摘要： 傳統(tǒng)“兩權(quán)分立”的宅基地制度功在保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，但悖離了公平和效率價(jià)值。立法與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)，激化了農(nóng)戶間及城鄉(xiāng)土地權(quán)利間的利益沖突。宅基地“三權(quán)分置”改革旨在確保集體所有權(quán)保障功能的同時(shí)，釋放宅基地使用權(quán)的融資功能。但僅停留于政策層面無(wú)法妥善解決問(wèn)題，應(yīng)細(xì)化落實(shí)規(guī)則設(shè)計(jì)。明確集體所有權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，并賦予完整的收益權(quán)、處分權(quán)和管理權(quán)；民法典“物權(quán)編”應(yīng)納入農(nóng)民集體成員權(quán)制度，借宅基地使用權(quán)確權(quán)登記以確認(rèn)成員權(quán)，將登記作為宅基地使用權(quán)的設(shè)立要件；劃定農(nóng)戶資格權(quán)范圍，實(shí)行合理范圍外宅基地的有償使用，并鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有償退出；嘗試將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)處分的“解禁”，回歸宅基地使用權(quán)及農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)。
關(guān)鍵詞：三權(quán)分置 宅基地使用權(quán) 集體所有權(quán) 農(nóng)戶資格權(quán)
2018年2月4日新華社發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，即2018年“中央一號(hào)文件”，這也是自1982年以來(lái)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的第20個(gè)“中央一號(hào)文件”。《意見(jiàn)》提出要“深化農(nóng)村土地制度改革。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。與農(nóng)地“三權(quán)分置”一樣，宅基地“三權(quán)分置”改革給我國(guó)相關(guān)立法和法學(xué)研究提出了新課題：“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)是什么？“資格權(quán)”是一種什么權(quán)利？落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)需要什么樣的法制保障？本文擬對(duì)此做一探析，期能對(duì)相關(guān)立法與實(shí)踐有所裨益。
一、從宅基地的“兩權(quán)分立”到“三權(quán)分置”
1963年中共中央發(fā)布的《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》首次在規(guī)范性文本中使用“宅基地使用權(quán)”一詞，并對(duì)宅基地相關(guān)問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定，自此確立了我國(guó)宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分立”的基本格局。在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)起草過(guò)程中，對(duì)于傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)采取何種立法體例，學(xué)界曾存在“統(tǒng)一說(shuō)”(由“基地所有權(quán)”統(tǒng)一調(diào)整在國(guó)家所有和集體所有土地上設(shè)置建筑物、其他工作物的權(quán)利)和“分立說(shuō)”(由“土地使用權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”分別調(diào)整在國(guó)家所有和集體所有土地上設(shè)置建筑物、其他工作物的權(quán)利)兩種主張。最終，《物權(quán)法》采取了“分立說(shuō)”，即以“建設(shè)用地使用權(quán)”調(diào)整對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的物權(quán)性利用關(guān)系，以“宅基地使用權(quán)”調(diào)整集體所有的住宅建設(shè)用地的物權(quán)性利用關(guān)系(《物權(quán)法》第152條)。宅基地使用權(quán)權(quán)利屬性的演變歷經(jīng)了由土地管理法將其設(shè)置于集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利項(xiàng)下到物權(quán)法單設(shè)為獨(dú)立用益物權(quán)的軌跡。根據(jù)現(xiàn)行立法和有關(guān)政策性文件的規(guī)定，宅基地使用權(quán)具有以下特征：(1)身份性。宅基地使用權(quán)主體范圍限定十分嚴(yán)苛，只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。(2)無(wú)償性。在現(xiàn)行體制下，宅基地使用權(quán)采取申請(qǐng)——審批的取得方式，權(quán)利人無(wú)需向土地所有人支付對(duì)價(jià)。(3)無(wú)期限性。宅基地使用權(quán)不受行使期限的限制，其存續(xù)性不受個(gè)別成員死亡或退出的影響。(4)唯一性，即“一戶一宅”。以戶為單位，一戶只能擁有一處宅基地。該權(quán)利的上述特征使其頗具傳統(tǒng)民法上“人役權(quán)”的屬性。
我國(guó)依“人役權(quán)”模式設(shè)計(jì)宅基地制度，目的在于維護(hù)農(nóng)地秩序，節(jié)約農(nóng)地資源，保障農(nóng)民居住權(quán)，其設(shè)立之初對(duì)于農(nóng)民“住有所居”和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定具有重大意義。然而，我國(guó)目前城鎮(zhèn)化率已近55%，預(yù)計(jì)到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率增至45%左右，農(nóng)村流動(dòng)人口數(shù)從2000年的1.21億人上升至2016年的2.45億人，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)演變，加之農(nóng)戶內(nèi)成員的自然消亡增減變化，特別是大量農(nóng)村青壯年成為人口流動(dòng)的主要群體，離土、出村、不回村，農(nóng)民對(duì)土地的依賴降低。宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分立”傳統(tǒng)模式的社會(huì)背景發(fā)生了巨大變化。
現(xiàn)有宅基地“無(wú)償、無(wú)期限”的福利性分配制度，放任了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房的行為，“一戶一宅”的制度設(shè)計(jì)脫離了“一戶多宅”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)出現(xiàn)新增農(nóng)戶，而村內(nèi)存量宅基地又不足時(shí)，只能與其他農(nóng)戶共住一宅。而在一些經(jīng)濟(jì)較為落后的農(nóng)村地區(qū)，受當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣影響，且經(jīng)濟(jì)條件較差，加大了建房困難，也出現(xiàn)了“多戶一宅”的情況。我國(guó)法律一方面將該權(quán)利的申請(qǐng)主體嚴(yán)格限定于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，從制度上堵住了任何人都可以占用農(nóng)村集體土地用作宅基地的行為；另一方面對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象和范圍也設(shè)置了較高限制，將宅基地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限定于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不僅人為抑制了其流轉(zhuǎn)動(dòng)能，導(dǎo)致大量閑置宅基地難以盤(pán)活，也與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與且未限制對(duì)象相比，存在巨大的權(quán)利反差，立法與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。農(nóng)民和農(nóng)村土地是農(nóng)村社會(huì)的基本要素，也承載著農(nóng)地制度的價(jià)值。同集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地的分配、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員尤其是城市居民對(duì)宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)資格以及城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不公平，“一戶多宅”宅基地的大量閑置以及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)象限制的低效率，均凸顯了現(xiàn)有宅基地“兩權(quán)分立”制度的不合理性。
國(guó)家強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)基本保障功能的一貫政策與農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)功能的普遍要求形成了一組突出的矛盾。如何協(xié)調(diào)好二者間的關(guān)系，避免宅基地使用權(quán)及其房屋成為“沉睡的財(cái)產(chǎn)”，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，成為亟待解決的問(wèn)題。為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流，破解宅基地制度面臨的困境，宅基地“三權(quán)分置”政策應(yīng)運(yùn)而生。
二、宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)
宅基地“三權(quán)分置”政策是對(duì)原有“兩權(quán)分立”權(quán)利架構(gòu)之改革，其要義是：集體所有權(quán)保持不變，宅基地使用權(quán)分離為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“使用權(quán)”。“三權(quán)分置”后的“宅基地使用權(quán)”是一個(gè)去身份化的權(quán)利，是將“農(nóng)戶資格權(quán)”剝離之后的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。“資格權(quán)”作為一種分配資格，只是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的前提條件，并不是宅基地使用權(quán)的組成部分。原本宅基地的基本保障功能由“農(nóng)戶資格權(quán)”實(shí)現(xiàn)，“宅基地使用權(quán)”側(cè)重體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)彰顯宅基地及其地上房屋財(cái)產(chǎn)性的價(jià)值目標(biāo)。
(一)“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”
《意見(jiàn)》提出要“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”，表明政策制定者已經(jīng)意識(shí)到我國(guó)集體所有權(quán)在農(nóng)村土地權(quán)利體系中正逐漸邊緣化，旨在解決我國(guó)宅基地集體所有權(quán)主體虛置問(wèn)題，具體體現(xiàn)在：
1.主體界定不明。從我國(guó)法律規(guī)范上來(lái)看，《物權(quán)法》第60條采取相對(duì)謹(jǐn)慎的做法，將集體所有權(quán)主體確定為各種“農(nóng)民集體”。而《民法通則》第74條第3款則將主體定位為“集體經(jīng)濟(jì)組織”。值得注意的是，不少中央的政策性文件，如2010年“中央一號(hào)文件”及國(guó)土資源部相關(guān)文件中就有類似表述。《中華人民共和國(guó)民法總則》(以下簡(jiǎn)稱《民法總則》)第99條將“集體經(jīng)濟(jì)組織”納入“特別法人”一類，對(duì)于“農(nóng)民集體”是否同樣具備法人資格則未置可否。反觀學(xué)界，有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民集體”是我國(guó)集體所有權(quán)的主體，由其投資設(shè)立“集體經(jīng)濟(jì)組織”。“農(nóng)民集體”既不可歸于自然人和國(guó)家，也不符合非法人團(tuán)體這一民事主體的基本屬性，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行法人制改造。也有學(xué)者認(rèn)為“成員集體”應(yīng)是集體所有權(quán)主體的準(zhǔn)確定位，并不同于“集體經(jīng)濟(jì)組織”。實(shí)踐中，村委會(huì)或村民小組的土地所有權(quán)通常由“村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”代為行使。而在2007年農(nóng)地中心與農(nóng)民的訪談過(guò)程中甚至有將近一半的村民認(rèn)為集體所有權(quán)歸于國(guó)家，這也是現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)利行使亂象導(dǎo)致的結(jié)果。集體所有權(quán)究竟歸屬于“農(nóng)民集體”抑或“集體經(jīng)濟(jì)組織”，二者間的關(guān)系如何，均未得到回答。
2.集體所有權(quán)權(quán)能殘缺。占有、使用、收益、處分作為所有權(quán)權(quán)能的完整內(nèi)容，而集體所有權(quán)囿于自身的特殊性，在諸多情況下其收益、處分等權(quán)能無(wú)法得到充分體現(xiàn)，也缺乏對(duì)整個(gè)集體組織和集體成員的管理權(quán)。
首先，盡管集體所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能為法律所賦予，但實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織獲取收益的方式通常限于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者開(kāi)辦工廠。而且集體所有權(quán)人在征收過(guò)程中無(wú)法參與利益分配。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)59.3萬(wàn)個(gè)村中，高達(dá)81.4%的村莊無(wú)收益或者收益在5萬(wàn)元以下，其中無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的占53%，另有28.4%的村莊經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)元以下。整個(gè)集體缺乏穩(wěn)定充足的收益來(lái)源，當(dāng)集體需要收回宅基地或者農(nóng)民主動(dòng)交回宅基地時(shí)，卻面臨著缺乏足夠財(cái)力回購(gòu)的困境，同樣也加劇了宅基地使用權(quán)分配的不公平現(xiàn)象。其次，我國(guó)土地二元化導(dǎo)致集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)地位懸殊，國(guó)家既是土地所有者，亦是管理者，因此隨時(shí)可以以“公共利益”為由將集體土地收歸國(guó)有。但管理者不應(yīng)僅剝奪所有權(quán)，更應(yīng)對(duì)所有權(quán)行使進(jìn)行自我限制。集體所有權(quán)人沒(méi)有自主處分土地并改變土地用途的權(quán)利，唯一的途徑只能經(jīng)“國(guó)家之手”加以變更，使得城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)規(guī)則兩極分化。而在宅基地使用權(quán)的分配過(guò)程中，由于沒(méi)有完整的程序性規(guī)則，所有權(quán)人在對(duì)宅基地所有權(quán)進(jìn)行處分時(shí)，難以形成系統(tǒng)且長(zhǎng)期遵循的固定規(guī)則，糾紛頻發(fā)。再次，農(nóng)民集體所有權(quán)的性質(zhì)決定了管理是該權(quán)利的必要權(quán)能，包括集體成員的民主管理、民主監(jiān)督和集體組織的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理。尤其是宅基地收回的事項(xiàng)，我國(guó)《土地管理法》第65條列舉了三項(xiàng)集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回土地所有權(quán)的情況，此處集體經(jīng)濟(jì)組織的要求是“可以”收回，而非“應(yīng)當(dāng)”，說(shuō)明集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的收回并不是一項(xiàng)嚴(yán)格義務(wù)，且未明確不履行義務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，自然集體經(jīng)濟(jì)組織也不會(huì)過(guò)于積極地去完成這一項(xiàng)工作，也導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)難以合理分配。而不論是在初始申請(qǐng)宅基地，還是在后期宅基地的村內(nèi)流轉(zhuǎn)分配過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織也缺乏合理的管理實(shí)施機(jī)制，對(duì)于諸多違法或不合理行為置若罔聞，難以履行其應(yīng)有的監(jiān)督義務(wù)。
(二)“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”
“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”的主要目的是要嚴(yán)守宅基地使用權(quán)的基本保障底線，并解決成員權(quán)形同虛置的問(wèn)題，讓農(nóng)民集體成員權(quán)制度發(fā)揮其應(yīng)有效用，以實(shí)現(xiàn)公平的價(jià)值目標(biāo)。
在《民法總則》起草過(guò)程中，就有學(xué)者主張“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)單列于民法總則主體部分，并于農(nóng)民集體部分納入農(nóng)民成員權(quán)內(nèi)容。”但《民法總則》并未采納這一意見(jiàn)，實(shí)際上《物權(quán)法》第五章“集體所有權(quán)”一節(jié)分別規(guī)定了集體所有權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系、成員集體事務(wù)參與權(quán)、知情權(quán)和撤銷權(quán)，然而此類條文均僅具宣示性作用，難以真正落實(shí)。具言之，《物權(quán)法》第59條第2款賦予集體成員重大事項(xiàng)決定權(quán)，類似于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度中業(yè)主的集體決策權(quán)；當(dāng)出現(xiàn)由業(yè)主共同決定的事項(xiàng)時(shí)，《物權(quán)法》規(guī)定了具體的表決程序及規(guī)則，而對(duì)成員決定權(quán)的行使具體按照何種表決程序以實(shí)現(xiàn)共同意志則未設(shè)規(guī)定。《物權(quán)法》第62條明確了集體成員的知情權(quán)，確保集體事務(wù)公開(kāi)，但該條亦缺乏具體的實(shí)行依據(jù)，且未明確成員知情權(quán)遭拒或者無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)主體的法律責(zé)任，成員權(quán)利如何救濟(jì)亦尚待補(bǔ)充。《物權(quán)法》第63條則賦予了集體成員的撤銷權(quán)，類似于公司法上的“股東代表訴訟”制度，但成員行使權(quán)利是否有一定的份額數(shù)量要求，抑或是需要履行集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的前置程序，《物權(quán)法》也沒(méi)有明確規(guī)定。由此看來(lái)，集體成員權(quán)利的無(wú)法落實(shí)，導(dǎo)致法律條文中的“成員權(quán)”一詞形同虛置，成員在遭受不公平對(duì)待時(shí)也難以通過(guò)法律手段得到救濟(jì)。
(三)“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)多元的今天，提供實(shí)物保障的宅基地使用權(quán)局限性更甚，應(yīng)以貨幣保障模式取而代之。 “適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”旨在解決宅基地使用權(quán)“收益”權(quán)能落空的問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)效率的價(jià)值目標(biāo)。
“一戶一宅”保證了成員在本集體經(jīng)濟(jì)組織的基本權(quán)利，同時(shí)對(duì)在成員轉(zhuǎn)讓宅基地后于別處另行申請(qǐng)?jiān)O(shè)置了禁止性規(guī)定，這在一定程度上是變相地將集體經(jīng)濟(jì)組織成員捆綁于宅基地房屋之上。在大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的當(dāng)下，村內(nèi)出現(xiàn)大量閑置住房，且這些住房通常具有較高的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，尤其是在城中村、名勝風(fēng)景區(qū)，此類宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值更顯突出。農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的資金來(lái)源只能從房屋和宅基地中獲取。基于不動(dòng)產(chǎn)的特殊性，在人口流動(dòng)頻繁的背景下，農(nóng)民欲離開(kāi)不動(dòng)產(chǎn)所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織，或僅能向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)，但通常收益較小且難以變現(xiàn)，或?qū)⑼恋赜枰蚤e置而使資源浪費(fèi)。而農(nóng)民于別處謀生之地，既無(wú)法申請(qǐng)到宅基地，通常也很難另行購(gòu)買(mǎi)房屋，這實(shí)際就扼殺了農(nóng)民流動(dòng)他處另謀發(fā)展的愿望。國(guó)家正是充分利用土地的特殊性，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)，使同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)民緊縛于土地。從根本意義上說(shuō)，宅基地的實(shí)物保障，其實(shí)是對(duì)農(nóng)民移住他處保障的剝奪。看似充分的保障給農(nóng)民解除了后顧之憂，實(shí)則是將其禁錮于本村本戶宅基地之上，農(nóng)民只能固守于最原始的住房保障價(jià)值，房屋蘊(yùn)含的潛在的巨大財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。
盡管我國(guó)禁止宅基地使用權(quán)入市交易，但一方面，城市居民無(wú)力負(fù)擔(dān)高昂房?jī)r(jià)，轉(zhuǎn)而購(gòu)買(mǎi)城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地住房；另一方面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民更加無(wú)力購(gòu)買(mǎi)城市房屋，只能依靠租住近郊農(nóng)村宅基地房屋以滿足基本的居住需求。而城郊村民受上述經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，紛紛在宅基地上修建多層住宅，違法違規(guī)利用宅基地蓋房，宅基地大量入市。政策制定者關(guān)注到這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為防止宅基地使用權(quán)及其附著的房屋成為農(nóng)民“沉睡的資產(chǎn)”，不如有限度地放活宅基地使用權(quán)，以充分發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能。
三、宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑
傳統(tǒng)“兩權(quán)分立”模式悖離了公平和效率價(jià)值，宅基地“三權(quán)分置”改革破解了這一現(xiàn)實(shí)難題，有利于農(nóng)村宅基地制度走出困局。然而現(xiàn)有“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)仍停留在國(guó)家政策層面，尚不能從根本上解決宅基地制度中存在的諸多問(wèn)題。借民法典編纂、《物權(quán)法》完善之機(jī)，在改革實(shí)踐中應(yīng)秉承公平與效率的價(jià)值選擇，細(xì)化各項(xiàng)規(guī)則設(shè)計(jì)以確保制度的法律實(shí)現(xiàn)。
(一)堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)
“活權(quán)”要先“確權(quán)”，盡管農(nóng)村集體所有權(quán)是私權(quán)，但在我國(guó)其自主性的發(fā)揮受到限制，宅基地使用權(quán)的放活首先要明確權(quán)利主體。未來(lái)立法應(yīng)賦予其完整權(quán)能，構(gòu)建行之有效的權(quán)利行使規(guī)則。集體所有權(quán)的明晰是確保成員權(quán)利公平實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地有效配置的前提。
1.明確集體所有權(quán)的主體。《民法總則》賦予集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，使其在民事主體分類中享有一席之地。相較于游離于主體范圍之外的“農(nóng)民集體”，賦予“集體經(jīng)濟(jì)組織”為集體所有權(quán)主體的民事主體地位，有利于明晰權(quán)利主體的內(nèi)涵和外延。依循特別法人的規(guī)則來(lái)構(gòu)建集體所有權(quán)主體的制度體系，有利于明確集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的歸屬，并分離集體經(jīng)濟(jì)組織與成員間的責(zé)任關(guān)系，防止政府利用行政手段支配集體財(cái)產(chǎn)。從歷史變遷來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織都在特定背景下以特定的組織形態(tài)存在而發(fā)揮著重要作用，但農(nóng)民集體在發(fā)展過(guò)程中卻未以任何組織形態(tài)出現(xiàn)。反觀當(dāng)今社會(huì)現(xiàn)實(shí)，盡管農(nóng)民集體是法定權(quán)利主體，但實(shí)際行使權(quán)利的主體卻是集體經(jīng)濟(jì)組織。既然如此，何不尊重權(quán)利行使的制度現(xiàn)實(shí)，直接將名義上的權(quán)利主體去除，使權(quán)利主體與行使主體歸為一體，這是順應(yīng)歷史習(xí)慣也是尊重社會(huì)實(shí)踐的必然選擇。
2.賦予集體所有權(quán)完整權(quán)能。首先是收益權(quán)。確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)征收過(guò)程中，有權(quán)按照一定的比例分享收益。同時(shí)應(yīng)不僅局限于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者開(kāi)辦工廠，對(duì)特定土地在經(jīng)過(guò)合法程序決議后，亦可賦予集體經(jīng)濟(jì)組織一定的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此充實(shí)自身財(cái)力，確保有足夠的、穩(wěn)定的收入來(lái)源，作為回購(gòu)宅基地所有權(quán)的原始資本和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的前期投資。
其次是處分權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予法人地位后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織便可同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)等公權(quán)力組織相分離，在符合土地整體規(guī)劃的條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織能夠不受公權(quán)力過(guò)多約束控制自主進(jìn)行宅基地的分配管理，避免透過(guò)公權(quán)力侵害集體私權(quán)利。
最后是管理權(quán)。一方面，監(jiān)督權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織行使，既要對(duì)集體各項(xiàng)事務(wù)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也對(duì)集體成員對(duì)宅基地的合理利用進(jìn)行民主監(jiān)督，并加以必要的土地用途管制。另一方面，城市化、工業(yè)化使大量農(nóng)民流向城市，由于其子女出生于城市，因此使其摒棄了最初回鄉(xiāng)的念頭，集體經(jīng)濟(jì)組織也要盡職履行宅基地收回的義務(wù)。結(jié)合《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定和社會(huì)實(shí)踐，充分考慮多種因素，如因升學(xué)、入伍將戶口遷出的，或者戶口未遷出，但升學(xué)、入伍多年，現(xiàn)在也不以原宅基地為基本居住保障的，婦女外嫁或離婚將戶口遷出的，宅基地使用權(quán)人死亡的，宅基地連續(xù)兩年閑置無(wú)人居住的以及不按照居住功能使用的等等均可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地使用權(quán)的理由。總體來(lái)講，宅基地的收回分為三種情況，一是《土地管理法》第65條第1項(xiàng)的規(guī)定，即由公權(quán)力因公共利益的目的需要征收收回的，此類情況應(yīng)給予公平、合理的補(bǔ)償，并合理分配到所受侵害的宅基地使用權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織；二是權(quán)利的絕對(duì)滅失，主要是權(quán)利主體死亡且無(wú)人繼承，從而該權(quán)利理應(yīng)被收歸集體，并作為存量宅基地分配給新增人口；三是權(quán)利的相對(duì)滅失，通常只是宅基地處于閑置狀態(tài)，使用權(quán)人仍然存在，集體經(jīng)濟(jì)組織可以合理價(jià)格回購(gòu)宅基地使用權(quán)及地上房屋作為儲(chǔ)備資源。
3.構(gòu)建可操作性的權(quán)利行使規(guī)則。由于集體經(jīng)濟(jì)組織由成員組成，這里的權(quán)利行使過(guò)程主要由集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與，亦即要建立農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利行使規(guī)則，具體是指意思表達(dá)程序規(guī)則和成員代表訴訟規(guī)則。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部涉及集體土地使用、經(jīng)營(yíng)、管理，集體土地權(quán)利處分內(nèi)容的或者集體土地收益分配等重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由設(shè)立的成員大會(huì)作為農(nóng)民集體的最高意思形成機(jī)構(gòu)依照法定程序進(jìn)行投票表決。對(duì)于涉及到集體土地的利用和集體財(cái)產(chǎn)的處分等重要事項(xiàng)的決策，應(yīng)設(shè)定較嚴(yán)格的表決機(jī)制，即同時(shí)滿足出席人數(shù)與同意人數(shù)絕對(duì)多數(shù)的雙重條件方可通過(guò)。而參照公司法股東代表訴訟的規(guī)則，當(dāng)集體內(nèi)部出現(xiàn)侵害農(nóng)民集體成員合法權(quán)益的情況時(shí)，農(nóng)民集體成員可以以書(shū)面形式請(qǐng)求該機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，當(dāng)其怠于或拒絕行使權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民集體成員以個(gè)人名義向人民法院提起訴訟以維護(hù)農(nóng)民集體的合法權(quán)益。對(duì)于知情權(quán)，農(nóng)民集體成員對(duì)公開(kāi)的內(nèi)容有異議的可以直接申請(qǐng)查詢；對(duì)于撤銷權(quán)，農(nóng)民集體成員認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織決定違反法律、行政法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定或者損害成員權(quán)益的，可以先申請(qǐng)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行復(fù)議。若被駁回，則農(nóng)民集體成員可以個(gè)人名義向人民法院提起訴訟要求撤銷該項(xiàng)決定。
(二)明確農(nóng)民集體成員權(quán)
集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有權(quán)的權(quán)利主體，對(duì)外統(tǒng)一享有并行使集體所有權(quán)能；成員作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一份子，也是享有集體所有權(quán)的主體。宅基地使用權(quán)的放活同樣需要以保障好農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)為前提，確保宅基地制度的最初保障目標(biāo)不動(dòng)搖。
1.明確農(nóng)民集體成員資格的取得標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)利范圍。農(nóng)戶資格權(quán)基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得，是典型的“人役權(quán)”。為了確保成員權(quán)利的合理實(shí)現(xiàn)，使成員權(quán)真正落到實(shí)處，有必要在民法典“物權(quán)編”納入農(nóng)民集體成員權(quán)。
宅基地所具有的保障價(jià)值要求其使用權(quán)具有身份性，該制度的社會(huì)保障功能通過(guò)成員權(quán)與土地的結(jié)合得以實(shí)現(xiàn)。該權(quán)利的原始取得僅限于依身份取得。對(duì)此，“物權(quán)編”應(yīng)堅(jiān)持集體自治與國(guó)家立法相結(jié)合的做法，通過(guò)立法層面的原則性規(guī)則設(shè)立資格取得的一般性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)允許各集體經(jīng)濟(jì)組織依照當(dāng)?shù)貙?shí)際情況因地制宜地設(shè)立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，以此細(xì)化取得規(guī)則，同時(shí)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過(guò)民主的表決程序設(shè)立，使資格標(biāo)準(zhǔn)在集體意志內(nèi)規(guī)范化、明晰化。對(duì)于成員資格取得的一般原則應(yīng)考慮戶籍、基本生存保障和自然人身份三個(gè)事實(shí)要素。一般來(lái)講，成員的戶籍狀況是最客觀的標(biāo)準(zhǔn)，直接以戶籍登記的權(quán)利外觀作為判斷成員資格得喪變更的標(biāo)準(zhǔn)具有操作上的簡(jiǎn)便性。但考慮到一味地以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)會(huì)排除私法自治的可能性，并且不能真實(shí)反映成員本身的生存保障情況，因此有必要加入基本生存保障和自然人身份兩個(gè)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)充。盡管目前出現(xiàn)大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工現(xiàn)象，但離土離鄉(xiāng)從事的都是暫時(shí)的、階段性的活動(dòng)，最終無(wú)法融入城市社會(huì)，終究是要返土歸鄉(xiāng)。集體經(jīng)濟(jì)組織有必要考慮到這一現(xiàn)實(shí)情況，確保宅基地使用權(quán)基本效用的發(fā)揮，給予成員最基本的生存保障。此外隨著成員個(gè)人獨(dú)立性和流動(dòng)性的增強(qiáng)，立法更加強(qiáng)調(diào)對(duì)成員個(gè)人的利益保護(hù)，也應(yīng)當(dāng)考慮特殊情況下自然人個(gè)人的特殊身份。
農(nóng)民基于成員身份“無(wú)償無(wú)期限”取得一定面積的宅基地使用權(quán)是應(yīng)有內(nèi)涵，但權(quán)利的范圍總是有邊界的，不能任憑農(nóng)村超標(biāo)超占情況的發(fā)生，亟需劃定成員權(quán)的權(quán)利范圍邊界。此處可借鑒四川瀘縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于宅基地使用權(quán)的初始申請(qǐng)嚴(yán)格按照“定人定面積”原則，每人無(wú)償取得50平方米宅基地，依照農(nóng)戶家庭常住農(nóng)業(yè)人口算定建房人口。申請(qǐng)建房的農(nóng)戶若小于規(guī)定面積的，則按每平方米100元標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)，農(nóng)戶分戶或建房使用增量宅基地的，超占部分以每年20元每平方米的標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)；使用存量宅基地的，則對(duì)于“一戶多宅”部分繳納有償使用費(fèi)，具體費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)所處區(qū)域是否在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，實(shí)行階梯式定價(jià)。據(jù)此，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村宅基地人均占用面積作出規(guī)定，在合理部分屬于無(wú)償使用范圍，對(duì)超標(biāo)超占的宅基地應(yīng)采用有償使用制度，并考慮逐年提高宅基地超標(biāo)使用費(fèi)，來(lái)敦促農(nóng)民集約利用宅基地。其次應(yīng)對(duì)農(nóng)戶新申請(qǐng)建房區(qū)分存量宅基地和增量宅基地，并對(duì)該區(qū)是否位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)加以差別性處理，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?/p>
2.推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，采“登記生效主義”。保障農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的最佳做法就是推進(jìn)宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記工作。將農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)以發(fā)放權(quán)利證書(shū)的方式確定下來(lái)，并于證書(shū)上明確宅基地房屋的四至等基本信息，是農(nóng)民成員權(quán)利最簡(jiǎn)潔明了的真實(shí)反映，有利于農(nóng)民權(quán)利的明晰和穩(wěn)定，也給農(nóng)民一顆“定心丸”，為其解決了最根本的安身立命問(wèn)題，在從事生產(chǎn)勞動(dòng)中沒(méi)有后顧之憂。
但是對(duì)于宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式，我國(guó)現(xiàn)有法律語(yǔ)焉不詳。依《土地管理法》，該權(quán)利系依審批而非登記取得，而《物權(quán)法》僅規(guī)定了登記權(quán)利變動(dòng)的登記變更與登記注銷義務(wù)，對(duì)于權(quán)利的取得、移轉(zhuǎn)和消滅未置明文。“登記”是作為生效要件抑或是對(duì)抗要件沒(méi)有明確答復(fù)。這些都是囿于以往宅基地使用權(quán)保障功能發(fā)揮的局限性，登記與否在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)意義不大。然而，根據(jù)人口流動(dòng)的增長(zhǎng)趨勢(shì)與農(nóng)村改革的發(fā)展方向，可以預(yù)見(jiàn)到，將來(lái)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)極大可能并不局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。隨著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的逐步放活，當(dāng)其向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人流轉(zhuǎn)時(shí)，傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”規(guī)則便無(wú)法滿足這一變化。為了保障交易的安全，非常有必要對(duì)權(quán)利的設(shè)定及其變更以登記的方式確定下來(lái)。以“登記”為宅基地使用權(quán)設(shè)立的要件，一方面，當(dāng)宅基地被征收或成員權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)民可直接依該證書(shū)登記的內(nèi)容尋求法律救濟(jì)；另一方面，有利于加強(qiáng)宅基地管理工作，使集體經(jīng)濟(jì)組織掌握農(nóng)村宅基地的利用情況，遏制宅基地違法使用，與土地用途管制工作相輔相成。《物權(quán)法》之所以在法律文本中未對(duì)宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式加以明確，可能是《物權(quán)法》制定之時(shí)有些地方宅基地使用權(quán)的登記制度并不完善，全國(guó)范圍內(nèi)尚有大量宅基地處于未登記狀態(tài)，如果貿(mào)然規(guī)定宅基地登記生效，會(huì)使得現(xiàn)實(shí)中眾多農(nóng)民手中的宅基地使用權(quán)處于未生效狀態(tài)，容易激起大的矛盾和糾紛。而宅基地使用權(quán)的信息應(yīng)當(dāng)具有準(zhǔn)確性和權(quán)威性，現(xiàn)在在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的土地確權(quán)登記就是在踐行這一工作。“物權(quán)編”不如借國(guó)家登記頒證工作之機(jī)將宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式確立為“登記生效主義”，既是彰顯“城鄉(xiāng)一體化”的要求，也是回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。
3.建立合理的宅基地退出機(jī)制。《土地管理法(修正案草案)》第一次和第二次征求意見(jiàn)稿均在原有條文中新增關(guān)于鼓勵(lì)村民自愿有償退出宅基地的規(guī)定。根據(jù)“房地一體主義”規(guī)則，宅基地的交回會(huì)導(dǎo)致該權(quán)利與地上附著物及其附屬設(shè)施一并移轉(zhuǎn)至集體經(jīng)濟(jì)組織，此時(shí)資格權(quán)也隨之消滅，但集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按照當(dāng)?shù)胤课萁灰變r(jià)格支付合理的價(jià)款。此處需要強(qiáng)調(diào)的是，一方面，始終要遵循自愿原則，不可強(qiáng)制退出；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織可設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民主動(dòng)交回的宅基地進(jìn)行回購(gòu)，并且尊重雙方就補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)充分協(xié)商自治。集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于回收的宅基地，應(yīng)以復(fù)墾方式為主，不得進(jìn)行與農(nóng)村集體土地用途不一致的利用。要么用于新戶宅基地的再分配，要么用于土地的整理利用，以維持農(nóng)村集體土地、宅基地與農(nóng)村人口的利益平衡和生態(tài)平衡。
(三)賦予宅基地使用權(quán)完整權(quán)能
當(dāng)前宅基地使用權(quán)行使方式僅限于“占有”與“使用”，而“處分”被嚴(yán)加禁止。“解禁”宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，是回歸宅基地使用權(quán)及農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)的應(yīng)有之義。
1.宅基地使用權(quán)處分“解禁”的正當(dāng)性。首先，在規(guī)范性文本層面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第21條的規(guī)定為宅基地使用權(quán)抵押和轉(zhuǎn)讓提供了政策性基礎(chǔ)。實(shí)際上，已有的法律條文規(guī)定農(nóng)村村民處分房屋后，不得再申請(qǐng)。這也是從側(cè)面承認(rèn)了住房出賣(mài)的可能性，且現(xiàn)實(shí)中宅基地的此類交易極為常見(jiàn)。立法對(duì)于農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓并未作禁止性規(guī)定，禁止的其實(shí)是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。但根據(jù)“房地一體”原則，政策性文件允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，實(shí)質(zhì)也是對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式上做了松動(dòng)。
其次，在社會(huì)變遷層面，雖然禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或有一定的歷史必然性(重心在城鄉(xiāng)二元背景下宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能)，但僅是我國(guó)土地管理政策和物權(quán)立法的暫時(shí)性選擇，在法理上很難進(jìn)行充分說(shuō)理。隨著城市化的不斷發(fā)展，宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障價(jià)值因其財(cái)產(chǎn)性的彰顯而不能作為主要功能存在。在城鄉(xiāng)一體化的背景下，對(duì)于人來(lái)說(shuō)，允許城市居民合法流轉(zhuǎn)房屋及土地使用權(quán)，理應(yīng)賦予農(nóng)村村民同等權(quán)利；對(duì)于地來(lái)說(shuō)，既然國(guó)有建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)，那么農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)亦應(yīng)當(dāng)一視同仁，為何要堵住宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的大門(mén)，此二者難謂是平等原則的體現(xiàn)。
最后，在社會(huì)實(shí)踐層面，2015年義烏被列為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，同年4月，義烏在全國(guó)范圍內(nèi)率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)。2016年4月，義烏市委、市政府聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，明確在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過(guò)合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。截至2018年1月，義烏當(dāng)?shù)?4家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，貸款余額30.30億元，占全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)總量的1/3以上。宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓已經(jīng)成為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)融資目的的有效途徑。經(jīng)過(guò)全國(guó)多地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，放開(kāi)宅基地使用權(quán)處分，一方面，農(nóng)民作為一名“理性經(jīng)濟(jì)人”，將資金用于個(gè)人目的的生產(chǎn)，便于農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)利益最大化；另一方面，將大量農(nóng)村閑置地流轉(zhuǎn)出去，有利于促進(jìn)稀缺土地資源的利用最大化。
2.嘗試宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。《土地管理法(修正案草案)》(第一次征求意見(jiàn)稿)新增第63條，其中“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，意味著集體所有權(quán)人有權(quán)對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。該條規(guī)定明確了集體所有權(quán)人可以為他人設(shè)定以從事經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)為目的的建設(shè)用地使用權(quán)。這也是對(duì)國(guó)家要求“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)”政策在法律層面的首次回應(yīng)。
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以采取多種方式流轉(zhuǎn)，在符合土地規(guī)劃并經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批手續(xù)的前提下，嘗試將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，避免了宅基地使用權(quán)處分直接放開(kāi)造成過(guò)大沖擊，同時(shí)也降低了改革的成本和難度，過(guò)渡過(guò)程的緩和中有利于把握流轉(zhuǎn)的“度”。
宅基地使用權(quán)的原始取得主體應(yīng)堅(jiān)持以成員身份取得資格權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織向土地管理部門(mén)提交土地權(quán)利變更申請(qǐng)以后，原宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。權(quán)利的受讓主體便不再受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的限制，包括本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶、本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶以及除農(nóng)戶外的三類主體。允許集體與房屋所有人共同對(duì)房地進(jìn)行處分，并分別取得土地與房屋出讓所得的交換價(jià)值。如此，房屋所有人取得房屋出賣(mài)價(jià)款，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地使用費(fèi)，而受讓方則以較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)到農(nóng)村房屋，最大化地實(shí)現(xiàn)了三方利益。
宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的客體主要是節(jié)余的宅基地指標(biāo)，既包含集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)超標(biāo)超占、長(zhǎng)期閑置無(wú)人居住等收回的宅基地，也包含農(nóng)民退出集體經(jīng)濟(jì)組織主動(dòng)交回的宅基地，還有少量從其他性質(zhì)轉(zhuǎn)變而來(lái)的宅基地。若以該宅基地直接轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，則由縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)與各集體經(jīng)濟(jì)組織展開(kāi)；若將該宅基地調(diào)整過(guò)后再轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，主要是一些零星、分散的宅基地，則首先需要符合土地利用的總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，經(jīng)縣政府審查后，再按照具體規(guī)劃分類利用。
宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)容上需要受到相應(yīng)的限制。一是使用年限的限制，以瀘縣譚壩村為例，截至2018年3月，已有134畝指標(biāo)通過(guò)規(guī)劃布局落地為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在土地使用年限內(nèi)可以出租、轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去的使用年限并不是如同農(nóng)戶資格權(quán)一樣具有長(zhǎng)久性，流轉(zhuǎn)的最長(zhǎng)年限應(yīng)當(dāng)受到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)最長(zhǎng)年限的限制。期限屆滿后，由集體經(jīng)濟(jì)組織予以收回，重新回歸原宅基地使用權(quán)的基本屬性；二是流轉(zhuǎn)面積的限制。對(duì)于超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，超過(guò)部分不得轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并且應(yīng)當(dāng)被集體收回作為節(jié)余宅基地指標(biāo)；三是使用用途的限制。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化后，其用途仍然限定為興建住宅，不得改變土地用途另作他用，否則由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。
作者簡(jiǎn)介：溫世揚(yáng)，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；梅維佳，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)》2018年第8期
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