摘要：研究目的:現(xiàn)有文獻(xiàn)對集體建設(shè)用地市場化改革的現(xiàn)實模式選擇和路徑演化歸納還相對薄弱。本文旨在基于觀察不同類型集體建設(shè)用地 (包括宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地以及征地) 的市場化改革典型路徑的基礎(chǔ)上, 探索不同模式在提升建設(shè)用地經(jīng)濟效率上殊途同歸的共性規(guī)律, 為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場提供理論支撐。研究方法:案例分析與比較研究。研究結(jié)果:總結(jié)了本輪集體建用地市場化改革起點, 刻畫了宅基地、征地、統(tǒng)籌和入市4類市場化的典型模式或特殊現(xiàn)象, 并對集體建設(shè)用地市場化規(guī)律做了初步探索。研究結(jié)論:集體建設(shè)用地市場化的現(xiàn)實路徑是漸進式的“由點及面”的改革, 現(xiàn)階段改革創(chuàng)新需要關(guān)注三類收益分配問題, 政府的規(guī)劃和收益調(diào)節(jié)政策是地方探索市場化亟需的基礎(chǔ)性規(guī)則, 政府還應(yīng)盡快對市場化中的各項權(quán)利開展立法工作。
十八大、十九大以來, 黨中央和國務(wù)院在一系列的重要決定中都明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的任務(wù) (1) 。要求在堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的基礎(chǔ)上, 讓市場在城鄉(xiāng)土地資源配置中起決定性作用。圍繞中央要求, 各地試點工作深入推進, 探索出很多地方經(jīng)驗[1]。學(xué)界在理論探討上也愈加激烈, 包括對統(tǒng)一市場的意義[2,3]、對市場化可能的負(fù)面效應(yīng)[4,5], 以及理論上構(gòu)建市場體系的設(shè)想[6,7]等。但是, 現(xiàn)有文獻(xiàn)在從地方實踐入手去理解現(xiàn)階段集體建設(shè)用地市場化的路徑選擇上還相對薄弱。
現(xiàn)實中很少有地方直接參照國有建設(shè)用地市場規(guī)則去構(gòu)建集體建設(shè)用地市場規(guī)則, 因自然和社會稟賦等“起跑線”不同, 各地推進市場化的做法各異。問題的關(guān)鍵是, 如何理解多樣化的設(shè)計與市場化這個核心目標(biāo)之間的聯(lián)系。為簡化分析, 本文主要在新古典主義理論框架下來理解市場化, 即市場化是一種以經(jīng)濟利益 (最大化) 為激勵機制旨在實現(xiàn)“物盡其用”的制度設(shè)計。基于此理論, 集體建設(shè)用地市場化改革的目的就是為了提升土地的經(jīng)濟效率, 而提升效率后引起收益分配、國家安全等問題屬于市場機制以外的制度設(shè)計, 能夠影響甚至決定市場化的制度設(shè)計。
本文從如何提升土地經(jīng)濟效率的角度來考察集體建設(shè)用地市場化的地方實踐, 旨在發(fā)現(xiàn)當(dāng)前市場化改革的一些共性規(guī)律, 以更好地理解當(dāng)前集體建設(shè)用地市場化的進程。為此, 本文首先刻畫了集體建設(shè)用地市場化改革的制度起點, 然后給出關(guān)鍵節(jié)點改革上地方的主要做法, 在此基礎(chǔ)上討論市場化實踐的共性規(guī)律, 以期為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場提供參考。
1、集體建設(shè)用地市場化改革的起點
改革開放至今, 中國土地市場化改革初步形成了由“6個市場”組成的市場體系 (圖1) , 即:4個正式的市場、一個默許的市場 (灰色市場) 和一個被禁止的市場 (黑色市場) 。4個正式的市場分別是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場、土地征收“市場”、國有一級市場、國有二級市場, 默許的市場是宅基地在農(nóng)村內(nèi)部的流轉(zhuǎn) (不涉及流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民) , 明令禁止的市場則是存量集體建設(shè)用地直接向城市流轉(zhuǎn)。這也構(gòu)成了本文討論集體建設(shè)用地市場化改革的起點。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是指農(nóng)用地“三權(quán)分置”下的經(jīng)營權(quán)市場, 在行政上屬于農(nóng)業(yè)管理部門的職責(zé), 與國土管理部門不是直接關(guān)系, 此處不贅述。農(nóng)地征收“市場”是目前實現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)的唯一合法途徑[8], 該過程土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜? 實質(zhì)上也可以視為一種市場交易行為, 但這種交易是在非常特殊的“市場”條件下進行的, 即政府對交易的數(shù)量 (征收規(guī)模) 和價格 (征收補償標(biāo)準(zhǔn)) 都起決定性作用。國有一級市場是政府將國有土地使用權(quán) (新增建設(shè)用地) 初次出讓給城市用地者的過程[9]。城市土地一級市場的交易方式可以分為劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌5種[10], 劃撥是一種以行政手段配置土地資源的方式, 其余4種土地出讓方式都以市場競爭為導(dǎo)向, 但競爭程度又有所差異[8]。城市土地二級市場是城市土地使用者將其使用權(quán)進行二次轉(zhuǎn)讓的過程。交易雙方按市場規(guī)則進行使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等, 交易行為必須符合規(guī)劃和用途管制并履行一級市場出讓合同, 或征得政府同意后調(diào)整相應(yīng)合同條款。目前二級市場中住宅和商鋪等經(jīng)營性用地的二次轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等比較活躍, 但產(chǎn)業(yè)用地 (尤其是廢棄、遺留用地) 的交易因為面臨國有資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、規(guī)劃管制等原因而相對遲滯。
集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場是指農(nóng)民之間宅基地的交易 (也會出現(xiàn)跨村交易) 。現(xiàn)行法律只允許宅基地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行交易, 同時強調(diào)原宅基地使用權(quán)人不得再申請新宅基地。然而, 實踐中因地籍、登記等資料不全的原因, 政府無法進行有效監(jiān)管[11,12], 目前只能通過拒絕產(chǎn)權(quán)登記的方式禁止城市居民購買農(nóng)村宅基地, 以及嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)民新建房屋合法合規(guī)性。除此之外, 政府對集體內(nèi)部宅基地流轉(zhuǎn)持默認(rèn)態(tài)度。
存量集體建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)的市場既包括村集體將建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給外來投資者, 也包括村民將宅基地流轉(zhuǎn)給城市居民。除了試點地區(qū), 此類交易因違反現(xiàn)有法律而被明令禁止。
上述土地市場體系 (尤其是圖1右上角的三個市場) 是改革開放以來國有土地市場化改革的重要成果, 業(yè)已構(gòu)成目前中國土地管理中的基礎(chǔ)性制度框架內(nèi)容之一, 既是政府實現(xiàn)國有建設(shè)用地資產(chǎn)價值的重要手段, 又為地方政府分享大部分的土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的增值收益提供了渠道[13,14]。這個過程中, 集體土地資產(chǎn)潛移默化地被這個制度框架再分配, 支持了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展[15,16]。
然而, 隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 為了讓城鄉(xiāng)能夠等值發(fā)展, 讓要素能夠自由流動, 這種市場體系在三個環(huán)節(jié)面臨巨大的改革壓力。首先就是征收制度, 政府“低價征、高價出”讓城市享有大部分增值收益, 面臨著來自農(nóng)村和農(nóng)民的壓力;其次是宅基地的市場, 作為農(nóng)民擁有的資產(chǎn)性收入潛在來源, 如何實現(xiàn)其資產(chǎn)價值, “灰色市場”需要制度化;最后是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場, 如何建立合法合規(guī)的市場機制來提高經(jīng)營性建設(shè)用地的經(jīng)濟效率。這三個方面是現(xiàn)有土地市場體系面臨改革沖擊最大的環(huán)節(jié), 也是本輪集體建設(shè)用地市場化改革的動因和起點。
2、理解集體建設(shè)用地市場化改革的目標(biāo)
對于集體建設(shè)用地市場化改革的核心目標(biāo), 不應(yīng)過分“拔高”。市場化改革能夠起到的最核心的作用就是提升集體建設(shè)用地的經(jīng)濟效率, 這是市場作為一種治理手段的主要功能。因此, 本文將集體建設(shè)用地市場化改革的目標(biāo)界定為:充分發(fā)揮市場價格機制, 優(yōu)化集體建設(shè)用地資源配置, 激勵和引導(dǎo)用地主體高效和合理利用土地, 促進土地要素更便捷地流向生產(chǎn)效率更高、經(jīng)濟效益更好的部門。
改革的初始稟賦存在差異, 主體貧富不均、區(qū)位條件差異, 造成單一的市場化改革措施只能保證土地資源經(jīng)濟效率提升, 很難保證改革紅利在分配上的公正公平, 更難以全面顧及脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)境保護等非直接經(jīng)濟價值。在試點實踐中, 地方政府往往采取漸進式的策略, 逐步探索如何提升經(jīng)濟效率, 同時守住改革底線, 關(guān)注分配問題和生態(tài)環(huán)境問題。
根據(jù)現(xiàn)行用地分類, 集體建設(shè)用地主要包含三個類型, 即宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地和公共基礎(chǔ)設(shè)施用地。前兩類用地的市場化, 與前述圖1中灰色市場和黑色市場有關(guān)。第三種屬于公益類型用地, 本不需考慮市場化, 但當(dāng)涉及閑置用地盤活時, 也面臨市場化改革訴求。另外, 對于傳統(tǒng)征地制度, 因涉及新增集體建設(shè)用地的市場化, 也頗受關(guān)注。上述4個方面基本覆蓋了當(dāng)前集體建設(shè)用地市場化進程。
3、宅基地市場價值的顯化:用益物權(quán)的指標(biāo)化
長期以來, “一戶一宅、面積法定、無償分配及使用”作為農(nóng)村宅基地制度的核心機制, 在保障廣大農(nóng)民居者有其屋, 維持農(nóng)民基本生存權(quán)和農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用[1]。但這也限制了市場在配置宅基地過程中的作用, 尤其是宅基地用益物權(quán)因收益權(quán)受限而不完整。
隨著宅基地“三權(quán)分置”的提出, 推動宅基地市場化的信號也越來越強烈。很多地方通過盤活閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿等新興業(yè)態(tài), 配合社會資本自發(fā)進入, 成為“三權(quán)分置”的典型做法。“閑置農(nóng)房激活”是以保留宅基地居住功能、房屋區(qū)位和形態(tài)基本不變、不違反規(guī)劃和用途管制為前提, 但這種做法并不能最大化宅基地的資產(chǎn)價值——因為沒有基礎(chǔ)設(shè)施配套難以形成規(guī)模化, 或面臨同質(zhì)化競爭, 收益面臨不確定性。然而, 完全放開宅基地市場允許自由交易, 可能導(dǎo)致農(nóng)民居住權(quán)益受損, 還會影響城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場。如何進一步顯化宅基地的資產(chǎn)價值?在試點中, 浙江義烏、福建晉江、江蘇武進等地探索了一種將宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化的做法。
所謂宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化是指在農(nóng)民退出宅基地的前提下賦予農(nóng)民置換集體或國有土地上一定面積的住宅、商鋪、寫字樓、廠房或者貨幣的權(quán)利, 將宅基地從有形的實物變?yōu)闊o形的可置換、可交易的權(quán)利。宅基地的經(jīng)濟價值將凸顯——指標(biāo)化不僅規(guī)避了現(xiàn)有法律對宅基地不能跨集體流轉(zhuǎn)的限制, 更提升了市場主體的競爭程度、客體的靈活程度和市場的覆蓋程度, 促進了宅基地的節(jié)約集約利用, 激活了宅基地的經(jīng)濟價值。
在用益物權(quán)指標(biāo)化模式下, 宅基地的市場供應(yīng)主體還是退出宅基地的農(nóng)民, 但購買的主體已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本集體內(nèi)部成員, 擴大到能夠購買國有土地上物業(yè)的合法主體, 由此提升了需求端的競爭程度, 有利于提升指標(biāo)的市場價值。宅基地退出變成指標(biāo)后可以置換高層公寓、商鋪、辦公樓、產(chǎn)業(yè)用房等。這些物業(yè)在用途、區(qū)位等條件上的改善, 間接顯化了宅基地的用益物權(quán)和市場價值。另外, 指標(biāo)如果“不落地”而直接掛牌交易, 意味著宅基地徹底從一種有形的土地變成了無形的權(quán)利。進一步消除了區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套條件等影響, 緩解了宅基地交易面臨局部弱市場的現(xiàn)象, 從而更有利于宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)。
當(dāng)然, 這類用益物權(quán)指標(biāo)化模式, 往往因為政府需要前期投入大量成本而在可持續(xù)性和可推廣性上受到質(zhì)疑。實際上, 對于經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的地區(qū)來說, 宅基地退出節(jié)省下來的指標(biāo)可以用于國有一級市場——這時存在一個隱含的市場, 即用益物權(quán)指標(biāo)化還可以形成一個復(fù)墾指標(biāo)的交易市場。因為國有一級市場的土地價格遠(yuǎn)高于宅基地的價格, 這種發(fā)展權(quán)交易的方式, 為宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化模式提供了一個可靠的資金來源。
綜上所述, 用益物權(quán)指標(biāo)化模式為宅基地的市場化提供了一種穩(wěn)妥又高效的途徑:宅基地并沒有直接放開入市, 不逾越現(xiàn)有制度框架, 同時, 這種模式間接地創(chuàng)造了兩個市場, 提升了市場化程度。一個是基于宅基地退出后作為農(nóng)民補償?shù)闹脫Q權(quán)益的市場;一個是基于宅基地復(fù)墾后的建設(shè)用地指標(biāo)市場。這種模式的本質(zhì)是借助節(jié)約集約利用農(nóng)村宅基地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加, 將城市建設(shè)用地開發(fā)的增值收益轉(zhuǎn)移了一部分給退出宅基地的農(nóng)戶和農(nóng)村。城鄉(xiāng)之間的增值收益巨大, 使得這種基于權(quán)益和指標(biāo)轉(zhuǎn)移的收益再分配, 能夠讓利益各方都接受。更重要的是, 利益分配是基于市場機制, 而不再是行政命令方式, 這體現(xiàn)了市場化改革的初衷。
4、征地補償市場化的探索
對于征地制度的市場化改革, 其本質(zhì)應(yīng)該是由市場去決定征收數(shù)量和價格。然而, 征地制度與市場機制是沖突的, 征收基于公權(quán)力, 市場基于私權(quán)利, 兩者具有難以調(diào)和的矛盾, 這也是地方在試點過程中對“縮小征地范圍”難有作為的主要原因。由于現(xiàn)階段政府還難以放棄征收模式, 因此地方多在“規(guī)范征地程序”和“多元化安置補償”方面做文章。規(guī)范和優(yōu)化程序、探索多元化安置等, 雖然能在一定程度上解決現(xiàn)行征地制度的弊端, 但仍未觸及征地市場化改革的核心:價格和數(shù)量由市場決定。
西方國家的普遍做法是政府可以行使征收權(quán), 但補償要參照市場價格 (1) 。反觀中國現(xiàn)狀, 如果要求政府以市價去補償, 不僅政府成本激增而難以承受, 還會引出級差地租該漲價歸公還是歸私的爭論[17]。因此, 目前試點大都回避了由市場定價和定量的核心目標(biāo)。實踐中筆者也觀察到一些由市場機制決定補償標(biāo)準(zhǔn)的探索, 比如留用地政策。該政策是國家在征收土地時, 留出一定比例的土地給村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟和安置失地農(nóng)民, 以期為失地農(nóng)民帶來長期穩(wěn)定的收益。從本意上看, 留地政策是在現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償之外, 地方政府又給農(nóng)民增加了土地實物補償。杭州市在留用地政策的市場化方面進行了創(chuàng)新, 該地留用地政策不是直接的土地實物補償, 而是根據(jù)征收面積核算指標(biāo)留給集體, 當(dāng)集體有合適的產(chǎn)業(yè)項目時再落地使用, 落地可以在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)選擇任意一處國有土地 (即可以超出原村范圍) (2) , 用于二三產(chǎn)業(yè) (住宅除外) 。該政策實質(zhì)上是賦予了集體處置規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)國有土地的權(quán)利, 即村集體可以在符合規(guī)劃的前提下決定一塊城鎮(zhèn)國有土地的具體使用者和用途, 并獲得用地收益。
杭州的做法衍生出一個意外結(jié)果, 開發(fā)商可以尋求與村集體合作開發(fā), 來繞過地方政府在一級市場上的壟斷地位。只要村集體同意合作, 且只要符合規(guī)劃和履a行了招拍掛的形式, 開發(fā)商和村集體就可以通過留用地落地的方式獲得意向中的國有土地, 由此也形成了“多主體供地”的局面。截至2014年, 杭州市主城區(qū)商業(yè)和辦公用地的53%都是留用地, 這意味著作為一種變相的供地主體, 村集體通過留用地已經(jīng)對杭州主城區(qū)的商業(yè)和辦公用地布局產(chǎn)生了重大影響。杭州的案例中, 政府只需決定留地比例, 后續(xù)的指標(biāo)落地、物業(yè)價值都由市場來決定。農(nóng)民集體按照經(jīng)濟利益最大化的原則進行決策, 符合市場化改革的目標(biāo), 后續(xù)收益遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)征地補償, 是以土地被征后用途為補償基準(zhǔn)的市場定價機制。
5、統(tǒng)籌型市場化改革的現(xiàn)象
隨著鄉(xiāng)村觀光休閑產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的興起, 各種形態(tài)的農(nóng)家樂、民宿等迅速發(fā)展, 但由于規(guī)劃、選址、用地政策等原因, 在發(fā)展的同時也給農(nóng)村土地管理帶來了混亂。比如, 設(shè)施農(nóng)用地改變用途經(jīng)營農(nóng)家樂, 以“高腳屋”形式規(guī)避破壞耕作層發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)等, 問題的本質(zhì)在于農(nóng)村新興業(yè)態(tài)與現(xiàn)行用地管理政策的不適應(yīng)。為此, 很多地方開始探索農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地政策創(chuàng)新, 這個過程中出現(xiàn)了一個新現(xiàn)象——不同類型建設(shè)用地市場化改革的邊界越來越模糊。本文將這種類型市場化稱為統(tǒng)籌型市場化, 其中浙江武義縣的案例比較典型。
武義縣雖不屬于農(nóng)村土地制度改革33個試點地區(qū), 但在探索集體建設(shè)用地市場化上走出了一條新路徑。2013年前后, 浙江省開展“五水共治” (治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水) , 造成了一些本已硬化的設(shè)施農(nóng)用地閑置, 如何結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 合法合規(guī)盤活這些閑置土地, 成為地方改革的目標(biāo)。在此背景下, 武義出臺了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地新政, 該政策促成了從閑置公益類型用地盤活演變?yōu)楦采w不同類型集體建設(shè)用地市場化的創(chuàng)新效果。具體做法為:首先, 根據(jù)現(xiàn)實需求對農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地重新劃分為16個小類, 并與現(xiàn)行用地分類進行銜接。然后, 按照產(chǎn)業(yè)用地和配套用地兩類進行管理。前者需要參照建設(shè)用地進行管理, 后者參照原用途地類進行管理。政策創(chuàng)新包括以下4點。第一, 如果產(chǎn)業(yè)用地是小于400 m2的單體建筑或小于3畝以下連片開發(fā), 采取“指標(biāo)單列、先用后銷、封閉運行”的做法, 即先進行農(nóng)轉(zhuǎn)用, 然后通過臺賬報批完成征收程序。該政策簡化了審批程序, 縮短審批時間。第二, 對于需要建設(shè)用地指標(biāo)不多的旅游項目, 采取“點狀供地”模式, 在不影響規(guī)劃布局的前提下, 充分利用閑置的存量建設(shè)用地進行供地, 節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)。第三, 專門為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地預(yù)留一定數(shù)量的年度計劃指標(biāo), 解決點狀供地確需新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況, 實現(xiàn)“增量撬動存量”的效果。第四, 對于村集體經(jīng)濟組織或本村村民自主投資經(jīng)營的新產(chǎn)業(yè), 可以采取“只轉(zhuǎn)不征”的做法, 保留 (新增或存量) 集體土地所有權(quán)。這種情況下集體可以自主經(jīng)營, 也可以作價入股與外來資本共同經(jīng)營, 但集體要占主要股份。
以上做法, 既涉及農(nóng)村公共設(shè)施類用地的盤活利用, 又涉及通過新增國有建設(shè)用地撬動新增或存量集體建設(shè)用地, 還涉及歷史遺留用地問題的解決, 更涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地的作價入股以及與外來資本聯(lián)營, 較大地提升了用地的經(jīng)濟效率, 屬于本文討論的集體建設(shè)用地市場化改革的范疇, 也為非試點地區(qū)集體建設(shè)用地市場化提供了一個新樣本。
類似的案例還有:貴州湄潭對宅基地采取“分割登記”, 允許原宅基地的部分面積作為商鋪或辦公場地轉(zhuǎn)讓或租賃入市;福建晉江在征收過程中預(yù)留仍屬于集體產(chǎn)權(quán)的辦公樓宇作為征地補償, 保障集體經(jīng)濟組織可持續(xù)收入;紹興在保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民資格權(quán)的前提下, 允許農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的市場交易, 為農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間。可見, 實踐中地方開展的一系列創(chuàng)新和改革, 雖然針對的是不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地 (甚至是設(shè)施農(nóng)用地) , 但其最終目標(biāo)都是為了實現(xiàn)集體土地的經(jīng)濟利益提升, 屬于統(tǒng)籌型市場化改革范疇。
6、集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化“回撤”的現(xiàn)象
改革實踐中, 集體建設(shè)用地入市增值收益的分配是焦點之一。很多研究指出集體建設(shè)用地價格會受到區(qū)位、制度等因素的影響, 可能引發(fā)市場化改革的公正、公平問題[1]。只有在區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套、交通通達(dá)度等方面有優(yōu)勢的地塊才有更好的機會入市, 絕大多數(shù)地塊面臨著“弱市場”的困境。在改革推進的近兩年, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化似乎出現(xiàn)了“回撤”現(xiàn)象, 政府行為越來越明顯。相對于最初“就地入市”, 試點地區(qū) (尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)) 都在探索“異地調(diào)整入市”“合作入市”“統(tǒng)籌入市”等創(chuàng)新做法。
“就地入市”即原址入市, 是最直接的入市方式。而“異地調(diào)整入市”, 涉及兩個或以上的村集體通過實地或指標(biāo)交換的方式完成入市, 以解決歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問題 (如“飛地”問題) , 或解決區(qū)位較差的土地的入市問題 (一般以“指標(biāo)交易”實現(xiàn), 即遠(yuǎn)郊村將建設(shè)用地復(fù)墾后的指標(biāo)賣給近郊村, 由近郊村擴大入市規(guī)模, 同時支付遠(yuǎn)郊村指標(biāo)費用) 。“合作入市”是更加主動的一種異地調(diào)整方式, 即兩個及以上的村集體共同將指標(biāo)用于開發(fā), 既有利于用地規(guī)模增加、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善和用地效率提升, 也有利于區(qū)位不好的村集體參與入市和分享紅利。由于“合作入市”一般由村集體之間自由協(xié)商, 交易費用、協(xié)商成本較高, 實踐中案例較少。“統(tǒng)籌入市”一般由鎮(zhèn)級政府 (甚至一些地方是區(qū)、縣政府) 對轄區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過成立國有或集體所有的股份公司統(tǒng)一經(jīng)營, 不同村集體入股并按股分紅。該模式的優(yōu)點在于, 在鎮(zhèn)或區(qū) (縣) 范圍內(nèi)實現(xiàn)了分配的公平公正, 通過政府公權(quán)力推動實現(xiàn)談判的低成本。
可見, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化改革在不到三年的時間里, 在規(guī)則設(shè)計上政府參與 (甚至是干預(yù)) 的現(xiàn)象日趨明顯。表面上看, 是市場化改革步伐的“回撤”, 實際上揭示了市場化改革的一條重要的規(guī)律:市場與政府兩種手段應(yīng)相輔相成, 而不是相互替代。
7、集體建設(shè)用地市場化改革規(guī)律初探
7.1 現(xiàn)階段市場化制度表象不同, 但殊途同歸
上述4種類型的市場化改革表象上是獨立的市場化進程, 但制度本質(zhì)上可以相互轉(zhuǎn)化, 而且當(dāng)不同市場上邊際經(jīng)濟效率提升趨同后, 割裂的市場也會自然演化為統(tǒng)一的市場。
首先, 統(tǒng)籌型市場化的“口子”放大后, 等同于集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市改革。武義等地的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地新政, 即開了一個集體建設(shè)用地直接入市的口子, 由集體經(jīng)濟組織或本集體村民開發(fā)經(jīng)營, 或與外來資本合營, 可以“只轉(zhuǎn)不征”, 保留集體產(chǎn)權(quán)屬性。如果允許無論何種主體經(jīng)營都可以“只轉(zhuǎn)不征”, 就與直接入市一致了。第二, 留用地政策中留地比例如果升高到100%, 則等同于集體建設(shè)用地直接入市, 且此時的集體建設(shè)用地真正實現(xiàn)了與國有建設(shè)用地“同權(quán)”, 也意味著村集體獲得用途改變后的完整使用權(quán), 此時政府可以收取調(diào)節(jié)金來分享收益。實際上, 留地比例和調(diào)節(jié)金收取比例在本質(zhì)上是一致的, 都決定了集體與國家在增值收益共享上的比例。第三, 由于多針對近郊區(qū)的農(nóng)村, 宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化可能會遭受現(xiàn)實中的批評。但如果動態(tài)來看, 隨著近郊區(qū)農(nóng)村退出和集聚后, 城鎮(zhèn)化邊界外擴, 目前的遠(yuǎn)郊村即未來的近郊村, 如果城鎮(zhèn)化需求依然存在, 則目前的遠(yuǎn)郊村同樣可以采取類似的指標(biāo)化的做法, 實現(xiàn)宅基地的市場價值, 這個過程會最終進入一個均衡狀況, 這個均衡是由城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場均衡來決定的。此時, 宅基地用益物權(quán)的市場邊際價值與其節(jié)省指標(biāo)用于國有一級市場上的邊際價值相等, 宅基地的市場化與經(jīng)營性建設(shè)用地市場化的邊際價值也相等。
7.2 市場化改革成效必須有產(chǎn)業(yè)實際需求拉動
無論是試點還是非試點地區(qū), 一個共性的規(guī)律都是基于產(chǎn)業(yè)的實際需求。憑空創(chuàng)造的市場化, 即使規(guī)則再完善, 其市場化也不一定有好的效果。湖北沙洋縣是2010年集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的省級試點, 雖然參照國有土地出讓制度構(gòu)建了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度, 但由于沙洋是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣, 集體建設(shè)用地很難獲得市場青睞, 流轉(zhuǎn)制度最終只是“空制度”[1]。而浙江德清縣, 在改革后一年半時間就有81宗土地入市, 其背后是集體建設(shè)用地上大量的產(chǎn)業(yè)用地需求在支撐[18]。
7.3 市場需與政府相輔相成, 實踐中政府對市場有收緊約束的趨勢
市場需要政府, 不僅僅是因為市場難以解決外部性問題, 更是因為在交易過程中, 政府有時比市場成本更低、效率更高。比如在“合作入市”上, 自發(fā)的協(xié)商面臨過高的成本而很難實現(xiàn)。浙江德清東衡村最初計劃由8個村集體合作開發(fā)以實現(xiàn)較大規(guī)模的地塊入市, 但是因為協(xié)商和交易成本太高, 最終由資本的入股合作代替了最初的以地入股合作的設(shè)想[18]。這也解釋了在一些試點區(qū)出現(xiàn)國企來經(jīng)營集體土地 (比如和林格爾的留用地托管公司、義烏的集體土地專營公司等) , 甚至有些試點區(qū)還組建事業(yè)單位來推進統(tǒng)籌入市 (比如南海的集體土地整備中心) 的原因。另外, 市場化改革從無到有, 政府最初的態(tài)度多以鼓勵為主, 但是隨著改革的深入, 政府則越來越謹(jǐn)慎。在紹興的閑置農(nóng)房激活計劃中, 國土部門對一些超出政策范圍的行為從最初的默許, 演變?yōu)楹髞淼膰?yán)格規(guī)范, 從用地分類、規(guī)劃管控、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面提出更多的要求a。杭州的留用地政策近年來也開始編制專項規(guī)劃來規(guī)范留用地落地。這些現(xiàn)象都表明, 市場的一些負(fù)面效應(yīng)開始顯現(xiàn), 為了避免風(fēng)險, 政府開始約束收緊。
7.4 收益分配比效率提升更重要, 決定了市場化的實際路徑
政府雖然看重“蛋糕”能做多大 (即經(jīng)濟效率) , 但更看重“蛋糕”怎么分 (即收益分配) 。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上, 雖然就地入市最符合經(jīng)濟效率 (成本低、效益高) , 但很多地方依然要求推進異地調(diào)整、合作入市或者統(tǒng)籌入市。浙江義烏在綜合了北京大興、上海松江和廣東南海經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 成立集體土地運營公司, 開始探索以鎮(zhèn)街為單位的統(tǒng)一經(jīng)營, 其主要目的就是為了平衡不同區(qū)位土地增值收益的巨大差異。
8、研究結(jié)論與政策啟示
本文對現(xiàn)階段集體建設(shè)用地市場化改革進行了全面觀察, 總結(jié)了不同實踐路徑的共性規(guī)律, 這些地方實踐有助于理解中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的演進。
8.1 集體建設(shè)用地市場化是由點及面的改革, 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場需要長期演化形成
通過實踐觀察, 無論是從宅基地、存量經(jīng)營性建設(shè)用地, 還是從閑置的公共基礎(chǔ)設(shè)施用地入手去設(shè)計市場化模式, 都可以推動農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的市場化進程。隨著不同路徑的市場化改革的深入, 各類建設(shè)用地的經(jīng)濟效率在邊際上會趨同, 那時城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場自然就會形成。這個過程是長期的, 路徑是由點及面的, 最終演化成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場。因此, 對于現(xiàn)階段的國家戰(zhàn)略來說, 不一定要馬上推廣“可復(fù)制”的試點經(jīng)驗, 相反由地方自己探索合適的路徑, 中央提供合適的制度環(huán)境, 是一種可行的戰(zhàn)略選擇。
8.2 市場化改革路徑受三類利益分配難題的影響, 效率之余需重點回應(yīng)分配問題
改革實踐中地方選擇何種路徑, 受到三類利益分配的影響。第一類是城鄉(xiāng)之間的分配, 第二類是不同村集體之間的分配, 第三類是單個村內(nèi)部的分配 (1) 。城鄉(xiāng)之間的利益分配決定了集體建設(shè)用地改革的現(xiàn)實路徑。宅基地、征地、公益用地或是經(jīng)營性建設(shè)用地, 本質(zhì)上都能夠?qū)崿F(xiàn)從城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移收益的效果, 差別就在于分配比例上的區(qū)別。這是決策者主觀的決策, 決定了市場化現(xiàn)實路徑的選擇。第二類和第三類的收益分配, 是第一類收益分配“衍生”的問題。農(nóng)村整體收益提升了, 還會面臨內(nèi)部的分配。為此, 市場化改革還需要關(guān)注如何去除區(qū)位等條件的影響。用益物權(quán)指標(biāo)化、合作或統(tǒng)籌入市、留用地指標(biāo)化等都屬于消除區(qū)位等條件影響的做法, 讓不同集體和村民都能夠相對公正公平地共享政策紅利。
8.3 政府需為市場保駕護航, 亟需出臺基礎(chǔ)性規(guī)則
秩序是市場化改革的基礎(chǔ)。改革初期對各種探索的鼓勵與支持是必要的, 但更需要及時保障市場秩序。這涉及兩方面的公共政策, 一是編制專項規(guī)劃或直接納入空間規(guī)劃, 二是出臺合理的增值收益調(diào)節(jié)政策。村莊建設(shè)用地總量控制、空間用途管制、指標(biāo)落地專項規(guī)劃等都屬于這類基礎(chǔ)性規(guī)則。同時, 還需要合適的收益調(diào)節(jié)規(guī)則, 可采取調(diào)節(jié)金或稅的形式。
8.4 土地權(quán)利的立法保障, 是市場的前提, 更是弱勢群體參與市場化的基礎(chǔ)
為了切實保障農(nóng)民利益不受損, 最合適的方式是賦予農(nóng)民法定的權(quán)利。不僅是因為產(chǎn)權(quán)是市場化的前提, 更是因為法定的產(chǎn)權(quán)是保護弱勢群體的最佳手段。所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的提出, 不僅是市場化的前提, 更體現(xiàn)了保障農(nóng)民權(quán)益的“妙筆”。因為有了資格權(quán), 農(nóng)民將能夠也必須參與市場化的設(shè)計和運行。法定的農(nóng)民資格權(quán)將受到市場的尊重。對于諸如指標(biāo)化的市場化改革做法, 也可以考慮建立法定的“發(fā)展權(quán)”來保障此類交易的秩序和農(nóng)民利益。義烏市對“集地券”展開的統(tǒng)一登記發(fā)證屬于此類嘗試。
作者單位： 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院 浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué)2018年08期
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