摘要：農(nóng)村土地三權(quán)分置是農(nóng)村土地制度的一次偉大變革, 其將農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)利劃分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 并堅持明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的改革思路, 允許農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。放活土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計極大地推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 催生了土地流轉(zhuǎn)受讓方這一規(guī)模化的新生土地利益主體, 改變了農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)。這些變革從根本上打破了村民自治既有的治理格局, 沖擊了村民自治的治理主體和少數(shù)服從多數(shù)的民主議事規(guī)則。為應(yīng)對這一沖擊, 村民自治應(yīng)從建立以戶籍為主、土地為輔的村民自治治權(quán)資格制度, 推動農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展以及村民自治治理創(chuàng)新法制化三個方面進(jìn)行回應(yīng)。
土地制度是農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度, 村民自治是農(nóng)村治理的核心制度安排。農(nóng)村土地三權(quán)分置與村民自治的關(guān)系正是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系, 馬克思在1859年寫就的《〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判〉序言》中指出:“社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段, 便同它們一直在其中運動的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財產(chǎn)關(guān)系 (這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語) 發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時社會革命的時代就到來了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更, 全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”, [1]并且“經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是毫無例外地和無情地為自己開辟道路”。[2]既有的歷史經(jīng)驗和社會現(xiàn)實告訴我們, 經(jīng)濟(jì)制度變革必然會對上層治理形態(tài)造成沖擊, 并要求上層治理形態(tài)做出相應(yīng)的變革。因此, 農(nóng)村土地三權(quán)分置改革必然會對建基于其上的村民自治造成沖擊, 并要求村民自治做出相應(yīng)的變革來回應(yīng)這一沖擊。
當(dāng)前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村土地三權(quán)分置改革與村民自治關(guān)系方面的研究剛剛起步, 相關(guān)研究文獻(xiàn)非常少。吳曉燕提出, 農(nóng)村多元產(chǎn)權(quán)要求農(nóng)村治理走向多元共治, 基層政府主要承擔(dān)公共服務(wù)職能, 基層社會則要通過培育社會組織和提高村民的組織化程度, 實現(xiàn)自治組織自我管理職能的回歸。[3]李世敏認(rèn)為, 在處理農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)系中, 一方面改革現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的土地制度, 有效地保障農(nóng)民的利益, 讓土地制度更好地回應(yīng)村民自治的需求;另一方面改善村民自治, 加強(qiáng)村民的監(jiān)督能力, 杜絕其他人或者機(jī)構(gòu)打著“農(nóng)民集體”同意的幌子隨意征地, 才能夠促進(jìn)土地制度與村民自治的良性發(fā)展。[4]付振奇基于“產(chǎn)權(quán)-利益-自治”的分析框架, 通過對農(nóng)村村組兩級所有權(quán)與村民自治的實現(xiàn)關(guān)系進(jìn)行分析, 發(fā)現(xiàn)以村民小組為單位的所有權(quán)制度安排更有利于村民自治的有效實現(xiàn)。并基于此提出, 在村組兩級所有權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效的村民自治, 要保證集體土地產(chǎn)權(quán)規(guī)模適度, 并根據(jù)集體土地所有權(quán)的實際狀況探索多樣化的村民自治形式。[5]桂華通過分析集體土地管理制度不同實現(xiàn)方式與村級治理效果之間的關(guān)系, 提出農(nóng)村治理制度建設(shè)的科學(xué)做法是, 國家制定一些原則性的制度, 并細(xì)化程序、強(qiáng)化過程監(jiān)管和事后監(jiān)督, 具體的治理則留給村民自治完成。[6]通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)有的研究已經(jīng)開始關(guān)注土地制度與村民自治的關(guān)系, 并對二者的相關(guān)關(guān)系進(jìn)行了初步的理論分析, 但缺乏對農(nóng)村土地制度改革如何沖擊村民自治以及村民自治如何回應(yīng)這一沖擊的深入研究, 缺乏從抽象研究到具象研究的回歸。
農(nóng)村土地三權(quán)分置改革放活了土地經(jīng)營權(quán), 推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 為農(nóng)村引入了土地流轉(zhuǎn)受讓方這一新的規(guī)模化的土地利益主體, 重構(gòu)了農(nóng)村土地利益結(jié)構(gòu), 沖擊了現(xiàn)有農(nóng)村利益分配和博弈的核心制度安排———村民自治。研究農(nóng)村土地三權(quán)分置對村民自治的沖擊及其回應(yīng), 有利于有針對性地完善村民自治制度, 拓展村民自治能力場域, 將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓方這一新的利益主體納入到村民自治的框架內(nèi), 給農(nóng)村土地多方利益主體提供一個公平的利益博弈和實現(xiàn)的平臺, 進(jìn)而更好地維護(hù)和實現(xiàn)各方的土地利益, 實現(xiàn)農(nóng)村長治久安和鄉(xiāng)村振興。
一、農(nóng)村土地三權(quán)分置的必要性
改革開放后, 在反思之前農(nóng)村人民公社大鍋飯體制的基礎(chǔ)上, 中國農(nóng)村逐步確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ), 統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制, 農(nóng)村土地制度采取“兩權(quán)分離”的制度設(shè)計, 即將農(nóng)村土地的權(quán)利分為所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán), 所有權(quán)歸村集體, 承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶, “兩權(quán)分離”的土地制度用制度的方式確認(rèn)了家庭對農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán), 國家再通過不斷延長這種承包經(jīng)營權(quán)的期限, 在農(nóng)村實際確立了以家庭為單位的小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營模式。農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”的制度安排, 再配套“交足國家的, 留夠集體的, 剩下都是自己的”的分配制度, 極大地調(diào)動了農(nóng)民個體的生產(chǎn)積極性, 推動了中國以家庭為單位的小規(guī)模農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。
隨著中國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型, 中國農(nóng)村社會發(fā)生了巨大的變化。一方面, 由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相較于工業(yè)收益較低, 加之戶籍制度改革對人口流動限制的放松, 農(nóng)村青壯年勞動力開始大規(guī)模向城市流動, 在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青壯年勞動力開始短缺, 土地流轉(zhuǎn)成為必然。另一方面, 中國農(nóng)業(yè)也不斷開放, 日益融入激烈的國際市場競爭, 對以家庭為單位的小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式形成了劇烈的沖擊。這些變革迫使中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式必須由以家庭為單位的小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營向規(guī)模化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)這一趨勢, 改革中國農(nóng)村現(xiàn)有的土地制度就成為農(nóng)村改革的關(guān)鍵。2014年, 中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出, 在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán), 允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這一政策將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地承包經(jīng)營權(quán)改革為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 進(jìn)而建構(gòu)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的新格局。2018年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步提出, 完善農(nóng)村承包土地三權(quán)分置制度, 在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下, 平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這些文件明確了中國農(nóng)村土地制度將從兩權(quán)分離向三權(quán)分置轉(zhuǎn)變。
農(nóng)村土地三權(quán)分置改革是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的一次重大變革, 其在堅持中國現(xiàn)有農(nóng)村基本經(jīng)營制度和土地制度基本不變的情況下, 通過分離農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 在穩(wěn)定農(nóng)戶對土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上, 放活了土地經(jīng)營權(quán), 盤活了農(nóng)村土地資產(chǎn), 增加了農(nóng)村土地的流動性, 為中國農(nóng)業(yè)從以家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營向規(guī)模化、集約化經(jīng)營掃清了制度障礙。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的變革必然會帶來利益的調(diào)整, 新生的利益主體在維護(hù)和實現(xiàn)自己利益的過程中, 必然會對現(xiàn)行主導(dǎo)農(nóng)村利益分配的村民自治造成沖擊。
二、農(nóng)村土地三權(quán)分置對村民自治的沖擊
農(nóng)村土地三權(quán)分置改革是農(nóng)村的一次重大制度調(diào)整, 其放活土地經(jīng)營權(quán)的制度安排, 催生了土地流轉(zhuǎn)受讓方這一新的規(guī)模化的利益主體, 延伸了土地利益鏈條, 形成了新的農(nóng)村利益結(jié)構(gòu), 這些變化對現(xiàn)有村民自治造成了多方面的沖擊。
(一) 對村民自治現(xiàn)有治理格局的沖擊
農(nóng)村土地三權(quán)分置改革催生了新的利益結(jié)構(gòu)。改革之前, 農(nóng)村土地實行“兩權(quán)分離”, 即土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離, 農(nóng)村基于土地利益產(chǎn)生的利益格局就是村集體和集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的農(nóng)戶二元利益關(guān)系。土地三權(quán)分置改革將之前的土地承包經(jīng)營權(quán)變革為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 農(nóng)村土地承包權(quán)繼續(xù)歸農(nóng)戶所有, 土地的經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn), 也可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)村土地的三權(quán)分置改革盤活了農(nóng)村土地資源, 推動了土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示, 截至2016年6月底, 全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝, 超過承包耕地總面積的1/3, 在一些東部沿海地區(qū), 流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過1/2。[7]大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)在推動土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營的同時, 也產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)受讓方這一新的土地利益主體, 形成了村集體、農(nóng)戶和土地流轉(zhuǎn)受讓方三元利益格局。
農(nóng)村土地三元利益格局的出現(xiàn)打破了既有的二元利益格局, 為農(nóng)村引入了土地流轉(zhuǎn)受讓方這一新的規(guī)模化的土地利益主體。但現(xiàn)有的農(nóng)村治理格局是建立在原有的村集體和村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的農(nóng)戶這樣的二元利益結(jié)構(gòu)之上的, 村民自治的主體是全體村民, 其并沒有將土地流轉(zhuǎn)受讓方納入其中, 也沒有為其提供有效的利益表達(dá)渠道和建構(gòu)合理的利益實現(xiàn)機(jī)制。這必然導(dǎo)致新的土地利益主體在維護(hù)和實現(xiàn)自身的利益過程中, 沖擊現(xiàn)有的農(nóng)村治理格局。
(二) 對村民自治治理主體的沖擊
改革開放前, 中國城鄉(xiāng)相對隔離, 人口流動較少, 戶籍非常穩(wěn)定, 以戶籍為紐帶的土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村治權(quán)是高度統(tǒng)一的。改革開放后, 中國開始大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化, 戶籍制度也在不斷改革, 農(nóng)村人口開始大量向城市流動, 根據(jù)國家統(tǒng)計局2018年發(fā)布的《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示:2017年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%, 戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%。[8]較之1984年中國第一輪土地承包開始時, 農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?6.98%, 已有巨大變化。受中國農(nóng)村以家庭為單位的“土地承包關(guān)系長久不變”和“增人不增地、減人不減地”兩項土地政策的影響, 在中國農(nóng)村開始出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村土地權(quán)利主體與農(nóng)村治權(quán)主體分離的情況, 一部分是戶籍已經(jīng)遷出農(nóng)村, 不享有農(nóng)村治權(quán), 但依然享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的人;另一部分是在土地承包完成之后, 進(jìn)入該村, 擁有該村戶籍, 享有該村治權(quán), 但不享有該村土地承包經(jīng)營權(quán)的人。
當(dāng)前新一輪的以明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地三權(quán)分置改革, 打破了戶籍作為享有農(nóng)村土地權(quán)益基本條件的傳統(tǒng)。農(nóng)村土地所有權(quán)由擁有該村戶籍的農(nóng)民集體所有, 農(nóng)村土地承包權(quán)由擁有該村戶籍的農(nóng)戶享有, 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)則取消了戶籍限制, 任何有志于發(fā)展農(nóng)業(yè)的人都可以參與, 并分享土地收益, 但農(nóng)村的治權(quán)還是由擁有農(nóng)村戶籍的村民獨享。因此, 農(nóng)村土地三權(quán)分置改革進(jìn)一步推動了農(nóng)村土地權(quán)利主體和農(nóng)村治權(quán)主體的背離, 削弱了村民自治的合法性, 制約了村民自治的效率。現(xiàn)行的以戶籍為唯一條件確認(rèn)村民自治治權(quán)主體資格的制度已不能適應(yīng)土地利益主體日益多元化的需要, 必然要面臨重大調(diào)整。
(三) 對村民自治議事規(guī)則的沖擊
《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定了村民會議和村民代表會議是農(nóng)村最重要的議事和決策機(jī)構(gòu), 其決策規(guī)則為在達(dá)到法定參會人數(shù)的前提下, 應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過, 即少數(shù)服從多數(shù)是村民自治的基本議事和決策規(guī)則。農(nóng)村土地三權(quán)分置改革堅持的明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的改革思路, 繼續(xù)堅持了集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的農(nóng)戶對農(nóng)村土地的承包權(quán), 并保證了土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長久不變, 現(xiàn)行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十七條也規(guī)定:“承包期內(nèi), 發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。這些規(guī)定限制了以少數(shù)服從多數(shù)的議事規(guī)則調(diào)整農(nóng)村土地承包權(quán)的空間。另外, 農(nóng)村土地三權(quán)分置改革確立了“放活經(jīng)營權(quán)”的政策目標(biāo), 不僅掃清了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策制約, 而且允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資, 這一改革延長了土地的利益鏈條, 使得農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)益已經(jīng)超出了村民自治的治理范圍, 也超越了現(xiàn)有村民自治少數(shù)服從多數(shù)的議事和決策規(guī)則決定的范圍, 少數(shù)服從多數(shù)的村民自治議事規(guī)則在放活土地經(jīng)營權(quán)的背景下也必然面臨沖擊。
農(nóng)村土地三權(quán)分置給村民自治造成了多方面的沖擊, 制約了村民自治的治理效率和效果。為了更好地應(yīng)對農(nóng)村土地三權(quán)分置的沖擊, 提高村民自治的效率, 村民自治必然要從多方面做出調(diào)整, 進(jìn)而回應(yīng)這些沖擊。
三、村民自治對農(nóng)村土地三權(quán)分置沖擊的回應(yīng)
村民自治是我國農(nóng)村治理的根本性制度架構(gòu), 也是現(xiàn)有農(nóng)村多元利益主體維護(hù)和實現(xiàn)自身利益的基礎(chǔ)性制度平臺。完善村民自治制度架構(gòu), 將農(nóng)村土地三權(quán)分置改革產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)受讓方這一新的土地利益主體納入村民自治的框架內(nèi), 賦予其應(yīng)有的權(quán)利, 并用法律的方式保障這些權(quán)利, 是村民自治回應(yīng)農(nóng)村土地三權(quán)分置改革沖擊, 進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的關(guān)鍵。
(一) 確立以戶籍為主、土地為輔的農(nóng)村治權(quán)主體資格制度
土地是農(nóng)民最核心的利益, 也是農(nóng)村利益矛盾焦點之一, 將農(nóng)村土地利益相關(guān)方納入村民自治格局中, 利用村民自治的平臺, 共同探討協(xié)商解決與土地相關(guān)的利益矛盾和糾紛是有效實現(xiàn)農(nóng)村治理的重要舉措。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村治權(quán)主體資格的規(guī)定主要集中在《中華人民共和國村民委員會組織法》當(dāng)中, 其第十三條關(guān)于農(nóng)村選民登記的相關(guān)規(guī)定中明確指出, 除本村戶籍人口之外, 非本村戶籍, 在本村居住一年以上, 本人申請參加選舉, 并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記, 列入?yún)⒓舆x舉的村民名單。這一規(guī)定就是村民自治適應(yīng)農(nóng)村人口大規(guī)模流動而采取的有針對性的調(diào)整。雖然將“在本地居住一年以上”這一條件也納入到了行使選舉權(quán)的范圍當(dāng)中, 但《中華人民共和國村民委員會組織法》關(guān)于村民會議和村民代表會議這兩個關(guān)鍵議事決策平臺并沒有涉及非本村戶籍人口的參與方式, 只是在其第二十二條當(dāng)中規(guī)定, 召開村民會議, 根據(jù)需要可以邀請駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席。現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村治權(quán)主體資格的相關(guān)規(guī)定沒有為日益多元的土地利益主體通過村民自治的治理架構(gòu)維護(hù)自己的切身利益提供可行途徑, 也不能滿足日益多元和復(fù)雜的利益實現(xiàn)的需要。
針對農(nóng)村土地三權(quán)分置改革后日益多元的利益主體和復(fù)雜的利益格局, 應(yīng)調(diào)整村民自治治權(quán)主體資格制度, 將新的土地利益主體納入村民自治的框架內(nèi)。農(nóng)村戶籍是享有土地承包權(quán)和治權(quán)的基礎(chǔ)性制度安排, 以戶籍為主建立農(nóng)村治權(quán)主體資格制度是必然的。當(dāng)前還需要解決承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離之后, 放活土地經(jīng)營權(quán)催生的土地流轉(zhuǎn)受讓方這一新的利益主體參與農(nóng)村治理的資格如何確認(rèn)的問題。解決這一問題, 可以參照《中華人民共和國村民委員會組織法》中關(guān)于非戶籍人口享有選舉權(quán)的相關(guān)規(guī)定, 對于土地流轉(zhuǎn)一年以上的流轉(zhuǎn)受讓方可以享有參加流轉(zhuǎn)土地所在村的村民會議和村民代表會討論與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題的權(quán)利。會議中, 土地流轉(zhuǎn)受讓方與參會村民或代表權(quán)利義務(wù)平等。建立以戶籍為主、土地為輔的農(nóng)村治權(quán)主體資格制度有利于將新生的土地流轉(zhuǎn)受讓方納入村民自治的框架內(nèi), 為其創(chuàng)造平等的利益博弈和實現(xiàn)平臺, 進(jìn)而更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地三權(quán)分置改革后出現(xiàn)的新的利益關(guān)系。
(二) 推動農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展
2018年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》就三權(quán)分置后的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)強(qiáng)調(diào), 落實農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策, 銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下, 平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這些政策規(guī)定限制了村民自治就農(nóng)村土地相關(guān)問題采取少數(shù)服從多數(shù)進(jìn)行決策的空間, 賦予了農(nóng)村就土地相關(guān)問題推行協(xié)商民主的契機(jī)。協(xié)商民主公開、平等、理性、妥協(xié)的精神可以更好地彌補少數(shù)服從多數(shù)民主缺乏少數(shù)人利益保護(hù)的機(jī)制。
協(xié)商民主始于20世紀(jì)80年代西方學(xué)者對選舉民主的反思, 后被引入中國, 成為我國社會治理的重要民主形式。馬德普將協(xié)商民主界定為:“自由而平等的公民通過討論參與公共政策形成的制度安排。”[9]十九大報告也強(qiáng)調(diào)指出, 發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用。有事好商量, 眾人的事情由眾人商量, 是人民民主的真諦。將農(nóng)村土地三權(quán)分置改革后的相關(guān)土地利益主體納入村民自治的框架內(nèi), 以協(xié)商民主的方式共同探討制定與土地相關(guān)的各項決策是應(yīng)對農(nóng)村土地三權(quán)分置改革沖擊的有效途徑。
農(nóng)村協(xié)商民主應(yīng)該從培養(yǎng)協(xié)商文化、完善制度程序、推動有序深入的政治參與等方面著手。“協(xié)商文化也是鄉(xiāng)村協(xié)商民主的重要內(nèi)容, 鄉(xiāng)村協(xié)商民主的可持續(xù)性依賴于成熟的協(xié)商文化。”[10]協(xié)商文化的培養(yǎng)可以從利益主體意識、平等意識、政治參與意識、理性精神和妥協(xié)精神等方面入手。完善協(xié)商制度程序可以從協(xié)商主體地位平等、協(xié)商事項和過程公開、協(xié)商結(jié)果有效、協(xié)商執(zhí)行有力、協(xié)商監(jiān)督全覆蓋等方面入手推動。用一系列成熟的協(xié)商文化、健全的協(xié)商制度和程序保證協(xié)商民主的有序深入推進(jìn)。
(三) 村民自治創(chuàng)新法制化
農(nóng)村土地三權(quán)分置改革不僅要重塑既有的農(nóng)村利益格局, 也提出了村民自治適時創(chuàng)新的需求。為了切實保證這種利益調(diào)整和治理創(chuàng)新的效力, 就需要將這些利益調(diào)整和治理創(chuàng)新納入法制化的軌道。正如, “在多元利益、多元權(quán)利沖突與整合的基礎(chǔ)上來構(gòu)建和諧社會, 這就要求法律為‘世俗社會’提供必要的確認(rèn)和保障規(guī)則與制度機(jī)制”。[11]村民自治應(yīng)對農(nóng)村土地三權(quán)分置改革沖擊, 需要以法律保障的治理創(chuàng)新主要包括:一是將農(nóng)村土地三權(quán)分置明確寫入相關(guān)土地管理法律法規(guī), 諸如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等。二是將土地流轉(zhuǎn)受讓方符合特定條件, 履行相關(guān)程序, 可以參與村民自治寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》。三是在《中華人民共和國村民委員會組織法》中明確村民自治少數(shù)服從多數(shù)議事決策規(guī)則的適用范圍和程序, 并將協(xié)商民主納入村民自治。
四、結(jié)語
農(nóng)村土地三權(quán)分置改革是農(nóng)村土地制度適應(yīng)從以家庭為基礎(chǔ)的小規(guī)模經(jīng)營向規(guī)模化、集約化經(jīng)營的一次偉大變革, 其必然帶來農(nóng)村既有利益關(guān)系的重塑和新增利益實現(xiàn)的訴求, 也必然要求從農(nóng)村治理層面做出回應(yīng)。村民自治作為我國農(nóng)村治理的根本性制度安排, 其要通過制度的調(diào)整和完善, 為農(nóng)村土地三權(quán)分置改革中新生的土地流轉(zhuǎn)受讓方這一利益主體提供利益表達(dá)、博弈和實現(xiàn)的平臺, 實現(xiàn)新舊利益主體的平等協(xié)商和共治。隨著中國各項改革的不斷深入和社會流動性的不斷增強(qiáng), 農(nóng)村將日益開放, 農(nóng)村利益也日趨多元, 應(yīng)以村民自治為基礎(chǔ), 構(gòu)建一個開放的農(nóng)村治理體系, 不斷增強(qiáng)村民自治的包容性, 使其能夠主動地將新生利益主體納入村民自治的框架內(nèi), 讓村民自治成為多元利益平等競爭協(xié)商的平臺。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：延邊大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2018年05期
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