
農(nóng)民自治權(quán)利需要國家提供完善的配套性法律規(guī)范?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定了村民自治中的權(quán)利，但對于權(quán)利的救濟措施或者規(guī)定不詳或者沒有具體規(guī)定，使村民自治權(quán)利救濟陷于無力。從自治組織方式上，選用什么人以及如何選舉，也反映了國家與農(nóng)民在利益博弈過程中村民自治制度的功能變異，例如實踐中出現(xiàn)的“能人治村”或富人治村現(xiàn)象。富人利用自己掌握的資源給村莊經(jīng)濟帶來改觀，但也潛移默化地改變了村民自治的集體參與機制，對普通村民形成了一種非正式的排斥機制。自治實踐中農(nóng)民權(quán)利出現(xiàn)錯位，有學者認為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是主要原因，“農(nóng)民權(quán)利貧困的主要根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅是造成國家權(quán)力對農(nóng)民權(quán)利忽視和對農(nóng)民權(quán)利保障的法律救濟不力的社會制度根源，而且是造成農(nóng)民的權(quán)利意識薄弱和農(nóng)民維權(quán)組織失聲的重要因素”。也有學者從權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系視角分析，“農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)困境根源在于權(quán)力結(jié)構(gòu)與農(nóng)民權(quán)利訴求未達成契合，權(quán)力運行與權(quán)利實現(xiàn)之間缺失了均衡性”。
從權(quán)利的實現(xiàn)行使方面看，選舉是實現(xiàn)權(quán)利的一個主要途徑，村民自治權(quán)的一個典型實現(xiàn)途徑就是村民選舉權(quán)的落實。從這個視角看，如范瑜指出的，村民委員會選舉制度的演進，應始終不渝地遵循一個鮮明的主題：保障與擴大選民權(quán)利，推進選舉的民主化，“在我國目前的各種選舉制度中，村民委員會選舉制度的民主含量是最高的”。當然，也有學者指出，從選舉來理解村民自治權(quán)利可能誤解了村民自治制度的內(nèi)在價值，如仝志輝對從權(quán)利視角對學界關(guān)于村民委員會選舉制度所持有的“選舉權(quán)利中心論”進行了質(zhì)疑，主張將治理邏輯重新置于理解村民委員會選舉和村民自治制度的核心位置，他指出“重新理解村民委員會選舉制度的誕生及法制化進程，將保持村莊共同體、改善村莊治理恢復為該制度的根本目標。選舉權(quán)利中心既不可信，也不足取，村民委員會選舉制度對選舉權(quán)利的執(zhí)念應予去除，村莊治理本位自當確立”。
四、啟示與展望
制度的闕如與制度異化，引發(fā)的問題是不同的。就前者，如張靜指出的，“制度和組織的缺陷使鄉(xiāng)村沖突頻繁發(fā)生，而且總是擴展到更高的行政機構(gòu)，‘邀請’上級機構(gòu)進入基層秩序。這不僅鼓勵了上級的干預，而且錯過了基層社會自治的發(fā)展契機”。關(guān)于后者則如徐勇分析的，“村民自治從一致性的制度條文的輸入（發(fā)布），經(jīng)過運作（貫徹）過程，其輸出結(jié)果卻是多種多樣的”。法律文本與其實踐樣態(tài)之間存在著的偏差與不同，一方面有法律制度本身之規(guī)范容量與其實際釋放之間的一般性變量關(guān)系，這體現(xiàn)的是法律規(guī)范的內(nèi)部問題。另一方面，導致文本與實踐的偏差，更與法律所處的外界經(jīng)濟、政治與社會環(huán)境緊密相關(guān)，法治的現(xiàn)代化要求與之匹配的現(xiàn)代化環(huán)境，包括制度與觀念層面的。法治發(fā)展的這一客觀狀況提示我們，要從不同層級和視角來分析村民自治制度和農(nóng)村法治問題。
關(guān)于學術(shù)研究狀況，整體而言，目前學界關(guān)于農(nóng)村法治問題的研究處于一種“不匹配”“不均衡”和“不具體”狀況之中?！安黄ヅ洹笔侵福c關(guān)于我國法治問題的整體性研究規(guī)模不相匹配，當前學術(shù)界對農(nóng)村法治問題研究規(guī)模較小，農(nóng)村基層法治是我國整體性法治建設(shè)的重要組成部分，對農(nóng)村法治問題的研究是整體性的法治問題研究中的核心議題?！安痪狻笔侵冈谘芯恳曇啊栴}設(shè)定和分析進路上，現(xiàn)有研究并沒有呈現(xiàn)均衡推進的態(tài)勢?！安痪唧w”是指，關(guān)于農(nóng)村法治問題的研究整體上仍舊流于宏大敘事，實證性研究嚴重缺乏。需要指出的是，這種評價并不適用于村民自治問題研究。關(guān)于村民自治問題研究文獻分布于法學、社會學、政治學等領(lǐng)域，形成了規(guī)范分析、組織學分析和功能—結(jié)構(gòu)分析等視角和方法。不同取向和方法的研究形成了有益的知識競爭和補充。本文以問題為導向兼及其他視角，展示了村民自治問題研究在宏觀、中觀和微觀層面的基本分布，呈現(xiàn)制度運行中存在的一些典型性問題，力圖為整體性地認識改革開放以來村民自治問題提供一個基本線索。
總結(jié)村民自治中存在的問題，從宏觀方面看，村民自治制度以及農(nóng)村法治建設(shè)是我國法治建設(shè)的組成部份。還要看到，它是在更宏觀層面的國家政權(quán)建設(shè)和市場經(jīng)濟發(fā)展之雙重旋律下的具體展開。憲法和法律對村民自治制度的規(guī)范設(shè)計與觀念設(shè)定，集中反映了國家權(quán)力法治化和農(nóng)民權(quán)利法定化過程中的耦合與博弈；從中觀層面看，法律關(guān)系錯位在農(nóng)村治理領(lǐng)域中有著較為密集的體現(xiàn)。在村民自治領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間、“兩委”之間、村內(nèi)其他組織之間的關(guān)系集中反映了各具體利益訴求主體之間的權(quán)力/權(quán)利關(guān)系，反映了國家與農(nóng)民關(guān)系變遷中，對重建公共權(quán)威、實現(xiàn)制度良性效能的緊迫需求。除了權(quán)力/權(quán)利清單不夠明確之外，權(quán)力/權(quán)利行使的程序性機制也有待完善。從微觀層面看，選舉制度、自治單元設(shè)置、權(quán)利救濟機制等具體規(guī)范和制度完善等方面的問題，集中反映了村民自治制度實施中的規(guī)范缺位，也反映出頂層設(shè)計與制度落實過程中形成的“書本法”與“行動法”之間的磨合問題仍需得到重視。上述這些問題既需要通過完善法律規(guī)范體系的方式來應對，更需要通過重構(gòu)經(jīng)濟、政治與社會等法律實施的結(jié)構(gòu)性條件的方式給予處理。
同時也需要看到的是，村民自治問題乃至農(nóng)村法治問題是更為廣闊的“三農(nóng)”問題的組成部分，是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題在規(guī)范和制度及其實踐層面的體現(xiàn)，應星指出，“三農(nóng)”問題包含著相互關(guān)聯(lián)的三個要素，“土地構(gòu)成農(nóng)業(yè)問題的核心問題，治理構(gòu)成農(nóng)村問題的實質(zhì)問題，而民情構(gòu)成農(nóng)民問題的基礎(chǔ)問題”。本文選取的研究文獻表明，我們既需要立足于整體性的視角來審視村民自治制度的歷史變遷和未來走向，也需要實證和精微的規(guī)范性視角來探查規(guī)則和體系層面的法律設(shè)計及運行。但無論何種類型的研究，都要求我們深入思考村民自治乃至農(nóng)村法治的核心制度要義——構(gòu)建良序的國家與農(nóng)民關(guān)系。中華人民共和國成立至“文化大革命”期間，國家由于汲取農(nóng)業(yè)剩余而形成了總體控制格局，到2006年取消農(nóng)業(yè)稅、公共財政實現(xiàn)農(nóng)村覆蓋，城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)外，經(jīng)濟上取予關(guān)系的變化、治理上總體控制邏輯的隱退，都極大地改變了村民自治制度的運行環(huán)境，也影響了村民自治的實施效果，帶來了國家與農(nóng)民關(guān)系之根本性變革的歷史契機。
1978—1988年間，在沒有村民自治成文法的時期，由于“政社合一”體制終結(jié)所釋放的創(chuàng)造力，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為良序而各富創(chuàng)造性。1988—2006年間，村民自治制度原本為構(gòu)建良序的國家與農(nóng)民之間的關(guān)系提供了載體，但由于國家治理的總體性控制邏輯，村民自治能力的缺失，以及制度本身的不足等因素的共同作用，村民自治制度遠未釋放其令人期待的制度效應。“鄉(xiāng)政”壓倒“村治”，國家與農(nóng)民的關(guān)系一度非常緊張。廢除農(nóng)業(yè)稅非意圖性地導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮”和農(nóng)民家園意識的稀釋，以及農(nóng)民“懸浮”，國家與農(nóng)民關(guān)系再次陷入另一種迷惘之中。如今，擺脫了“行政依附”的村民自治制度迎來了新一輪創(chuàng)新的歷史契機。通過創(chuàng)新村民自治制度及其運行機制，通過構(gòu)建系統(tǒng)的農(nóng)村基層治理法治化模式，構(gòu)建良序而穩(wěn)定的國家與農(nóng)民關(guān)系。
2018年，是改革開放40年，也是黨的十九大報告提出的“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的開局之年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為農(nóng)村改革邁入新時代提供了新的引擎，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村基層治理法治化的主要載體——村民自治制度需要在更新頂層法治體系設(shè)計、精細法律規(guī)范條文、落實立法宗旨方面做出實質(zhì)性探索。這要求村民自治問題以及農(nóng)村基層治理法治化問題研究更加注重以問題為導向，融合多種學科視角和多種研究方法，跨越學科壁壘，開展綜合性研究，為完善村民自治制度，提升農(nóng)村基層治理法治化水平提供智力支持。
作者系大連海事大學法學院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學戰(zhàn)線》2018年第9期
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