摘要： 傳統“兩權分立”的宅基地制度功在保障農民的基本居住權利，維護農村社會穩定，但悖離了公平和效率價值。立法與現實嚴重脫節，激化了農戶間及城鄉土地權利間的利益沖突。宅基地“三權分置”改革旨在確保集體所有權保障功能的同時，釋放宅基地使用權的融資功能。但僅停留于政策層面無法妥善解決問題，應細化落實規則設計。明確集體所有權主體為集體經濟組織，并賦予完整的收益權、處分權和管理權；民法典“物權編”應納入農民集體成員權制度，借宅基地使用權確權登記以確認成員權，將登記作為宅基地使用權的設立要件；劃定農戶資格權范圍，實行合理范圍外宅基地的有償使用，并鼓勵農民自愿有償退出；嘗試將宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地使用權，逐步實現宅基地使用權處分的“解禁”，回歸宅基地使用權及農民房屋的財產權本質。
關鍵詞：三權分置 宅基地使用權 集體所有權 農戶資格權
2018年2月4日新華社發布了《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(以下簡稱《意見》)，即2018年“中央一號文件”，這也是自1982年以來關于“三農”問題的第20個“中央一號文件”。《意見》提出要“深化農村土地制度改革。探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。與農地“三權分置”一樣，宅基地“三權分置”改革給我國相關立法和法學研究提出了新課題：“三權分置”的法律意蘊是什么？“資格權”是一種什么權利？落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權需要什么樣的法制保障？本文擬對此做一探析，期能對相關立法與實踐有所裨益。
一、從宅基地的“兩權分立”到“三權分置”
1963年中共中央發布的《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》首次在規范性文本中使用“宅基地使用權”一詞，并對宅基地相關問題作出詳細規定，自此確立了我國宅基地所有權與宅基地使用權“兩權分立”的基本格局。在《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)起草過程中，對于傳統民法中的地上權采取何種立法體例，學界曾存在“統一說”(由“基地所有權”統一調整在國家所有和集體所有土地上設置建筑物、其他工作物的權利)和“分立說”(由“土地使用權”和“宅基地使用權”分別調整在國家所有和集體所有土地上設置建筑物、其他工作物的權利)兩種主張。最終，《物權法》采取了“分立說”，即以“建設用地使用權”調整對國有建設用地的物權性利用關系，以“宅基地使用權”調整集體所有的住宅建設用地的物權性利用關系(《物權法》第152條)。宅基地使用權權利屬性的演變歷經了由土地管理法將其設置于集體建設用地使用權權利項下到物權法單設為獨立用益物權的軌跡。根據現行立法和有關政策性文件的規定，宅基地使用權具有以下特征：(1)身份性。宅基地使用權主體范圍限定十分嚴苛，只能是本集體經濟組織成員。(2)無償性。在現行體制下，宅基地使用權采取申請——審批的取得方式，權利人無需向土地所有人支付對價。(3)無期限性。宅基地使用權不受行使期限的限制，其存續性不受個別成員死亡或退出的影響。(4)唯一性，即“一戶一宅”。以戶為單位，一戶只能擁有一處宅基地。該權利的上述特征使其頗具傳統民法上“人役權”的屬性。
我國依“人役權”模式設計宅基地制度，目的在于維護農地秩序，節約農地資源，保障農民居住權，其設立之初對于農民“住有所居”和農村社會的穩定具有重大意義。然而，我國目前城鎮化率已近55%，預計到2020年戶籍人口城鎮化率增至45%左右，農村流動人口數從2000年的1.21億人上升至2016年的2.45億人，城鄉經濟結構出現演變，加之農戶內成員的自然消亡增減變化，特別是大量農村青壯年成為人口流動的主要群體，離土、出村、不回村，農民對土地的依賴降低。宅基地使用權“兩權分立”傳統模式的社會背景發生了巨大變化。
現有宅基地“無償、無期限”的福利性分配制度，放任了農民超標準建房的行為，“一戶一宅”的制度設計脫離了“一戶多宅”的社會現實。當本集體經濟組織內出現新增農戶，而村內存量宅基地又不足時，只能與其他農戶共住一宅。而在一些經濟較為落后的農村地區，受當地風俗習慣影響，且經濟條件較差，加大了建房困難，也出現了“多戶一宅”的情況。我國法律一方面將該權利的申請主體嚴格限定于集體經濟組織內部成員，從制度上堵住了任何人都可以占用農村集體土地用作宅基地的行為；另一方面對宅基地使用權流轉的對象和范圍也設置了較高限制，將宅基地流轉嚴格限定于同一集體經濟組織內部，不僅人為抑制了其流轉動能，導致大量閑置宅基地難以盤活，也與城市住宅建設用地使用權可以轉讓、互換、出租、贈與且未限制對象相比，存在巨大的權利反差，立法與現實嚴重脫節。農民和農村土地是農村社會的基本要素，也承載著農地制度的價值。同集體經濟組織成員宅基地的分配、本集體經濟組織成員與集體經濟組織外的成員尤其是城市居民對宅基地使用權的申請資格以及城市住宅建設用地使用權與宅基地使用權流轉方式的不公平，“一戶多宅”宅基地的大量閑置以及宅基地使用權流轉對象限制的低效率，均凸顯了現有宅基地“兩權分立”制度的不合理性。
國家強調宅基地使用權基本保障功能的一貫政策與農民實現宅基地使用權財產功能的普遍要求形成了一組突出的矛盾。如何協調好二者間的關系，避免宅基地使用權及其房屋成為“沉睡的財產”，真正實現城鄉一體化，成為亟待解決的問題。為了順應社會發展的潮流，破解宅基地制度面臨的困境，宅基地“三權分置”政策應運而生。
二、宅基地“三權分置”的法律意蘊
宅基地“三權分置”政策是對原有“兩權分立”權利架構之改革，其要義是：集體所有權保持不變，宅基地使用權分離為“農戶資格權”和“使用權”。“三權分置”后的“宅基地使用權”是一個去身份化的權利，是將“農戶資格權”剝離之后的財產性權利。“資格權”作為一種分配資格，只是農戶取得宅基地使用權的前提條件，并不是宅基地使用權的組成部分。原本宅基地的基本保障功能由“農戶資格權”實現，“宅基地使用權”側重體現財產權，實現彰顯宅基地及其地上房屋財產性的價值目標。
(一)“落實宅基地集體所有權”
《意見》提出要“落實宅基地集體所有權”，表明政策制定者已經意識到我國集體所有權在農村土地權利體系中正逐漸邊緣化，旨在解決我國宅基地集體所有權主體虛置問題，具體體現在：
1.主體界定不明。從我國法律規范上來看，《物權法》第60條采取相對謹慎的做法，將集體所有權主體確定為各種“農民集體”。而《民法通則》第74條第3款則將主體定位為“集體經濟組織”。值得注意的是，不少中央的政策性文件，如2010年“中央一號文件”及國土資源部相關文件中就有類似表述。《中華人民共和國民法總則》(以下簡稱《民法總則》)第99條將“集體經濟組織”納入“特別法人”一類，對于“農民集體”是否同樣具備法人資格則未置可否。反觀學界，有學者認為，“農民集體”是我國集體所有權的主體，由其投資設立“集體經濟組織”。“農民集體”既不可歸于自然人和國家，也不符合非法人團體這一民事主體的基本屬性，應當對其進行法人制改造。也有學者認為“成員集體”應是集體所有權主體的準確定位，并不同于“集體經濟組織”。實踐中，村委會或村民小組的土地所有權通常由“村集體經濟組織”或“村內集體經濟組織”代為行使。而在2007年農地中心與農民的訪談過程中甚至有將近一半的村民認為集體所有權歸于國家，這也是現實生活中的權利行使亂象導致的結果。集體所有權究竟歸屬于“農民集體”抑或“集體經濟組織”，二者間的關系如何，均未得到回答。
2.集體所有權權能殘缺。占有、使用、收益、處分作為所有權權能的完整內容，而集體所有權囿于自身的特殊性，在諸多情況下其收益、處分等權能無法得到充分體現，也缺乏對整個集體組織和集體成員的管理權。
首先，盡管集體所有權的各項權能為法律所賦予，但實踐中集體經濟組織獲取收益的方式通常限于傳統農業生產經營或者開辦工廠。而且集體所有權人在征收過程中無法參與利益分配。據統計，2010年全國59.3萬個村中，高達81.4%的村莊無收益或者收益在5萬元以下，其中無經營收益的占53%，另有28.4%的村莊經營收益在5萬元以下。整個集體缺乏穩定充足的收益來源，當集體需要收回宅基地或者農民主動交回宅基地時，卻面臨著缺乏足夠財力回購的困境，同樣也加劇了宅基地使用權分配的不公平現象。其次，我國土地二元化導致集體土地所有權與國家土地所有權地位懸殊，國家既是土地所有者，亦是管理者，因此隨時可以以“公共利益”為由將集體土地收歸國有。但管理者不應僅剝奪所有權，更應對所有權行使進行自我限制。集體所有權人沒有自主處分土地并改變土地用途的權利，唯一的途徑只能經“國家之手”加以變更，使得城市住宅建設用地使用權與宅基地使用權規則兩極分化。而在宅基地使用權的分配過程中，由于沒有完整的程序性規則，所有權人在對宅基地所有權進行處分時，難以形成系統且長期遵循的固定規則，糾紛頻發。再次，農民集體所有權的性質決定了管理是該權利的必要權能，包括集體成員的民主管理、民主監督和集體組織的執行管理和監督管理。尤其是宅基地收回的事項，我國《土地管理法》第65條列舉了三項集體經濟組織可以收回土地所有權的情況，此處集體經濟組織的要求是“可以”收回，而非“應當”，說明集體經濟組織對宅基地的收回并不是一項嚴格義務，且未明確不履行義務時所應承擔的責任，自然集體經濟組織也不會過于積極地去完成這一項工作，也導致農村宅基地使用權難以合理分配。而不論是在初始申請宅基地，還是在后期宅基地的村內流轉分配過程中，集體經濟組織也缺乏合理的管理實施機制，對于諸多違法或不合理行為置若罔聞，難以履行其應有的監督義務。
(二)“保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權”
“保障宅基地農戶資格權和農戶房屋財產權”的主要目的是要嚴守宅基地使用權的基本保障底線，并解決成員權形同虛置的問題，讓農民集體成員權制度發揮其應有效用，以實現公平的價值目標。
在《民法總則》起草過程中，就有學者主張“農村集體經濟組織應單列于民法總則主體部分，并于農民集體部分納入農民成員權內容。”但《民法總則》并未采納這一意見，實際上《物權法》第五章“集體所有權”一節分別規定了集體所有權與成員權的關系、成員集體事務參與權、知情權和撤銷權，然而此類條文均僅具宣示性作用，難以真正落實。具言之，《物權法》第59條第2款賦予集體成員重大事項決定權，類似于業主的建筑物區分所有權制度中業主的集體決策權；當出現由業主共同決定的事項時，《物權法》規定了具體的表決程序及規則，而對成員決定權的行使具體按照何種表決程序以實現共同意志則未設規定。《物權法》第62條明確了集體成員的知情權，確保集體事務公開，但該條亦缺乏具體的實行依據，且未明確成員知情權遭拒或者無法實現時主體的法律責任，成員權利如何救濟亦尚待補充。《物權法》第63條則賦予了集體成員的撤銷權，類似于公司法上的“股東代表訴訟”制度，但成員行使權利是否有一定的份額數量要求，抑或是需要履行集體經濟組織內部的前置程序，《物權法》也沒有明確規定。由此看來，集體成員權利的無法落實，導致法律條文中的“成員權”一詞形同虛置，成員在遭受不公平對待時也難以通過法律手段得到救濟。
(三)“適度放活宅基地和農民房屋使用權”
在經濟發展、社會多元的今天，提供實物保障的宅基地使用權局限性更甚，應以貨幣保障模式取而代之。 “適度放活宅基地和農民房屋使用權”旨在解決宅基地使用權“收益”權能落空的問題，以實現效率的價值目標。
“一戶一宅”保證了成員在本集體經濟組織的基本權利，同時對在成員轉讓宅基地后于別處另行申請設置了禁止性規定，這在一定程度上是變相地將集體經濟組織成員捆綁于宅基地房屋之上。在大批農民進城務工的當下，村內出現大量閑置住房，且這些住房通常具有較高的財產價值，尤其是在城中村、名勝風景區，此類宅基地的財產價值更顯突出。農民發展生產的資金來源只能從房屋和宅基地中獲取。基于不動產的特殊性，在人口流動頻繁的背景下，農民欲離開不動產所在地的集體經濟組織，或僅能向本集體經濟組織成員流轉，但通常收益較小且難以變現，或將土地予以閑置而使資源浪費。而農民于別處謀生之地，既無法申請到宅基地，通常也很難另行購買房屋，這實際就扼殺了農民流動他處另謀發展的愿望。國家正是充分利用土地的特殊性，來實現農村社會穩定的目標，使同一集體經濟組織內部的農民緊縛于土地。從根本意義上說，宅基地的實物保障，其實是對農民移住他處保障的剝奪。看似充分的保障給農民解除了后顧之憂，實則是將其禁錮于本村本戶宅基地之上，農民只能固守于最原始的住房保障價值，房屋蘊含的潛在的巨大財產價值難以實現。
盡管我國禁止宅基地使用權入市交易，但一方面，城市居民無力負擔高昂房價，轉而購買城中村或城鄉結合部的宅基地住房；另一方面，進城務工農民更加無力購買城市房屋，只能依靠租住近郊農村宅基地房屋以滿足基本的居住需求。而城郊村民受上述經濟利益的誘惑，紛紛在宅基地上修建多層住宅，違法違規利用宅基地蓋房，宅基地大量入市。政策制定者關注到這一社會現實，為防止宅基地使用權及其附著的房屋成為農民“沉睡的資產”，不如有限度地放活宅基地使用權，以充分發揮其財產功能。
三、宅基地“三權分置”的實現路徑
傳統“兩權分立”模式悖離了公平和效率價值，宅基地“三權分置”改革破解了這一現實難題，有利于農村宅基地制度走出困局。然而現有“三權分置”的制度設計仍停留在國家政策層面，尚不能從根本上解決宅基地制度中存在的諸多問題。借民法典編纂、《物權法》完善之機，在改革實踐中應秉承公平與效率的價值選擇，細化各項規則設計以確保制度的法律實現。
(一)堅持宅基地集體所有權
“活權”要先“確權”，盡管農村集體所有權是私權，但在我國其自主性的發揮受到限制，宅基地使用權的放活首先要明確權利主體。未來立法應賦予其完整權能，構建行之有效的權利行使規則。集體所有權的明晰是確保成員權利公平實現與農村土地有效配置的前提。
1.明確集體所有權的主體。《民法總則》賦予集體經濟組織法人地位，使其在民事主體分類中享有一席之地。相較于游離于主體范圍之外的“農民集體”，賦予“集體經濟組織”為集體所有權主體的民事主體地位，有利于明晰權利主體的內涵和外延。依循特別法人的規則來構建集體所有權主體的制度體系，有利于明確集體經濟組織財產的歸屬，并分離集體經濟組織與成員間的責任關系，防止政府利用行政手段支配集體財產。從歷史變遷來看，集體經濟組織都在特定背景下以特定的組織形態存在而發揮著重要作用，但農民集體在發展過程中卻未以任何組織形態出現。反觀當今社會現實，盡管農民集體是法定權利主體，但實際行使權利的主體卻是集體經濟組織。既然如此，何不尊重權利行使的制度現實，直接將名義上的權利主體去除，使權利主體與行使主體歸為一體，這是順應歷史習慣也是尊重社會實踐的必然選擇。
2.賦予集體所有權完整權能。首先是收益權。確認集體經濟組織在宅基地使用權征收過程中，有權按照一定的比例分享收益。同時應不僅局限于傳統農業生產經營或者開辦工廠，對特定土地在經過合法程序決議后，亦可賦予集體經濟組織一定的自主經營權，以此充實自身財力，確保有足夠的、穩定的收入來源，作為回購宅基地所有權的原始資本和發展壯大集體經濟的前期投資。
其次是處分權。集體經濟組織被賦予法人地位后，鄉鎮、村集體經濟組織便可同鄉鎮政府、村民委員會等公權力組織相分離，在符合土地整體規劃的條件下，集體經濟組織能夠不受公權力過多約束控制自主進行宅基地的分配管理，避免透過公權力侵害集體私權利。
最后是管理權。一方面，監督權由集體經濟組織行使，既要對集體各項事務的執行進行監督，同時也對集體成員對宅基地的合理利用進行民主監督，并加以必要的土地用途管制。另一方面，城市化、工業化使大量農民流向城市，由于其子女出生于城市，因此使其摒棄了最初回鄉的念頭，集體經濟組織也要盡職履行宅基地收回的義務。結合《土地管理法》的相關規定和社會實踐，充分考慮多種因素，如因升學、入伍將戶口遷出的，或者戶口未遷出，但升學、入伍多年，現在也不以原宅基地為基本居住保障的，婦女外嫁或離婚將戶口遷出的，宅基地使用權人死亡的，宅基地連續兩年閑置無人居住的以及不按照居住功能使用的等等均可以成為集體經濟組織收回宅基地使用權的理由。總體來講，宅基地的收回分為三種情況，一是《土地管理法》第65條第1項的規定，即由公權力因公共利益的目的需要征收收回的，此類情況應給予公平、合理的補償，并合理分配到所受侵害的宅基地使用權人和集體經濟組織；二是權利的絕對滅失，主要是權利主體死亡且無人繼承，從而該權利理應被收歸集體，并作為存量宅基地分配給新增人口；三是權利的相對滅失，通常只是宅基地處于閑置狀態，使用權人仍然存在，集體經濟組織可以合理價格回購宅基地使用權及地上房屋作為儲備資源。
3.構建可操作性的權利行使規則。由于集體經濟組織由成員組成，這里的權利行使過程主要由集體經濟組織成員參與，亦即要建立農民集體成員權的權利行使規則，具體是指意思表達程序規則和成員代表訴訟規則。對于集體經濟組織內部涉及集體土地使用、經營、管理，集體土地權利處分內容的或者集體土地收益分配等重大事項時，應當由設立的成員大會作為農民集體的最高意思形成機構依照法定程序進行投票表決。對于涉及到集體土地的利用和集體財產的處分等重要事項的決策，應設定較嚴格的表決機制，即同時滿足出席人數與同意人數絕對多數的雙重條件方可通過。而參照公司法股東代表訴訟的規則，當集體內部出現侵害農民集體成員合法權益的情況時，農民集體成員可以以書面形式請求該機構履行職責，當其怠于或拒絕行使權力時，應當允許農民集體成員以個人名義向人民法院提起訴訟以維護農民集體的合法權益。對于知情權，農民集體成員對公開的內容有異議的可以直接申請查詢；對于撤銷權，農民集體成員認為集體經濟組織決定違反法律、行政法規等強制性規定或者損害成員權益的，可以先申請集體經濟組織進行復議。若被駁回，則農民集體成員可以個人名義向人民法院提起訴訟要求撤銷該項決定。
(二)明確農民集體成員權
集體經濟組織是集體所有權的權利主體，對外統一享有并行使集體所有權能；成員作為集體經濟組織的一份子，也是享有集體所有權的主體。宅基地使用權的放活同樣需要以保障好農戶資格權和農民房屋財產權為前提，確保宅基地制度的最初保障目標不動搖。
1.明確農民集體成員資格的取得標準及權利范圍。農戶資格權基于集體經濟組織成員身份取得，是典型的“人役權”。為了確保成員權利的合理實現，使成員權真正落到實處，有必要在民法典“物權編”納入農民集體成員權。
宅基地所具有的保障價值要求其使用權具有身份性，該制度的社會保障功能通過成員權與土地的結合得以實現。該權利的原始取得僅限于依身份取得。對此，“物權編”應堅持集體自治與國家立法相結合的做法，通過立法層面的原則性規則設立資格取得的一般性標準，同時允許各集體經濟組織依照當地實際情況因地制宜地設立相應標準，以此細化取得規則，同時在本集體經濟組織內通過民主的表決程序設立，使資格標準在集體意志內規范化、明晰化。對于成員資格取得的一般原則應考慮戶籍、基本生存保障和自然人身份三個事實要素。一般來講，成員的戶籍狀況是最客觀的標準，直接以戶籍登記的權利外觀作為判斷成員資格得喪變更的標準具有操作上的簡便性。但考慮到一味地以戶籍為標準會排除私法自治的可能性，并且不能真實反映成員本身的生存保障情況，因此有必要加入基本生存保障和自然人身份兩個實質標準予以補充。盡管目前出現大量農民進城務工現象，但離土離鄉從事的都是暫時的、階段性的活動，最終無法融入城市社會，終究是要返土歸鄉。集體經濟組織有必要考慮到這一現實情況，確保宅基地使用權基本效用的發揮，給予成員最基本的生存保障。此外隨著成員個人獨立性和流動性的增強，立法更加強調對成員個人的利益保護，也應當考慮特殊情況下自然人個人的特殊身份。
農民基于成員身份“無償無期限”取得一定面積的宅基地使用權是應有內涵，但權利的范圍總是有邊界的，不能任憑農村超標超占情況的發生，亟需劃定成員權的權利范圍邊界。此處可借鑒四川瀘縣的實踐經驗，對于宅基地使用權的初始申請嚴格按照“定人定面積”原則，每人無償取得50平方米宅基地，依照農戶家庭常住農業人口算定建房人口。申請建房的農戶若小于規定面積的，則按每平方米100元標準獎勵，農戶分戶或建房使用增量宅基地的，超占部分以每年20元每平方米的標準收取有償使用費；使用存量宅基地的，則對于“一戶多宅”部分繳納有償使用費，具體費用標準依據所處區域是否在城鎮規劃區內，實行階梯式定價。據此，首先應當對農村宅基地人均占用面積作出規定，在合理部分屬于無償使用范圍，對超標超占的宅基地應采用有償使用制度，并考慮逐年提高宅基地超標使用費，來敦促農民集約利用宅基地。其次應對農戶新申請建房區分存量宅基地和增量宅基地，并對該區是否位于城鎮規劃區加以差別性處理，具有相當的合理性。
2.推進宅基地使用權確權登記頒證，采“登記生效主義”。保障農民房屋財產權的最佳做法就是推進宅基地使用權的確權登記工作。將農民的房屋財產權以發放權利證書的方式確定下來，并于證書上明確宅基地房屋的四至等基本信息，是農民成員權利最簡潔明了的真實反映，有利于農民權利的明晰和穩定，也給農民一顆“定心丸”，為其解決了最根本的安身立命問題，在從事生產勞動中沒有后顧之憂。
但是對于宅基地使用權的物權變動模式，我國現有法律語焉不詳。依《土地管理法》，該權利系依審批而非登記取得，而《物權法》僅規定了登記權利變動的登記變更與登記注銷義務，對于權利的取得、移轉和消滅未置明文。“登記”是作為生效要件抑或是對抗要件沒有明確答復。這些都是囿于以往宅基地使用權保障功能發揮的局限性，登記與否在本集體經濟組織內意義不大。然而，根據人口流動的增長趨勢與農村改革的發展方向，可以預見到，將來宅基地使用權的流轉極大可能并不局限于本集體經濟組織內。隨著宅基地使用權流轉的逐步放活，當其向本集體經濟組織以外的人流轉時，傳統的“熟人社會”規則便無法滿足這一變化。為了保障交易的安全，非常有必要對權利的設定及其變更以登記的方式確定下來。以“登記”為宅基地使用權設立的要件，一方面，當宅基地被征收或成員權無法實現時，農民可直接依該證書登記的內容尋求法律救濟；另一方面，有利于加強宅基地管理工作，使集體經濟組織掌握農村宅基地的利用情況，遏制宅基地違法使用，與土地用途管制工作相輔相成。《物權法》之所以在法律文本中未對宅基地使用權的物權變動模式加以明確，可能是《物權法》制定之時有些地方宅基地使用權的登記制度并不完善，全國范圍內尚有大量宅基地處于未登記狀態，如果貿然規定宅基地登記生效，會使得現實中眾多農民手中的宅基地使用權處于未生效狀態，容易激起大的矛盾和糾紛。而宅基地使用權的信息應當具有準確性和權威性，現在在全國范圍內進行的土地確權登記就是在踐行這一工作。“物權編”不如借國家登記頒證工作之機將宅基地使用權的物權變動模式確立為“登記生效主義”，既是彰顯“城鄉一體化”的要求，也是回應農村社會現實的需要。
3.建立合理的宅基地退出機制。《土地管理法(修正案草案)》第一次和第二次征求意見稿均在原有條文中新增關于鼓勵村民自愿有償退出宅基地的規定。根據“房地一體主義”規則，宅基地的交回會導致該權利與地上附著物及其附屬設施一并移轉至集體經濟組織，此時資格權也隨之消滅，但集體經濟組織應按照當地房屋交易價格支付合理的價款。此處需要強調的是，一方面，始終要遵循自愿原則，不可強制退出；另一方面，集體經濟組織可設立專項資金，對農民主動交回的宅基地進行回購，并且尊重雙方就補償等事項充分協商自治。集體經濟組織對于回收的宅基地，應以復墾方式為主，不得進行與農村集體土地用途不一致的利用。要么用于新戶宅基地的再分配，要么用于土地的整理利用，以維持農村集體土地、宅基地與農村人口的利益平衡和生態平衡。
(三)賦予宅基地使用權完整權能
當前宅基地使用權行使方式僅限于“占有”與“使用”，而“處分”被嚴加禁止。“解禁”宅基地使用權的處分權能，實現宅基地使用權的轉讓、抵押，是回歸宅基地使用權及農民房屋財產權本質的應有之義。
1.宅基地使用權處分“解禁”的正當性。首先，在規范性文本層面，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第21條的規定為宅基地使用權抵押和轉讓提供了政策性基礎。實際上，已有的法律條文規定農村村民處分房屋后，不得再申請。這也是從側面承認了住房出賣的可能性，且現實中宅基地的此類交易極為常見。立法對于農村房屋的轉讓并未作禁止性規定，禁止的其實是宅基地使用權的轉讓。但根據“房地一體”原則，政策性文件允許農民住房財產權抵押、擔保和轉讓，實質也是對宅基地使用權的流轉方式上做了松動。
其次，在社會變遷層面，雖然禁止宅基地使用權流轉或有一定的歷史必然性(重心在城鄉二元背景下宅基地使用權的社會保障功能)，但僅是我國土地管理政策和物權立法的暫時性選擇，在法理上很難進行充分說理。隨著城市化的不斷發展，宅基地使用權的社會保障價值因其財產性的彰顯而不能作為主要功能存在。在城鄉一體化的背景下，對于人來說，允許城市居民合法流轉房屋及土地使用權，理應賦予農村村民同等權利；對于地來說，既然國有建設用地可以依法流轉，那么農村建設用地使用權亦應當一視同仁，為何要堵住宅基地使用權流轉的大門，此二者難謂是平等原則的體現。
最后，在社會實踐層面，2015年義烏被列為全國農村土地制度改革試點地區，同年4月，義烏在全國范圍內率先提出農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的制度設計。2016年4月，義烏市委、市政府聯合發文《關于推進農村宅基地制度改革試點工作的若干意見》，明確在落實宅基地所有權和保障集體經濟組織成員資格權的前提下，允許宅基地使用權通過合法方式有條件轉讓。截至2018年1月，義烏當地24家金融機構累計發放農民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，貸款余額30.30億元，占全國試點地區總量的1/3以上。宅基地使用權的轉讓已經成為農民實現融資目的的有效途徑。經過全國多地的試點經驗，放開宅基地使用權處分，一方面，農民作為一名“理性經濟人”，將資金用于個人目的的生產，便于農戶實現利益最大化；另一方面，將大量農村閑置地流轉出去，有利于促進稀缺土地資源的利用最大化。
2.嘗試宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地使用權。《土地管理法(修正案草案)》(第一次征求意見稿)新增第63條，其中“建立城鄉統一的建設用地市場”，意味著集體所有權人有權對符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地流轉。該條規定明確了集體所有權人可以為他人設定以從事經營性產業為目的的建設用地使用權。這也是對國家要求“集體經營性建設用地與國有建設用地實現同地同權”政策在法律層面的首次回應。
集體經營性建設用地使用權可以采取多種方式流轉，在符合土地規劃并經過嚴格的審批手續的前提下，嘗試將宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地使用權，避免了宅基地使用權處分直接放開造成過大沖擊，同時也降低了改革的成本和難度，過渡過程的緩和中有利于把握流轉的“度”。
宅基地使用權的原始取得主體應堅持以成員身份取得資格權，在集體經濟組織向土地管理部門提交土地權利變更申請以后，原宅基地轉化為集體經營性建設用地。權利的受讓主體便不再受本集體經濟組織成員身份的限制，包括本集體經濟組織內的農戶、本集體經濟組織以外的農戶以及除農戶外的三類主體。允許集體與房屋所有人共同對房地進行處分，并分別取得土地與房屋出讓所得的交換價值。如此，房屋所有人取得房屋出賣價款，集體經濟組織獲得土地使用費，而受讓方則以較低的價格購買到農村房屋，最大化地實現了三方利益。
宅基地轉為集體經營性建設用地的客體主要是節余的宅基地指標，既包含集體經濟組織對超標超占、長期閑置無人居住等收回的宅基地，也包含農民退出集體經濟組織主動交回的宅基地，還有少量從其他性質轉變而來的宅基地。若以該宅基地直接轉為集體經營性建設用地的，則由縣級國土資源部門與各集體經濟組織展開；若將該宅基地調整過后再轉為集體經營性建設用地的，主要是一些零星、分散的宅基地，則首先需要符合土地利用的總體規劃和城鄉規劃，經縣政府審查后，再按照具體規劃分類利用。
宅基地使用權轉為集體經營性建設用地使用權在內容上需要受到相應的限制。一是使用年限的限制，以瀘縣譚壩村為例，截至2018年3月，已有134畝指標通過規劃布局落地為集體經營性建設用地，在土地使用年限內可以出租、轉讓和流轉。宅基地使用權流轉出去的使用年限并不是如同農戶資格權一樣具有長久性，流轉的最長年限應當受到集體經營性建設用地使用權最長年限的限制。期限屆滿后，由集體經濟組織予以收回，重新回歸原宅基地使用權的基本屬性；二是流轉面積的限制。對于超過標準的宅基地，超過部分不得轉化為集體經營性建設用地，并且應當被集體收回作為節余宅基地指標；三是使用用途的限制。宅基地使用權轉化后，其用途仍然限定為興建住宅，不得改變土地用途另作他用，否則由集體經濟組織收回。
作者簡介：溫世揚，中南財經政法大學法學院教授、博士生導師；梅維佳，中南財經政法大學法學院民商法學博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《法學》2018年第8期
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