摘要：農村土地三權分置是農村土地制度的一次偉大變革, 其將農村土地相關權利劃分為所有權、承包權和經營權, 并堅持明晰所有權、穩定承包權、放活經營權的改革思路, 允許農村承包土地的經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。放活土地經營權的制度設計極大地推動了農村土地流轉, 催生了土地流轉受讓方這一規模化的新生土地利益主體, 改變了農村的利益結構。這些變革從根本上打破了村民自治既有的治理格局, 沖擊了村民自治的治理主體和少數服從多數的民主議事規則。為應對這一沖擊, 村民自治應從建立以戶籍為主、土地為輔的村民自治治權資格制度, 推動農村協商民主發展以及村民自治治理創新法制化三個方面進行回應。
土地制度是農村的基本經濟制度, 村民自治是農村治理的核心制度安排。農村土地三權分置與村民自治的關系正是經濟基礎和上層建筑的關系, 馬克思在1859年寫就的《〈政治經濟學批判〉序言》中指出:“社會的物質生產力發展到一定階段, 便同它們一直在其中運動的現存生產關系或財產關系 (這只是生產關系的法律用語) 發生矛盾。于是這些關系便由生產力的發展形式變成生產力的桎梏。那時社會革命的時代就到來了。隨著經濟基礎的變更, 全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革”, [1]并且“經濟發展總是毫無例外地和無情地為自己開辟道路”。[2]既有的歷史經驗和社會現實告訴我們, 經濟制度變革必然會對上層治理形態造成沖擊, 并要求上層治理形態做出相應的變革。因此, 農村土地三權分置改革必然會對建基于其上的村民自治造成沖擊, 并要求村民自治做出相應的變革來回應這一沖擊。
當前學術界對農村土地三權分置改革與村民自治關系方面的研究剛剛起步, 相關研究文獻非常少。吳曉燕提出, 農村多元產權要求農村治理走向多元共治, 基層政府主要承擔公共服務職能, 基層社會則要通過培育社會組織和提高村民的組織化程度, 實現自治組織自我管理職能的回歸。[3]李世敏認為, 在處理農村土地制度與村民自治的關系中, 一方面改革現有的家庭聯產承包經營的土地制度, 有效地保障農民的利益, 讓土地制度更好地回應村民自治的需求;另一方面改善村民自治, 加強村民的監督能力, 杜絕其他人或者機構打著“農民集體”同意的幌子隨意征地, 才能夠促進土地制度與村民自治的良性發展。[4]付振奇基于“產權-利益-自治”的分析框架, 通過對農村村組兩級所有權與村民自治的實現關系進行分析, 發現以村民小組為單位的所有權制度安排更有利于村民自治的有效實現。并基于此提出, 在村組兩級所有權結構基礎上實現有效的村民自治, 要保證集體土地產權規模適度, 并根據集體土地所有權的實際狀況探索多樣化的村民自治形式。[5]桂華通過分析集體土地管理制度不同實現方式與村級治理效果之間的關系, 提出農村治理制度建設的科學做法是, 國家制定一些原則性的制度, 并細化程序、強化過程監管和事后監督, 具體的治理則留給村民自治完成。[6]通過對現有文獻的梳理發現, 現有的研究已經開始關注土地制度與村民自治的關系, 并對二者的相關關系進行了初步的理論分析, 但缺乏對農村土地制度改革如何沖擊村民自治以及村民自治如何回應這一沖擊的深入研究, 缺乏從抽象研究到具象研究的回歸。
農村土地三權分置改革放活了土地經營權, 推動了農村土地流轉, 為農村引入了土地流轉受讓方這一新的規模化的土地利益主體, 重構了農村土地利益結構, 沖擊了現有農村利益分配和博弈的核心制度安排———村民自治。研究農村土地三權分置對村民自治的沖擊及其回應, 有利于有針對性地完善村民自治制度, 拓展村民自治能力場域, 將農村土地流轉受讓方這一新的利益主體納入到村民自治的框架內, 給農村土地多方利益主體提供一個公平的利益博弈和實現的平臺, 進而更好地維護和實現各方的土地利益, 實現農村長治久安和鄉村振興。
一、農村土地三權分置的必要性
改革開放后, 在反思之前農村人民公社大鍋飯體制的基礎上, 中國農村逐步確立了以家庭聯產承包責任制為基礎, 統分結合的雙層經營體制, 農村土地制度采取“兩權分離”的制度設計, 即將農村土地的權利分為所有權和承包經營權, 所有權歸村集體, 承包經營權歸農戶, “兩權分離”的土地制度用制度的方式確認了家庭對農村土地的承包經營權, 國家再通過不斷延長這種承包經營權的期限, 在農村實際確立了以家庭為單位的小規模生產經營模式。農村土地“兩權分離”的制度安排, 再配套“交足國家的, 留夠集體的, 剩下都是自己的”的分配制度, 極大地調動了農民個體的生產積極性, 推動了中國以家庭為單位的小規模農業的快速發展。
隨著中國由農業社會向工業社會、計劃經濟向市場經濟轉型, 中國農村社會發生了巨大的變化。一方面, 由于傳統農業相較于工業收益較低, 加之戶籍制度改革對人口流動限制的放松, 農村青壯年勞動力開始大規模向城市流動, 在農村從事農業生產的青壯年勞動力開始短缺, 土地流轉成為必然。另一方面, 中國農業也不斷開放, 日益融入激烈的國際市場競爭, 對以家庭為單位的小規模農業生產經營模式形成了劇烈的沖擊。這些變革迫使中國農業生產方式必須由以家庭為單位的小規模生產經營向規模化、集約化生產經營方式轉變。為了適應這一趨勢, 改革中國農村現有的土地制度就成為農村改革的關鍵。2014年, 中央一號文件《中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出, 在落實農村土地集體所有權的基礎上, 穩定農戶承包權、放活土地經營權, 允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。這一政策將家庭聯產承包責任制下的土地承包經營權改革為承包權和經營權, 進而建構了農村土地所有權、承包權、經營權三權分置的新格局。2018年的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步提出, 完善農村承包土地三權分置制度, 在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下, 平等保護土地經營權。農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。這些文件明確了中國農村土地制度將從兩權分離向三權分置轉變。
農村土地三權分置改革是中國農村經濟制度的一次重大變革, 其在堅持中國現有農村基本經營制度和土地制度基本不變的情況下, 通過分離農村土地的承包權和經營權, 在穩定農戶對土地承包權的基礎上, 放活了土地經營權, 盤活了農村土地資產, 增加了農村土地的流動性, 為中國農業從以家庭為單位的小規模經營向規模化、集約化經營掃清了制度障礙。農村經濟制度的變革必然會帶來利益的調整, 新生的利益主體在維護和實現自己利益的過程中, 必然會對現行主導農村利益分配的村民自治造成沖擊。
二、農村土地三權分置對村民自治的沖擊
農村土地三權分置改革是農村的一次重大制度調整, 其放活土地經營權的制度安排, 催生了土地流轉受讓方這一新的規模化的利益主體, 延伸了土地利益鏈條, 形成了新的農村利益結構, 這些變化對現有村民自治造成了多方面的沖擊。
(一) 對村民自治現有治理格局的沖擊
農村土地三權分置改革催生了新的利益結構。改革之前, 農村土地實行“兩權分離”, 即土地所有權與承包經營權的分離, 農村基于土地利益產生的利益格局就是村集體和集體經濟內的農戶二元利益關系。土地三權分置改革將之前的土地承包經營權變革為承包權和經營權, 農村土地承包權繼續歸農戶所有, 土地的經營權可以自由流轉, 也可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。農村土地的三權分置改革盤活了農村土地資源, 推動了土地流轉。農業部統計數據顯示, 截至2016年6月底, 全國承包耕地流轉面積達到4.6億畝, 超過承包耕地總面積的1/3, 在一些東部沿海地區, 流轉比例已經超過1/2。[7]大規模的土地流轉在推動土地規模化、集約化經營的同時, 也產生了土地流轉受讓方這一新的土地利益主體, 形成了村集體、農戶和土地流轉受讓方三元利益格局。
農村土地三元利益格局的出現打破了既有的二元利益格局, 為農村引入了土地流轉受讓方這一新的規模化的土地利益主體。但現有的農村治理格局是建立在原有的村集體和村集體經濟內的農戶這樣的二元利益結構之上的, 村民自治的主體是全體村民, 其并沒有將土地流轉受讓方納入其中, 也沒有為其提供有效的利益表達渠道和建構合理的利益實現機制。這必然導致新的土地利益主體在維護和實現自身的利益過程中, 沖擊現有的農村治理格局。
(二) 對村民自治治理主體的沖擊
改革開放前, 中國城鄉相對隔離, 人口流動較少, 戶籍非常穩定, 以戶籍為紐帶的土地承包經營權和農村治權是高度統一的。改革開放后, 中國開始大規模的工業化和城鎮化, 戶籍制度也在不斷改革, 農村人口開始大量向城市流動, 根據國家統計局2018年發布的《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》的數據顯示:2017年中國常住人口城鎮化率為58.52%, 戶籍人口城鎮化率為42.35%。[8]較之1984年中國第一輪土地承包開始時, 農村人口占總人口的76.98%, 已有巨大變化。受中國農村以家庭為單位的“土地承包關系長久不變”和“增人不增地、減人不減地”兩項土地政策的影響, 在中國農村開始出現大規模農村土地權利主體與農村治權主體分離的情況, 一部分是戶籍已經遷出農村, 不享有農村治權, 但依然享有農村土地承包經營權的人;另一部分是在土地承包完成之后, 進入該村, 擁有該村戶籍, 享有該村治權, 但不享有該村土地承包經營權的人。
當前新一輪的以明晰所有權、穩定承包權、放活經營權為主要內容的農村土地三權分置改革, 打破了戶籍作為享有農村土地權益基本條件的傳統。農村土地所有權由擁有該村戶籍的農民集體所有, 農村土地承包權由擁有該村戶籍的農戶享有, 農村土地經營權則取消了戶籍限制, 任何有志于發展農業的人都可以參與, 并分享土地收益, 但農村的治權還是由擁有農村戶籍的村民獨享。因此, 農村土地三權分置改革進一步推動了農村土地權利主體和農村治權主體的背離, 削弱了村民自治的合法性, 制約了村民自治的效率。現行的以戶籍為唯一條件確認村民自治治權主體資格的制度已不能適應土地利益主體日益多元化的需要, 必然要面臨重大調整。
(三) 對村民自治議事規則的沖擊
《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定了村民會議和村民代表會議是農村最重要的議事和決策機構, 其決策規則為在達到法定參會人數的前提下, 應當經到會人員的過半數通過, 即少數服從多數是村民自治的基本議事和決策規則。農村土地三權分置改革堅持的明晰所有權、穩定承包權、放活經營權的改革思路, 繼續堅持了集體經濟內的農戶對農村土地的承包權, 并保證了土地承包關系穩定且長久不變, 現行的《中華人民共和國農村土地承包法》第二十七條也規定:“承包期內, 發包方不得調整承包地”。這些規定限制了以少數服從多數的議事規則調整農村土地承包權的空間。另外, 農村土地三權分置改革確立了“放活經營權”的政策目標, 不僅掃清了農村土地流轉的政策制約, 而且允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資, 這一改革延長了土地的利益鏈條, 使得農村土地的相關權益已經超出了村民自治的治理范圍, 也超越了現有村民自治少數服從多數的議事和決策規則決定的范圍, 少數服從多數的村民自治議事規則在放活土地經營權的背景下也必然面臨沖擊。
農村土地三權分置給村民自治造成了多方面的沖擊, 制約了村民自治的治理效率和效果。為了更好地應對農村土地三權分置的沖擊, 提高村民自治的效率, 村民自治必然要從多方面做出調整, 進而回應這些沖擊。
三、村民自治對農村土地三權分置沖擊的回應
村民自治是我國農村治理的根本性制度架構, 也是現有農村多元利益主體維護和實現自身利益的基礎性制度平臺。完善村民自治制度架構, 將農村土地三權分置改革產生的土地流轉受讓方這一新的土地利益主體納入村民自治的框架內, 賦予其應有的權利, 并用法律的方式保障這些權利, 是村民自治回應農村土地三權分置改革沖擊, 進而實現農村有效治理的關鍵。
(一) 確立以戶籍為主、土地為輔的農村治權主體資格制度
土地是農民最核心的利益, 也是農村利益矛盾焦點之一, 將農村土地利益相關方納入村民自治格局中, 利用村民自治的平臺, 共同探討協商解決與土地相關的利益矛盾和糾紛是有效實現農村治理的重要舉措。當前關于農村治權主體資格的規定主要集中在《中華人民共和國村民委員會組織法》當中, 其第十三條關于農村選民登記的相關規定中明確指出, 除本村戶籍人口之外, 非本村戶籍, 在本村居住一年以上, 本人申請參加選舉, 并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民也應當進行登記, 列入參加選舉的村民名單。這一規定就是村民自治適應農村人口大規模流動而采取的有針對性的調整。雖然將“在本地居住一年以上”這一條件也納入到了行使選舉權的范圍當中, 但《中華人民共和國村民委員會組織法》關于村民會議和村民代表會議這兩個關鍵議事決策平臺并沒有涉及非本村戶籍人口的參與方式, 只是在其第二十二條當中規定, 召開村民會議, 根據需要可以邀請駐本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席。現行的關于農村治權主體資格的相關規定沒有為日益多元的土地利益主體通過村民自治的治理架構維護自己的切身利益提供可行途徑, 也不能滿足日益多元和復雜的利益實現的需要。
針對農村土地三權分置改革后日益多元的利益主體和復雜的利益格局, 應調整村民自治治權主體資格制度, 將新的土地利益主體納入村民自治的框架內。農村戶籍是享有土地承包權和治權的基礎性制度安排, 以戶籍為主建立農村治權主體資格制度是必然的。當前還需要解決承包權和經營權分離之后, 放活土地經營權催生的土地流轉受讓方這一新的利益主體參與農村治理的資格如何確認的問題。解決這一問題, 可以參照《中華人民共和國村民委員會組織法》中關于非戶籍人口享有選舉權的相關規定, 對于土地流轉一年以上的流轉受讓方可以享有參加流轉土地所在村的村民會議和村民代表會討論與土地流轉相關問題的權利。會議中, 土地流轉受讓方與參會村民或代表權利義務平等。建立以戶籍為主、土地為輔的農村治權主體資格制度有利于將新生的土地流轉受讓方納入村民自治的框架內, 為其創造平等的利益博弈和實現平臺, 進而更好地協調農村土地三權分置改革后出現的新的利益關系。
(二) 推動農村協商民主的發展
2018年的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》就三權分置后的土地承包權和經營權強調, 落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策, 銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下, 平等保護土地經營權。農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。這些政策規定限制了村民自治就農村土地相關問題采取少數服從多數進行決策的空間, 賦予了農村就土地相關問題推行協商民主的契機。協商民主公開、平等、理性、妥協的精神可以更好地彌補少數服從多數民主缺乏少數人利益保護的機制。
協商民主始于20世紀80年代西方學者對選舉民主的反思, 后被引入中國, 成為我國社會治理的重要民主形式。馬德普將協商民主界定為:“自由而平等的公民通過討論參與公共政策形成的制度安排。”[9]十九大報告也強調指出, 發揮社會主義協商民主重要作用。有事好商量, 眾人的事情由眾人商量, 是人民民主的真諦。將農村土地三權分置改革后的相關土地利益主體納入村民自治的框架內, 以協商民主的方式共同探討制定與土地相關的各項決策是應對農村土地三權分置改革沖擊的有效途徑。
農村協商民主應該從培養協商文化、完善制度程序、推動有序深入的政治參與等方面著手。“協商文化也是鄉村協商民主的重要內容, 鄉村協商民主的可持續性依賴于成熟的協商文化。”[10]協商文化的培養可以從利益主體意識、平等意識、政治參與意識、理性精神和妥協精神等方面入手。完善協商制度程序可以從協商主體地位平等、協商事項和過程公開、協商結果有效、協商執行有力、協商監督全覆蓋等方面入手推動。用一系列成熟的協商文化、健全的協商制度和程序保證協商民主的有序深入推進。
(三) 村民自治創新法制化
農村土地三權分置改革不僅要重塑既有的農村利益格局, 也提出了村民自治適時創新的需求。為了切實保證這種利益調整和治理創新的效力, 就需要將這些利益調整和治理創新納入法制化的軌道。正如, “在多元利益、多元權利沖突與整合的基礎上來構建和諧社會, 這就要求法律為‘世俗社會’提供必要的確認和保障規則與制度機制”。[11]村民自治應對農村土地三權分置改革沖擊, 需要以法律保障的治理創新主要包括:一是將農村土地三權分置明確寫入相關土地管理法律法規, 諸如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》等。二是將土地流轉受讓方符合特定條件, 履行相關程序, 可以參與村民自治寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》。三是在《中華人民共和國村民委員會組織法》中明確村民自治少數服從多數議事決策規則的適用范圍和程序, 并將協商民主納入村民自治。
四、結語
農村土地三權分置改革是農村土地制度適應從以家庭為基礎的小規模經營向規模化、集約化經營的一次偉大變革, 其必然帶來農村既有利益關系的重塑和新增利益實現的訴求, 也必然要求從農村治理層面做出回應。村民自治作為我國農村治理的根本性制度安排, 其要通過制度的調整和完善, 為農村土地三權分置改革中新生的土地流轉受讓方這一利益主體提供利益表達、博弈和實現的平臺, 實現新舊利益主體的平等協商和共治。隨著中國各項改革的不斷深入和社會流動性的不斷增強, 農村將日益開放, 農村利益也日趨多元, 應以村民自治為基礎, 構建一個開放的農村治理體系, 不斷增強村民自治的包容性, 使其能夠主動地將新生利益主體納入村民自治的框架內, 讓村民自治成為多元利益平等競爭協商的平臺。
中國鄉村發現網轉自：延邊大學學報(社會科學版)2018年05期
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