摘要:宅基地“三權(quán)”分置政策強(qiáng)調(diào)，以保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)為前提，適度增強(qiáng)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，促進(jìn)宅基地使用權(quán)的無障礙流轉(zhuǎn)，釋放該權(quán)利的融資功能。在法律制度層面，宅基地“三權(quán)”分置改革的目標(biāo)為維持集體土地所有權(quán)保障功能的同時(shí)，增強(qiáng)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，實(shí)現(xiàn)兩者的有效平衡。“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)依然能夠?qū)φ亍叭龣?quán)”分置的權(quán)利構(gòu)造提供有效解釋：宅基地“三權(quán)”分置政策中的所有權(quán)對(duì)應(yīng)的是既有物權(quán)法上的集體所有權(quán)，其內(nèi)容包含集體成員權(quán)；農(nóng)戶資格權(quán)是農(nóng)戶享有的取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利，權(quán)利屬性應(yīng)當(dāng)為集體成員權(quán)，農(nóng)戶資格權(quán)屬于集體土地所有權(quán)的范疇；宅基地“三權(quán)”分置政策中的使用權(quán)對(duì)應(yīng)的是既有物權(quán)法上的宅基地使用權(quán)。宅基地“三權(quán)”分置的最終確立，需要遵循以下制度構(gòu)建思路：一是完善既有集體土地所有權(quán)；二是明確農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及功能；三是改造既有宅基地使用權(quán)，增強(qiáng)其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。
關(guān)鍵詞:集體土地所有權(quán)；農(nóng)戶資格權(quán)；宅基地使用權(quán)
一、宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)必要性
既有宅基地使用權(quán)的宗旨在于保障農(nóng)民“住有所居”，因而該權(quán)利具有“行政審批取得+禁止流轉(zhuǎn)”的基本特性：其一，以戶為單位的農(nóng)村村民向集體組織申請(qǐng)宅基地，集體組織接受申請(qǐng)后，將該申請(qǐng)?zhí)嵴?qǐng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，審核通過后由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)（《土地管理法》第62條第3款）。從法律性質(zhì)來看，農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上是申請(qǐng)人請(qǐng)求獲得行政審批的行為。在這一過程中，審核機(jī)關(guān)以及審批機(jī)關(guān)行使審核、審批職權(quán)的自由空間受法律的嚴(yán)格限制。言外之意，只要申請(qǐng)人獲得宅基地使用權(quán)的請(qǐng)求符合法定條件，審核機(jī)關(guān)與審批機(jī)關(guān)必須履行審核、審批職權(quán)，不得駁回申請(qǐng)人的請(qǐng)求。這與以意思自治為基礎(chǔ)的民事法律行為形成鮮明對(duì)比。事實(shí)上，法律對(duì)審核及審批機(jī)關(guān)施予了審核、批準(zhǔn)申請(qǐng)人獲得宅基地使用權(quán)的法定義務(wù)，杜絕審核、審批的隨意性，充分保障申請(qǐng)人能夠獲得宅基地的使用權(quán)。其二，宅基地使用權(quán)人無需繳納任何費(fèi)用便可以獲得、使用宅基地。宅基地使用權(quán)具有福利性，這一特性有效預(yù)防了農(nóng)民因無法支付使用費(fèi)而不能取得宅基地使用權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，最大限度地降低了農(nóng)戶獲得宅基地使用權(quán)的成本。其三，現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)戶在取得宅基地的情況下，將在其之上建造的房屋出讓、出租的，再申請(qǐng)宅基地將不予批準(zhǔn)（《土地管理法》第62條第4款）。這一規(guī)定實(shí)際上表明了法律禁止農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓、出租宅基地使用權(quán)的態(tài)度，目的在于防止農(nóng)戶由于出租、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)而失去住所。
宅基地使用權(quán)的“行政審批取得+禁止流轉(zhuǎn)”，是我國城鄉(xiāng)二元體制及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)、生活資料調(diào)配機(jī)制的產(chǎn)物。不可否認(rèn)，具有上述特性的宅基地使用權(quán)制度對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民基本住房保障起到了一定的積極作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口流動(dòng)速度不斷加快，入城工作、生活的農(nóng)村人口數(shù)量逐年增加。宅基地的社會(huì)商品屬性及作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能越來越凸顯，農(nóng)民也逐漸認(rèn)識(shí)到宅基地及其上的房屋是自己手中的重要資產(chǎn)，且價(jià)值日益顯化。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)的現(xiàn)象在實(shí)踐中大量存在，而既有法律規(guī)定卻嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，使得農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)的權(quán)利受到不合理的限制，農(nóng)民無法通過宅基地獲得財(cái)產(chǎn)收益。基于集體成員身份而享有的宅基地使用權(quán)，難以發(fā)揮其應(yīng)有的保障功能，反而成為負(fù)擔(dān)。由于缺乏法定的自愿退出機(jī)制，農(nóng)民進(jìn)城后遺留在農(nóng)村的大量房屋和宅基地處于閑置狀態(tài)，宅基地使用權(quán)成為“雞肋”化的權(quán)利，造成農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。既有宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)難以滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求。
在法律制度層面，有關(guān)宅基地使用權(quán)制度的法律規(guī)定主要分布在《土地管理法》以及《物權(quán)法》之中。《土地管理法》是從宅基地使用權(quán)設(shè)定的審核審批、宅基地使用權(quán)與農(nóng)村土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)，以及農(nóng)戶可以申請(qǐng)宅基地的數(shù)量等方面對(duì)宅基地使用權(quán)的內(nèi)容加以規(guī)定，其管制性色彩較為濃厚。《物權(quán)法》則是從宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容、宅基地滅失后的重新分配及變更登記、注銷登記等內(nèi)容對(duì)宅基地使用權(quán)加以規(guī)定，其主要從私法角度對(duì)宅基地使用權(quán)制度做出規(guī)定。但作為《物權(quán)法》第十三章的宅基地使用權(quán)僅僅只有4個(gè)條文，其規(guī)范內(nèi)容極其簡單。其中，《物權(quán)法》第135條明確指出，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。宅基地使用權(quán)過分依賴公法性質(zhì)的《土地管理法》、國家規(guī)定，使其成為公法管制的對(duì)象，而其私權(quán)屬性被嚴(yán)重壓制。由此產(chǎn)生的問題是，既有宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)為用益物權(quán)，該權(quán)利應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事法律行為而設(shè)定，以行政審核、審批作為宅基地使用權(quán)取得的要件，有違用益物權(quán)設(shè)定的一般規(guī)則。同時(shí)，該權(quán)利不具備可轉(zhuǎn)讓性、可抵押性，亦與用益物權(quán)的基本屬性相背離。具備上述特征的宅基地使用權(quán)難以融入用益物權(quán)體系。由此可見，既有宅基地使用權(quán)制度的上述立法缺陷亟需匡正。
二、宅基地“三權(quán)”分置政策的提出及其目標(biāo)
針對(duì)宅基地使用權(quán)制度存在的問題，黨中央不斷深入探索，積極提出應(yīng)對(duì)策略。黨的十七屆三中全會(huì)提出“完善宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。這一政策突出強(qiáng)調(diào)了依法保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)的重要性。黨的十八屆三中全會(huì)確立了以“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)，探索建立農(nóng)村房屋抵押、轉(zhuǎn)讓的長效機(jī)制”為宗旨的宅基地權(quán)利制度改革指導(dǎo)方針。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)做出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。”這一政策進(jìn)一步提出了建立宅基地有償使用及自愿退出機(jī)制，凸顯了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，對(duì)進(jìn)一步整合農(nóng)村土地資源，解決農(nóng)村房屋閑置問題，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的高效、集約利用具有重要指導(dǎo)意義。上述政策的出臺(tái)指明了宅基地使用權(quán)改革的總體方向。2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)’分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”這一政策明確了宅基地使用權(quán)制度改革的具體方案，實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化。至此，宅基地使用權(quán)制度改革政策已經(jīng)形成完備的體系。
宅基地“三權(quán)”分置政策的目標(biāo)在于，盤活閑置宅基地，提高宅基地利用效率，充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能。
首先，這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以堅(jiān)持集體土地所有制，保障農(nóng)民土地權(quán)益為前提。集體土地所有制是我國農(nóng)村基本的土地制度，是社會(huì)主義公有制的重要組成部分。農(nóng)村土地集體所有，使得農(nóng)民個(gè)體能夠參與農(nóng)村土地的經(jīng)營、管理，合理利用土地并獲得收益，真正成為農(nóng)村土地權(quán)益的享有者，進(jìn)而保障農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。因此，集體土地所有制為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益提供了有效的制度支持，保障農(nóng)民土地權(quán)益是集體土地所有制宗旨的具體體現(xiàn)。堅(jiān)持集體土地所有制、保障農(nóng)民土地權(quán)益是中國土地制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的政治底線，宅基地“三權(quán)”分置改革亦不能例外。
其次，這一政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于促使宅基地使用權(quán)權(quán)利功能發(fā)生轉(zhuǎn)向，即由以實(shí)現(xiàn)保障功能為主轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫛Ｕ吓c效率，在適當(dāng)維持宅基地使用權(quán)保障功能的情況下，較為充分地實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能。既有的宅基地使用權(quán)制度并未完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制思維，過分地強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的保障功能，而忽視其應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、利用效率低下等弊端的產(chǎn)生，而提升宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能，實(shí)現(xiàn)兩種功能的平衡才是宅基地“三權(quán)”分置目標(biāo)的應(yīng)有之義。
三、農(nóng)村土地權(quán)利體系視角下的宅基地“三權(quán)”分置
政策不能替代法律。宅基地“三權(quán)”分置政策的落實(shí)必然需要以既有的制度資源為基礎(chǔ)，將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)有效的權(quán)利制度。這一權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)以宅基地“三權(quán)”分置改革的政策目標(biāo)為指引，明確所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三者的關(guān)系，注重權(quán)利制度的體系性和科學(xué)性。從既有宅基地使用權(quán)制度的發(fā)生邏輯出發(fā)，宅基地使用權(quán)屬于一種用益物權(quán)。這種用益物權(quán)是在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)之上設(shè)立的他物權(quán)。既有宅基地使用權(quán)自然嵌入“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”這一基本的權(quán)利架構(gòu)之中。宅基地“三權(quán)”分置政策向現(xiàn)實(shí)的權(quán)利制度轉(zhuǎn)化，依然需要以“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)為依托，具體理由如下：
首先，從改革開放以來農(nóng)村土地權(quán)利制度改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，其基本主線是在集體土地所有權(quán)與農(nóng)村土地用益物權(quán)分離上做文章。這一基本的權(quán)利架構(gòu)成為建構(gòu)、完善中國農(nóng)村土地權(quán)利的預(yù)設(shè)前提。宅基地“三權(quán)”分置的制度化依然要以既有的“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)為基礎(chǔ)，否則這一改革便會(huì)脫離既有農(nóng)村土地權(quán)利體系，否定既已取得的農(nóng)村土地改革經(jīng)驗(yàn)。
其次，“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)能夠合理解釋所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三者的關(guān)系，使政策上的“三權(quán)”有效轉(zhuǎn)化為農(nóng)村土地權(quán)利體系中的“三權(quán)”。從權(quán)利性質(zhì)角度出發(fā)，宅基地“三權(quán)”分置政策中的所有權(quán)、使用權(quán)，對(duì)應(yīng)的應(yīng)當(dāng)是既有物權(quán)法中的集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，核心問題是如何在 “集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”權(quán)利架構(gòu)下，明確資格權(quán)的法律性質(zhì)，使其有效融入這一權(quán)利架構(gòu)之中。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要以“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”權(quán)利架構(gòu)的固有特征的剖析為切入點(diǎn)。“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”權(quán)利架構(gòu)下的集體土地所有權(quán)具有較強(qiáng)的保障功能。這一保障功能體現(xiàn)為集體成員基于其成員身份享有廣泛的集體成員權(quán)。集體土地所有權(quán)保障性功能的發(fā)揮，最終體現(xiàn)為使集體成員在集體土地所有權(quán)行使過程中享有共同利益，即通過利益轉(zhuǎn)化機(jī)制使集體利益能為每個(gè)成員分享，并保證該利益歸屬于成員個(gè)體。在法律制度層面，這一共同利益分配給集體成員的正當(dāng)性最終表現(xiàn)為集體成員對(duì)集體成員權(quán)的享有。集體成員權(quán)包括集體土地所有權(quán)主體在占有、使用、收益、處分集體土地過程中，成員享有的知情并參與決策權(quán)、利益分配請(qǐng)求權(quán)、用益物權(quán)取得權(quán)以及利益損害救濟(jì)權(quán)等權(quán)利。集體成員權(quán)的行使成為集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)其保障功能的正規(guī)渠道。雖然集體成員權(quán)在概念上因其身份性有別于集體土地所有權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中，集體成員權(quán)的狀態(tài)就是集體土地所有權(quán)的狀態(tài)，集體組織享有和行使集體土地所有權(quán)與集體成員享有和行使成員權(quán)是一個(gè)重合的過程。集體成員權(quán)使法律意義上的集體土地所有權(quán)具備實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是促使集體土地所有權(quán)向?qū)嵸|(zhì)化方向發(fā)展的核心動(dòng)力。基于集體土地所有權(quán)固有的保障性功能，其概念的涵射范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般意義上的所有權(quán)，集體土地所有權(quán)的內(nèi)容較一般意義上的所有權(quán)更為豐富，即這一所有權(quán)的內(nèi)容不僅僅局限于抽象的權(quán)利主體對(duì)物的占有、使用、收益、處分，還應(yīng)當(dāng)包括集體成員在集體土地所有權(quán)權(quán)利行使過程中享有的，保障其基本生產(chǎn)、生活的集體成員權(quán)。
從法律性質(zhì)來看，農(nóng)戶資格權(quán)是集體成員以戶為單位請(qǐng)求集體為其設(shè)定宅基地使用權(quán)的權(quán)利，該權(quán)利基于農(nóng)戶內(nèi)部成員身份直接依法獲得，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于集體成員權(quán)，宅基地資格權(quán)應(yīng)屬成員權(quán)的實(shí)體內(nèi)容，是集體成員實(shí)現(xiàn)在集體所有土地上享有的居住權(quán)益的方式，而集體成員權(quán)屬于集體所有權(quán)的范疇。由此推定，農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容包含于集體土地所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容之中。因此，宅基地“三權(quán)”分置政策中的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，在物權(quán)法層面仍然表現(xiàn)為“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)。這一權(quán)利架構(gòu)能夠完全滿足宅基地“三權(quán)”分置權(quán)利配置的需求。
四、宅基地“三權(quán)”分置制度的確立
依據(jù)中央政策精神建構(gòu)宅基地“三權(quán)”分置制度，集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)延續(xù)其保障性功能，而宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性應(yīng)當(dāng)?shù)玫教嵘浔Ｕ闲怨δ苄枰m度弱化。以此為目標(biāo)而形成的集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)是在既有法律規(guī)范體系下，經(jīng)過完善與改造后的集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)作為一種新型的集體成員權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻倪M(jìn)一步確認(rèn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的法定化。宅基地“三權(quán)”分置制度的確立，應(yīng)當(dāng)以落實(shí)宅基地所有權(quán)、建構(gòu)農(nóng)戶資格權(quán)為基礎(chǔ)，以改造既有宅基地使用權(quán)為核心。
（一）落實(shí)宅基地所有權(quán)
宅基地“三權(quán)”分置政策中的所有權(quán)在法律上應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)宅基地所有權(quán)。宅基地“三權(quán)”分置政策以“落實(shí)所有權(quán)”為政策目標(biāo)，顯然已經(jīng)意識(shí)到我國宅基地所有權(quán)在農(nóng)村土地權(quán)利體系中處于逐漸邊緣化的狀態(tài)。“落實(shí)所有權(quán)”就是要改變這一現(xiàn)狀，使宅基地所有權(quán)在我國農(nóng)村土地權(quán)利運(yùn)行體系及土地管理實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。落實(shí)宅基地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)在明確既有問題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地完善宅基地所有權(quán)的相關(guān)制度。
1.明確宅基地所有權(quán)主體
《民法通則》第74條第3款的規(guī)定突出強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，依據(jù)上述規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)村土地，其應(yīng)當(dāng)歸屬于“農(nóng)民集體”所有。但是“農(nóng)民集體”并非我國民法中既有的權(quán)利主體類型，亦非內(nèi)涵和外延較為明確的法律概念，其模糊性顯而易見。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》進(jìn)一步明確集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有（《物權(quán)法》第59條第1款）。集體土地屬于不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)屬于本集體成員集體所有。但是在“農(nóng)民集體”這一概念并不明確的情況下，哪些人員屬于集體成員，集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)如何確定等有關(guān)集體成員的法律規(guī)定更是付之闕如。集體成員的范圍、法律地位亦處在不確定狀態(tài)，將集體土地所有權(quán)的主體確認(rèn)為“集體成員集體所有”，“集體成員集體所有”無非是“農(nóng)民集體所有”表述的同義反復(fù)，依然難以使集體所有權(quán)主體清晰化。集體土地所有權(quán)主體在立法上之所以處于模糊狀態(tài)，主要原因在于土地歸國家和集體所有是社會(huì)主義公有制的集中體現(xiàn)，是不可動(dòng)搖的基本經(jīng)濟(jì)制度，是任何法律必須遵守的原則。這種“絕對(duì)土地公有制”，成為中國《憲法》《民法通則》以及《物權(quán)法》的基本出發(fā)點(diǎn)。對(duì)所有制的過度強(qiáng)調(diào)，致使《民法通則》《物權(quán)法》忽略了從法律制度層面對(duì)集體土地所有權(quán)主體予以明確界定。由此可見，權(quán)利主體不明確是落實(shí)宅基地所有權(quán)需要解決的首要問題。
從法律技術(shù)層面來看，集體土地所有權(quán)主體首先應(yīng)當(dāng)具備民事主體法律資格。《民法通則》將集體土地所有權(quán)的主體確定為農(nóng)民集體，但并沒有賦予農(nóng)民集體以民事法律主體資格。2017年頒布實(shí)施的《民法總則》亦沒有賦予農(nóng)民集體以法人地位。農(nóng)民集體始終沒有成為法定的民事權(quán)利主體。同時(shí)，農(nóng)民集體成為民事主體亦存在較大的理論障礙。因此，農(nóng)民集體難以成為現(xiàn)實(shí)的集體土地所有權(quán)主體。而集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格，其具備成為集體土地所有權(quán)主體的特定條件。對(duì)于宅基地而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成為宅基地所有權(quán)主體具有以下比較優(yōu)勢(shì)：
首先，集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)主體有利于實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)主體與宅基地所有權(quán)行使主體的統(tǒng)一。《民法通則》將集體土地所有權(quán)主體定位為農(nóng)民集體，而將集體經(jīng)濟(jì)組織確定為集體土地所有權(quán)的行使主體（《民法通則》第74條第3款）。由于農(nóng)民集體不屬于法定的民事主體，對(duì)農(nóng)民集體的認(rèn)知和法律界定均存在模糊性，如何協(xié)調(diào)其與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系成為難以解決的技術(shù)難題。因此，集體土地所有權(quán)主體與集體土地所有權(quán)行使主體相區(qū)分，只會(huì)使集體土地所有權(quán)主體的界定更加復(fù)雜，不具有任何現(xiàn)實(shí)意義。
其次，從歷史沿革的角度出發(fā)，集體經(jīng)濟(jì)組織在我國農(nóng)業(yè)集體化發(fā)展過程中一直扮演著重要角色。從合作組到初級(jí)合作社，從初級(jí)合作社到高級(jí)合作社、人民公社，集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)集體化過程中表現(xiàn)為不同的組織形態(tài)。特定的歷史時(shí)期，高級(jí)合作社、人民公社的集體土地所有權(quán)主體地位已經(jīng)得到國家政策和廣大農(nóng)民群眾的認(rèn)可。與之相對(duì)，農(nóng)民集體在我國農(nóng)業(yè)合作化歷史發(fā)展過程中從未形成特定的組織形態(tài)。與農(nóng)民集體相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織進(jìn)化發(fā)展程度更高。集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)主體具有一定的歷史基礎(chǔ)。
再次，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為現(xiàn)實(shí)存在的組織已經(jīng)為人們所普遍認(rèn)可。同時(shí)，各個(gè)農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)具備較為健全的組織機(jī)構(gòu)和完善的人員配備。其在集體土地經(jīng)營、管理過程中發(fā)揮了重要而積極的作用，由其作為法定的宅基地所有權(quán)主體具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)主體，有兩點(diǎn)值得說明：一是集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形態(tài)并非單一，而是呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。農(nóng)村股份合作社等多種合作化組織均屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。可以說，集體經(jīng)濟(jì)組織屬于一種總括性的法律概念。由此決定，宅基地所有權(quán)主體的組織形式具有多樣性。不同地區(qū)的農(nóng)民可以根據(jù)本地區(qū)集體土地經(jīng)營管理的現(xiàn)實(shí)需求組建不同形式的集體經(jīng)濟(jì)組織，由其享有和行使宅基地所有權(quán)，最大限度地保障了宅基地所有權(quán)主體享有和行使這一權(quán)利的有效性。二是集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)主體，其與農(nóng)民集體為具體與抽象的關(guān)系。集體土地歸農(nóng)民集體所有，是從所有制角度對(duì)集體土地歸屬的總體認(rèn)識(shí)。依據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，所有制是從宏觀角度描述生產(chǎn)、生活資料由哪一階級(jí)或社會(huì)集團(tuán)占有或控制的抽象性概念。所有權(quán)則是國家法律制度背景下，描述具體的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)歸誰所有的概念。所有制決定所有權(quán)，所有權(quán)是所有制的具體體現(xiàn)。從所有制與所有權(quán)兩者關(guān)系的角度出發(fā)，《民法通則》認(rèn)定集體土地歸屬于農(nóng)民集體所有是對(duì)集體土地所有制的宣示，是對(duì)集體土地歸屬的整體描述，并不是在法律制度層面對(duì)集體土地所有權(quán)主體予以界定。與之對(duì)應(yīng)，上述法律將集體土地所有權(quán)的行使主體確定為集體經(jīng)濟(jì)組織，是在法律制度層面對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)利主體的確認(rèn)，是對(duì)集體土地所有制在法律制度層面如何實(shí)現(xiàn)的具體闡釋。在所有制層面，集體土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體是全體集體成員的集合。在所有權(quán)層面，集體土地所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體，行使該所有權(quán)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織是“農(nóng)民集體”之民事表達(dá)主體，將集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)為集體土地所有權(quán)主體并不等于否認(rèn)農(nóng)村土地集體所有制，而是在法律制度層面實(shí)現(xiàn)這一所有制的具體方式。《民法通則》雖然沒有明確表明集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)作為集體土地所有權(quán)主體，但亦能推斷集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)質(zhì)上就是集體土地所有權(quán)主體。作為集體土地的具體類型，宅基地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織。
2.賦予宅基地所有權(quán)以完整的權(quán)能
宅基地所有權(quán)在實(shí)踐中并不具備完整的處分權(quán)能。這種處分權(quán)能的不完整性主要表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)以行政審批為設(shè)定條件（《土地管理法》第62條第3款），宅基地所有權(quán)人不能完全依照“意思合意+登記公示”的用益物權(quán)設(shè)定方式為他人設(shè)定宅基地使用權(quán)。
賦予宅基地所有權(quán)以完整的處分權(quán)能是落實(shí)宅基地所有權(quán)應(yīng)有的內(nèi)涵。宅基地所有權(quán)具備完整的處分權(quán)能意味著宅基地所有權(quán)主體在符合土地規(guī)劃的前提下，經(jīng)過法定決議程序后，可以自主決定為集體成員設(shè)定宅基地使用權(quán)。除此以外，鑒于宅基地所有權(quán)主體是特定組織，集體內(nèi)部成員應(yīng)當(dāng)通過民主方式對(duì)宅基地進(jìn)行處分，不受其他人干預(yù)，具有一定的獨(dú)立性，由此決定法律應(yīng)當(dāng)賦予宅基地所有權(quán)以管理權(quán)能，管理權(quán)能具體包括集體成員對(duì)集體土地的使用和處分的民主管理、民主監(jiān)督以及相關(guān)事務(wù)的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理。
3.建立宅基地所有權(quán)行使的程序性規(guī)則
宅基地所有權(quán)主體是特定的組織，組織對(duì)特定權(quán)利的行使必然基于組織意志，而組織意志的形成本質(zhì)上是組織成員依據(jù)特定程序規(guī)則所形成的決議。在這一過程中，程序性規(guī)則決定了組織意志能否有效形成，進(jìn)而決定了權(quán)利行使是否具備正當(dāng)性。由于我國既有法律對(duì)于宅基地所有權(quán)主體行使該權(quán)利的程序性規(guī)則沒有明確規(guī)定，多數(shù)宅基地所有權(quán)主體在行使其權(quán)利過程中往往忽略程序性規(guī)則的作用，致使其行使權(quán)利的行為效力受到質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致大量糾紛的產(chǎn)生。以落實(shí)宅基地所有權(quán)為契機(jī)，宅基地所有權(quán)行使程序性規(guī)則的建立對(duì)于促進(jìn)集體土地所有權(quán)的規(guī)范化具有重要意義。
宅基地所有權(quán)的行使涉及宅基地的處分以及宅基地的日常管理。對(duì)上述事項(xiàng)的決議應(yīng)建立如下程序性規(guī)則：首先，法律或集體組織章程應(yīng)當(dāng)確立多數(shù)決規(guī)則，即上述事項(xiàng)須由集體組織2/3以上成員參與表決方可進(jìn)行，由參與表決的集體組織成員的2/3以上通過方為有效。其次，宅基地所有權(quán)主體每一年度應(yīng)當(dāng)就宅基地處分以及宅基地的日常管理事項(xiàng)向集體成員定期通告。集體成員如果有20%以上對(duì)于公布的信息有異議，可以申請(qǐng)查詢集體組織對(duì)上述事項(xiàng)的決議記錄或其他相關(guān)材料。再次，集體成員認(rèn)為宅基地所有權(quán)主體在宅基地處分以及日常經(jīng)營、管理過程中有違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定或損害集體利益的情形，可以申請(qǐng)宅基地所有權(quán)主體對(duì)上述決議內(nèi)容進(jìn)行復(fù)議，集體成員的復(fù)議申請(qǐng)被駁回的，集體成員可以以個(gè)人名義向法院提起訴訟，維護(hù)其合法權(quán)益。
（二）建構(gòu)農(nóng)戶資格權(quán)
1.農(nóng)戶資格權(quán)的立法設(shè)計(jì)
在將農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定為集體成員權(quán)的前提下，農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)當(dāng)作為集體土地所有權(quán)的部分內(nèi)容，在集體土地所有權(quán)既有法律規(guī)定內(nèi)容之上對(duì)其加以完善。我國既有法律未將集體成員權(quán)作為具體的權(quán)利類型而予以規(guī)定。雖然集體成員權(quán)沒有以獨(dú)立的權(quán)利類型身份出現(xiàn)在既有法律體系中，但是《物權(quán)法》在集體所有權(quán)相關(guān)規(guī)定中涉及了集體成員權(quán)的內(nèi)容。將集體成員權(quán)視為集體土地所有權(quán)應(yīng)有內(nèi)容的立法體例暗示了立法者認(rèn)同，在財(cái)產(chǎn)權(quán)中鑲嵌人法內(nèi)容，將集體成員權(quán)在制度上設(shè)計(jì)為農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的組成部分的立法傾向。如果將屬于集體成員權(quán)的農(nóng)戶資格權(quán)予以單獨(dú)立法規(guī)定，不僅略顯突兀，而且與既有法律體系難以融合。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)的法定化，只需對(duì)既有《物權(quán)法》有關(guān)集體成員權(quán)的規(guī)定加以完善，體現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)的具體內(nèi)容即可。以民法典編纂為契機(jī)，農(nóng)戶資格權(quán)作為集體成員權(quán)的具體類型，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含在《民法典物權(quán)編》有關(guān)集體成員權(quán)的規(guī)范內(nèi)容之中。具體而言，未來立法應(yīng)當(dāng)從以下方面對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)容予以確認(rèn)：
首先，農(nóng)戶資格權(quán)具有集體成員權(quán)屬性。農(nóng)戶資格權(quán)是集體成員以戶為單位取得宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)利，其本質(zhì)為宅基地申請(qǐng)資格的權(quán)利化。農(nóng)戶內(nèi)部全體成員基于集體成員身份而享有取得宅基地使用權(quán)的資格。農(nóng)戶資格權(quán)與集體成員的成員資格具有重要的差別。一方面，集體成員資格是農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)，農(nóng)戶成員只有具備集體成員資格，才能享有農(nóng)戶資格權(quán)。另一方面，農(nóng)戶內(nèi)全部集體成員資格的喪失必然導(dǎo)致農(nóng)戶資格權(quán)的喪失，但是農(nóng)戶資格權(quán)的喪失并不等于農(nóng)戶內(nèi)全部集體成員喪失成員資格。農(nóng)戶內(nèi)全部集體成員自愿放棄農(nóng)戶資格權(quán)，農(nóng)戶只是喪失了取得宅基地使用權(quán)的資格，但農(nóng)戶內(nèi)部集體成員仍然享有其他內(nèi)容的集體成員權(quán)。除農(nóng)戶主體消滅（農(nóng)戶全部成員死亡或喪失集體成員身份）及該農(nóng)戶內(nèi)部全體集體成員自愿放棄該農(nóng)戶資格權(quán)外，該農(nóng)戶資格權(quán)不受任何組織、個(gè)人的剝奪。農(nóng)戶這一權(quán)利受到侵害，農(nóng)戶內(nèi)部成員可以以農(nóng)戶名義追究侵害者的侵權(quán)責(zé)任。
其次，農(nóng)戶資格權(quán)具有自愿放棄性。農(nóng)戶全體成員以書面形式通知集體組織放棄取得宅基地使用權(quán)資格，該意思表示自書面通知送達(dá)集體組織后生效。集體組織應(yīng)當(dāng)對(duì)該書面通知予以留存?zhèn)浒浮＾r(nóng)戶全體成員放棄取得宅基地使用權(quán)資格的，如果其已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)，則有義務(wù)在合理期限內(nèi)向集體組織交還宅基地，宅基地之上所建房屋的所有權(quán)仍然歸屬于該農(nóng)戶。此時(shí)，該農(nóng)戶可以與集體組織協(xié)商，將該房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體組織，集體組織按當(dāng)?shù)胤课萁灰變r(jià)格向放棄農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶支付房款。集體組織亦可以指定本集體內(nèi)部其他申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶接收自愿交回的宅基地，由其按照當(dāng)?shù)胤课萁灰變r(jià)格支付房款。如果放棄農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶未取得宅基地使用權(quán)，集體組織將不再為其分配宅基地使用權(quán)。農(nóng)戶內(nèi)部全體集體成員一旦自愿放棄農(nóng)戶資格權(quán)，該農(nóng)戶不能再次申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。農(nóng)戶將房屋出租、轉(zhuǎn)讓而宅基地隨之流轉(zhuǎn)的或農(nóng)戶閑置宅基地超過一定期限的，視為農(nóng)戶自愿放棄農(nóng)戶資格權(quán)。農(nóng)戶自愿放棄農(nóng)戶資格權(quán)以有償為原則，以無償為例外。以有償為原則，自愿放棄農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶可以從集體組織獲得相應(yīng)補(bǔ)償，這一做法能夠調(diào)動(dòng)不需要宅基地的農(nóng)戶自愿放棄農(nóng)戶資格權(quán)的積極性，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的節(jié)約，亦符合中央政策精神。以無償為例外是為了糾正農(nóng)戶在利用宅基地過程中的不當(dāng)行為，防止其雙重獲利。
再次，農(nóng)戶資格權(quán)的行使具有明確的法律界限。宅基地資格權(quán)是宅基地分配資格權(quán)，該權(quán)利一旦行使，便歸于消滅，其結(jié)果是取得作為實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的宅基地使用權(quán)。已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，不能基于農(nóng)戶資格權(quán)再次向集體組織申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。此時(shí)，農(nóng)戶資格權(quán)的行使受到法律限制。但是有下列情況之一的，農(nóng)戶可以行使資格權(quán)，再次向集體組織申請(qǐng)宅基地使用權(quán)：一是宅基地因自然災(zāi)害、意外事故以及被征收等原因滅失，宅基地使用權(quán)消滅；二是宅基地使用權(quán)因受到不法侵害，權(quán)利人無法行使該權(quán)利；三是集體組織通過正當(dāng)?shù)谋頉Q程序允許農(nóng)戶行使農(nóng)戶資格權(quán)，再次申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。明確農(nóng)戶資格權(quán)行使的界限，目的在于防止農(nóng)戶濫用農(nóng)戶資格權(quán)獲取多處宅基地造成農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，保證“一戶一宅”法律原則的貫徹落實(shí)。
最后，農(nóng)戶資格權(quán)不具有可轉(zhuǎn)讓性。農(nóng)戶資格權(quán)是權(quán)利人基于農(nóng)戶內(nèi)部成員的集體成員身份而取得的權(quán)利。因此，這一權(quán)利具有較強(qiáng)的身份屬性，其可轉(zhuǎn)讓性必然受到權(quán)利主體身份條件的制約。
2.農(nóng)戶資格權(quán)法定化的意義
從功能角度出發(fā)，農(nóng)戶資格權(quán)的確立主要具有兩方面重要意義：一是有利于保障以農(nóng)戶為單位的集體成員依法獲得宅基地使用權(quán)。保證農(nóng)民居有其所是宅基地權(quán)利制度的核心目標(biāo)。既有《物權(quán)法》雖然賦予宅基地使用權(quán)以用益物權(quán)性質(zhì)，但是對(duì)于農(nóng)戶取得這一權(quán)利的法定依據(jù)卻語焉不詳。由于缺乏法律的明確指引，在一些農(nóng)村地區(qū)，集體組織以種種不正當(dāng)理由拒絕為農(nóng)戶分配宅基地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的合法權(quán)益受到侵害。因此，農(nóng)戶資格權(quán)作為農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)利，明確其法律地位，對(duì)于保障農(nóng)戶依法取得宅基地使用權(quán)具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義。二是農(nóng)戶資格權(quán)的確立，有利于建立合理、有效的宅基地使用權(quán)自愿退出機(jī)制，從而有效促進(jìn)農(nóng)村土地資源的統(tǒng)一規(guī)劃和利用。我國既有法律沒有對(duì)宅基地使用權(quán)人的主動(dòng)退出和土地所有人撤銷的強(qiáng)制退出做出區(qū)分，既有法律將宅基地使用權(quán)的消滅事由視為宅基地使用權(quán)強(qiáng)制退出事由，包括宅基地被征收、宅基地閑置而被集體組織收回、土地滅失等情形。但對(duì)于宅基地使用權(quán)人自愿退出行為的法律性質(zhì)、退出程序尚缺乏法律的明確規(guī)定。而農(nóng)戶資格權(quán)為宅基地使用權(quán)退出機(jī)制的建立提供了強(qiáng)有力的支撐。同時(shí)，農(nóng)戶資格權(quán)的確立為提高農(nóng)村土地利用效率，解決農(nóng)村宅基地閑置問題開辟了新的道路。在集體組織向農(nóng)戶分配宅基地使用權(quán)之前，農(nóng)戶內(nèi)部全體成員可以通過明確的意思表示放棄農(nóng)戶資格權(quán)，集體組織將不再給該農(nóng)戶分配宅基地。集體組織可以及時(shí)將預(yù)備分配的宅基地納入土地規(guī)劃另作他用，進(jìn)而提高農(nóng)村土地利用效率。在農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)后，農(nóng)戶內(nèi)部全體成員亦可以通過明確的意思表示放棄農(nóng)戶資格權(quán)，集體組織將及時(shí)收回其已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)進(jìn)而對(duì)宅基地重新加以利用，避免宅基地的閑置。
（三）改造宅基地使用權(quán)
1.宅基地使用權(quán)改造的問題與爭議
宅基地“三權(quán)”分置政策中的使用權(quán)從性質(zhì)來看，應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)法律上的宅基地使用權(quán)。但該宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是對(duì)既有宅基地使用權(quán)改造而形成的新型的宅基地使用權(quán)。
改造既有宅基地使用權(quán)，面臨最主要的問題是宅基地使用權(quán)的身份屬性較強(qiáng)，而財(cái)產(chǎn)屬性較弱：其一，宅基地使用權(quán)的權(quán)利取得和享有主體只能為集體內(nèi)部的農(nóng)戶，集體以外的其他人不能取得宅基地使用權(quán)。其二，宅基地使用權(quán)人只能占有、使用宅基地，而不能將其轉(zhuǎn)讓、抵押或進(jìn)行其他的物權(quán)處分，宅基地使用權(quán)的流通和融資功能受到極大限制。
針對(duì)上述問題，目前學(xué)界主要提出兩種解決方案：第一種解決方案主張，我國的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行較為徹底的制度改革，去除其身份屬性，使其具備完全的財(cái)產(chǎn)屬性。首先，集體成員以外的自然人、法人、其他組織均可以成為宅基地使用權(quán)的主體，權(quán)利主體并不限于本集體成員所組成的農(nóng)戶。其次，既有的宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地只享有占有、使用權(quán)，不享有收益權(quán)和處分權(quán)（《物權(quán)法》第152條），這是法律對(duì)宅基地使用權(quán)的不當(dāng)限制。事實(shí)上，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具備收益權(quán)能、處分權(quán)能，權(quán)利人可以對(duì)該權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)的處分（轉(zhuǎn)讓、抵押）并獲得收益。第二種解決方案主張，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)保留其身份性、福利性的特征，但其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步提升。由于宅基地使用權(quán)具有自物權(quán)屬性，在此權(quán)利之上可以設(shè)定完全財(cái)產(chǎn)屬性的地上權(quán)，進(jìn)而間接實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。如此一來，宅基地使用權(quán)既保留了身份性、福利性，其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性又得以增強(qiáng)。
就第一種方案而言，宅基地使用權(quán)的改造應(yīng)當(dāng)秉持依據(jù)我國農(nóng)村實(shí)際，循序漸進(jìn)的原則，不能搞極端自由化。換言之，宅基地使用權(quán)的改造應(yīng)當(dāng)把握好 “度”，不能搞“一刀切”。宅基地使用權(quán)的身份性、福利性是宅基地使用權(quán)制度的固有屬性，是這一權(quán)利制度的核心特征。宅基地“三權(quán)”分置制度化應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持宅基地使用權(quán)固有屬性為前提基礎(chǔ)。宅基地“三權(quán)”分置改革并不意味著徹底否定宅基地使用權(quán)的保障功能，而是在維持其保障功能的前提下，適當(dāng)增強(qiáng)該權(quán)利的財(cái)產(chǎn)屬性。這一理念決定了宅基地使用權(quán)的改造應(yīng)當(dāng)采取折中路線，即保留既有宅基地使用權(quán)的身份性、福利性，同時(shí)賦予宅基地使用權(quán)以更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能。這一改革路線符合改革開放以來我國農(nóng)村土地制度改革一貫遵循的邏輯。拋棄宅基地使用權(quán)的固有屬性，無視宅基地使用權(quán)保障功能，只會(huì)使宅基地使用權(quán)異化或崩潰，有違宅基地“三權(quán)”分置改革的政策精神。
就第二種方案而言，以保留宅基地使用權(quán)身份性、福利性為基礎(chǔ)，適當(dāng)提升宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性的方案理念值得肯定，但以在宅基地使用權(quán)之上設(shè)定地上權(quán)作為實(shí)現(xiàn)這一方案理念的具體措施卻值得商榷：其一，地上權(quán)與宅基地使用權(quán)是在不同物權(quán)體系下的制度概念，盲目引進(jìn)這一制度對(duì)我國既有的用益物權(quán)體系將產(chǎn)生不良影響，且制度成本過于高昂。此外，兩者在制度功能上有相近之處，關(guān)系難以界定，很難統(tǒng)一于同一權(quán)利體系之下。其二，宅基地使用權(quán)之上設(shè)定地上權(quán)使既有的權(quán)利關(guān)系人為地復(fù)雜化，不利于權(quán)利體系的清晰化，其進(jìn)步性值得懷疑。因此，以保留宅基地使用權(quán)身份性、福利性的固有特征，提升其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性為指導(dǎo)理念，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的改造需要另尋思路。
2.宅基地使用權(quán)改造的具體構(gòu)想
事實(shí)上，《土地管理法》第62條對(duì)宅基地的利用、宅基地取得的審批程序、“一戶一宅”規(guī)則等內(nèi)容做出規(guī)定，這一條文位于《土地管理法》第5章“建設(shè)用地”中。可見，《土地管理法》將宅基地視為一種集體建設(shè)用地。依據(jù)《土地管理法》第43條及第63條的規(guī)定，集體建設(shè)用地只能用于農(nóng)村居民建設(shè)住宅、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的公共設(shè)施以及公益事業(yè)建設(shè)，集體土地一律不允許以出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的方式從事其他非農(nóng)建設(shè)。可見，現(xiàn)行法律中，集體建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)利主體、權(quán)能以及權(quán)利設(shè)定自由度方面受到了極大限制，這一限制阻礙了我國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的形成以及集體土地的合理利用，剝奪了集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)獲得的土地收益。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革勢(shì)在必行。從未來集體建設(shè)用地使用權(quán)改革的趨勢(shì)來看，集體土地所有權(quán)人可以為他人設(shè)定以從事經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)為目的的建設(shè)用地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)主體可以通過設(shè)定該權(quán)利獲得土地收益。同時(shí)，該權(quán)利具有可轉(zhuǎn)讓性、可抵押性。這意味著既有的集體建設(shè)用地使用權(quán)結(jié)構(gòu)需要重新整合。《土地管理法》所規(guī)定的，以農(nóng)村居民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的公共設(shè)施以及公益事業(yè)建設(shè)為目的而設(shè)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)具有無償性、公益性的特征，其不具有經(jīng)營性。這一權(quán)利不具備轉(zhuǎn)讓性、抵押性，不屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)；以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等以獲得經(jīng)營收益為目的而設(shè)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)，其設(shè)定具有有償性、經(jīng)營性的特征，屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。這一權(quán)利具備轉(zhuǎn)讓性、抵押性。由此可見，集體建設(shè)用地使用權(quán)具體包括非經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。雖然非經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)與經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于兩種不同類型的集體建設(shè)用地使用權(quán)，但是在符合土地規(guī)劃并經(jīng)過管理審批的前提下，集體土地所有權(quán)人可以依照一定的程序使兩種集體建設(shè)用地使用權(quán)相互轉(zhuǎn)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩種權(quán)利的有效溝通。嘗試將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，避免了宅基地使用權(quán)處分直接開放造成的過大沖擊，同時(shí)也降低了改革的成本和難度。
依循這一思路，宅基地使用權(quán)作為一種法定的非經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，可以通過轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式，間接實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的對(duì)外轉(zhuǎn)讓及抵押。在此基礎(chǔ)上，法律應(yīng)當(dāng)完善既有宅基地使用權(quán)登記制度，建立特定條件下的宅基地有償使用制度。
3.宅基地使用權(quán)改造的應(yīng)然效果
以宅基地“三權(quán)”分置政策精神為指導(dǎo)，改造后的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具備以下特征：
第一，宅基地使用權(quán)在初始分配過程中應(yīng)當(dāng)保留其身份性特征，即只有集體成員組成的農(nóng)戶方可申請(qǐng)取得該權(quán)利。集體以外的農(nóng)戶以及城鎮(zhèn)居民不能成為宅基地使用權(quán)初始取得的權(quán)利主體。
第二，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具備可轉(zhuǎn)讓性。宅基地使用權(quán)具備可轉(zhuǎn)讓性是建立宅基地流轉(zhuǎn)市場的前提基礎(chǔ)，亦是提高宅基地利用效率的重要舉措。宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不以建有房屋為限制條件，未建有房屋的宅基地使用權(quán)亦可轉(zhuǎn)讓。以權(quán)利的受讓主體為標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓分為兩種情況：一是宅基地使用權(quán)的受讓主體為本集體農(nóng)戶，該權(quán)利轉(zhuǎn)讓不受任何限制；二是宅基地使用權(quán)的受讓主體為本集體農(nóng)戶以外的其他受讓主體，此時(shí)，原宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)書面通知集體組織，集體組織應(yīng)當(dāng)于特定期間內(nèi)且在其轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)出公告。如果本集體內(nèi)有農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地使用權(quán)且尚未獲得這一權(quán)利，該農(nóng)戶在同等條件下享有優(yōu)先取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。如果本集體內(nèi)沒有農(nóng)戶主張?jiān)摍?quán)利，集體不得無故阻礙宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。此時(shí)，集體組織應(yīng)當(dāng)向土地規(guī)劃部門提請(qǐng)變更土地權(quán)利類型申請(qǐng)，即作為交易對(duì)象的宅基地應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地。但該宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后，其用途仍應(yīng)當(dāng)限定為住宅建設(shè)。集體土地所有人按照集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地使用權(quán)人收取費(fèi)用，對(duì)于超過宅基地法定標(biāo)準(zhǔn)的面積加倍收取費(fèi)用。轉(zhuǎn)變后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的受讓主體，不再受到身份的限制，進(jìn)而間接實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。值得注意的是，農(nóng)村房屋屬于農(nóng)民所有，其享有對(duì)房屋的自由處分權(quán)。農(nóng)民可以將房屋轉(zhuǎn)讓給本集體組織以外的農(nóng)民。由于我國法律實(shí)行“房隨地走”“地隨房走”的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)原則，農(nóng)村房屋權(quán)屬變動(dòng)自然涉及宅基地權(quán)利變動(dòng)。本集體組織成員以外的農(nóng)村房屋受讓人亦可以選擇取得宅基地的租賃權(quán)，這種宅基地租賃權(quán)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生，是一種法定的租賃權(quán)。法定租賃權(quán)一旦設(shè)定，法律應(yīng)當(dāng)視為享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶自愿放棄農(nóng)戶資格權(quán)，其不再享有向集體組織申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利，理由在于將房屋轉(zhuǎn)讓給本集體組織以外的農(nóng)民，說明該農(nóng)民不再需要宅基地，由其享有以取得宅基地為目的的農(nóng)戶資格權(quán)已無實(shí)際意義。如果承認(rèn)該農(nóng)民繼續(xù)享有該權(quán)利，那么該農(nóng)民可以依據(jù)該權(quán)利再次申請(qǐng)宅基地，有違“一戶一宅”原則。此時(shí)，原宅基地使用權(quán)消滅，房屋受讓人取得以宅基地所有人為出租人的宅基地法定租賃權(quán)。宅基地所有人有權(quán)向宅基地使用人收取租金，對(duì)于超過宅基地法定標(biāo)準(zhǔn)的面積加倍收取租金。
第三，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具備可抵押性。但是宅基地使用權(quán)的抵押應(yīng)當(dāng)征得集體組織同意。集體組織同意后應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，將作為交易對(duì)象的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，但該宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后，其用途仍應(yīng)當(dāng)限定為住宅建設(shè)。對(duì)于超過標(biāo)準(zhǔn)部分的宅基地，不得轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而是應(yīng)當(dāng)由集體收回。此時(shí)，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，從而具備可抵押性。
第四，宅基地使用權(quán)在特定情況下具備有償性。宅基地由集體成員組成的農(nóng)戶取得、使用的，集體組織不收取任何費(fèi)用，進(jìn)而體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的身份性、福利性。如果集體成員所組成的農(nóng)戶必須從集體購買宅基地或租賃宅基地，那么他們作為集體土地所有權(quán)主體的成員就失去了意義。集體土地所有權(quán)就異化為脫離集體成員的私有權(quán)。但是如果集體成員組成的農(nóng)戶使用的宅基地超過規(guī)定面積，集體組織可以對(duì)超過標(biāo)準(zhǔn)部分按集體經(jīng)營性建設(shè)用地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取使用費(fèi)。同時(shí)，集體組織對(duì)于超標(biāo)部分的宅基地亦可以強(qiáng)制收回。這一措施有利于遏制宅基地使用權(quán)人任意多占宅基地、隨意擴(kuò)大宅基地面積現(xiàn)象的發(fā)生。此外，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后由集體成員以外的人使用，此時(shí)宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，集體組織按照集體經(jīng)營性建設(shè)用地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向該土地使用人收取費(fèi)用。
第五，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以登記作為權(quán)利的設(shè)定要件，以變更登記的完成作為權(quán)利變動(dòng)的要件。既有宅基地使用權(quán)是否以登記作為權(quán)利設(shè)定、變動(dòng)的要件，《物權(quán)法》《土地管理法》沒有做出明確規(guī)定，但《物權(quán)法》僅僅要求已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記（《物權(quán)法》第155條）。考慮到我國宅基地使用權(quán)登記制度還不夠完善，有些農(nóng)村地區(qū)還沒有建立宅基地使用權(quán)登記制度，《物權(quán)法》并沒有將登記作為宅基地使用權(quán)設(shè)定、變更的要件。然而，宅基地使用權(quán)不以登記作為權(quán)利設(shè)定、轉(zhuǎn)讓的要件，該權(quán)利的設(shè)定及變動(dòng)缺乏法定的公示方式，必然妨害交易安全，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以及抵押制度便難以確立。以登記作為權(quán)利設(shè)定、轉(zhuǎn)讓的法定要件，有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)利在交易過程中的清晰化，保障交易安全，有利于宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的加強(qiáng)。同時(shí)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)具備完全的可轉(zhuǎn)讓性、可抵押性，因而其應(yīng)當(dāng)以登記作為權(quán)利設(shè)定、變動(dòng)的要件，允許宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的情況下，宅基地使用權(quán)亦應(yīng)當(dāng)以登記作為權(quán)利設(shè)定、變動(dòng)的要件，為宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地掃清制度障礙，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩種權(quán)利的有效溝通。
五、結(jié)語
宅基地“三權(quán)”分置是我國農(nóng)村土地制度改革的又一重大舉措。這一改革的目標(biāo)為：充分保證農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，提升宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。宅基地“三權(quán)”分置改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須將宅基地“三權(quán)”分置政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)可行的法律制度。以既有物權(quán)法中“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)為制度平臺(tái)，宅基地“三權(quán)”分置政策中的“所有權(quán)”對(duì)應(yīng)的是既有物權(quán)法中的集體土地所有權(quán)；“資格權(quán)”應(yīng)當(dāng)定性為集體成員權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于集體土地所有權(quán)的范疇；“使用權(quán)”對(duì)應(yīng)的是既有物權(quán)法中的宅基地使用權(quán)。宅基地“三權(quán)”分置的權(quán)利構(gòu)造仍然表現(xiàn)為“集體土地所有權(quán)—用益物權(quán)”。在既有農(nóng)村土地權(quán)利體系下，宅基地“三權(quán)”分置制度的確立需要滿足以下條件：一是完善既有集體土地所有權(quán)制度；二是明確農(nóng)戶資格權(quán)的功能及權(quán)利內(nèi)容；三是改造既有宅基地使用權(quán)，增強(qiáng)其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。
作者簡介:姜楠，男，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士后，法學(xué)博士。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社科版
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