摘要:宅基地“三權”分置政策強調，以保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權為前提，適度增強宅基地使用權的財產屬性，促進宅基地使用權的無障礙流轉，釋放該權利的融資功能。在法律制度層面，宅基地“三權”分置改革的目標為維持集體土地所有權保障功能的同時，增強宅基地使用權的財產權屬性，實現兩者的有效平衡。“集體土地所有權—用益物權”的權利架構依然能夠對宅基地“三權”分置的權利構造提供有效解釋：宅基地“三權”分置政策中的所有權對應的是既有物權法上的集體所有權，其內容包含集體成員權；農戶資格權是農戶享有的取得宅基地使用權的權利，權利屬性應當為集體成員權，農戶資格權屬于集體土地所有權的范疇；宅基地“三權”分置政策中的使用權對應的是既有物權法上的宅基地使用權。宅基地“三權”分置的最終確立，需要遵循以下制度構建思路：一是完善既有集體土地所有權；二是明確農戶資格權的權利內容及功能；三是改造既有宅基地使用權，增強其財產權屬性。
關鍵詞:集體土地所有權；農戶資格權；宅基地使用權
一、宅基地制度改革的現實必要性
既有宅基地使用權的宗旨在于保障農民“住有所居”，因而該權利具有“行政審批取得+禁止流轉”的基本特性：其一，以戶為單位的農村村民向集體組織申請宅基地，集體組織接受申請后，將該申請提請鄉（鎮）人民政府審核，審核通過后由縣級人民政府批準（《土地管理法》第62條第3款）。從法律性質來看，農戶申請宅基地使用權實質上是申請人請求獲得行政審批的行為。在這一過程中，審核機關以及審批機關行使審核、審批職權的自由空間受法律的嚴格限制。言外之意，只要申請人獲得宅基地使用權的請求符合法定條件，審核機關與審批機關必須履行審核、審批職權，不得駁回申請人的請求。這與以意思自治為基礎的民事法律行為形成鮮明對比。事實上，法律對審核及審批機關施予了審核、批準申請人獲得宅基地使用權的法定義務，杜絕審核、審批的隨意性，充分保障申請人能夠獲得宅基地的使用權。其二，宅基地使用權人無需繳納任何費用便可以獲得、使用宅基地。宅基地使用權具有福利性，這一特性有效預防了農民因無法支付使用費而不能取得宅基地使用權現象的出現，最大限度地降低了農戶獲得宅基地使用權的成本。其三，現行法律規定，農戶在取得宅基地的情況下，將在其之上建造的房屋出讓、出租的，再申請宅基地將不予批準（《土地管理法》第62條第4款）。這一規定實際上表明了法律禁止農戶轉讓、出租宅基地使用權的態度，目的在于防止農戶由于出租、轉讓宅基地使用權而失去住所。
宅基地使用權的“行政審批取得+禁止流轉”，是我國城鄉二元體制及計劃經濟體制下生產、生活資料調配機制的產物。不可否認，具有上述特性的宅基地使用權制度對實現農村居民基本住房保障起到了一定的積極作用。但隨著社會經濟的不斷發展，人口流動速度不斷加快，入城工作、生活的農村人口數量逐年增加。宅基地的社會商品屬性及作為一種財產權的財產功能越來越凸顯，農民也逐漸認識到宅基地及其上的房屋是自己手中的重要資產，且價值日益顯化。農民轉讓房屋所有權的現象在實踐中大量存在，而既有法律規定卻嚴格限制宅基地使用權的轉讓，使得農民轉讓房屋所有權的權利受到不合理的限制，農民無法通過宅基地獲得財產收益。基于集體成員身份而享有的宅基地使用權，難以發揮其應有的保障功能，反而成為負擔。由于缺乏法定的自愿退出機制，農民進城后遺留在農村的大量房屋和宅基地處于閑置狀態，宅基地使用權成為“雞肋”化的權利，造成農村土地資源的極大浪費。既有宅基地使用權制度已經難以滿足社會現實需求。
在法律制度層面，有關宅基地使用權制度的法律規定主要分布在《土地管理法》以及《物權法》之中。《土地管理法》是從宅基地使用權設定的審核審批、宅基地使用權與農村土地規劃的協調，以及農戶可以申請宅基地的數量等方面對宅基地使用權的內容加以規定，其管制性色彩較為濃厚。《物權法》則是從宅基地使用權的權利內容、宅基地滅失后的重新分配及變更登記、注銷登記等內容對宅基地使用權加以規定，其主要從私法角度對宅基地使用權制度做出規定。但作為《物權法》第十三章的宅基地使用權僅僅只有4個條文，其規范內容極其簡單。其中，《物權法》第135條明確指出，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。宅基地使用權過分依賴公法性質的《土地管理法》、國家規定，使其成為公法管制的對象，而其私權屬性被嚴重壓制。由此產生的問題是，既有宅基地使用權的法律性質為用益物權，該權利應當依據民事法律行為而設定，以行政審核、審批作為宅基地使用權取得的要件，有違用益物權設定的一般規則。同時，該權利不具備可轉讓性、可抵押性，亦與用益物權的基本屬性相背離。具備上述特征的宅基地使用權難以融入用益物權體系。由此可見，既有宅基地使用權制度的上述立法缺陷亟需匡正。
二、宅基地“三權”分置政策的提出及其目標
針對宅基地使用權制度存在的問題，黨中央不斷深入探索，積極提出應對策略。黨的十七屆三中全會提出“完善宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”。這一政策突出強調了依法保障農民宅基地使用權的重要性。黨的十八屆三中全會確立了以“賦予農民更多財產權，探索建立農村房屋抵押、轉讓的長效機制”為宗旨的宅基地權利制度改革指導方針。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》進一步強調：“對農民住房財產權做出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。”這一政策進一步提出了建立宅基地有償使用及自愿退出機制，凸顯了宅基地使用權的財產屬性，對進一步整合農村土地資源，解決農村房屋閑置問題，盤活農村土地資產，實現農村土地的高效、集約利用具有重要指導意義。上述政策的出臺指明了宅基地使用權改革的總體方向。2018年1月，中共中央、國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權’分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”這一政策明確了宅基地使用權制度改革的具體方案，實現了宅基地使用權制度改革的進一步深化。至此，宅基地使用權制度改革政策已經形成完備的體系。
宅基地“三權”分置政策的目標在于，盤活閑置宅基地，提高宅基地利用效率，充分發揮宅基地使用權的財產權功能。
首先，這一政策目標的實現以堅持集體土地所有制，保障農民土地權益為前提。集體土地所有制是我國農村基本的土地制度，是社會主義公有制的重要組成部分。農村土地集體所有，使得農民個體能夠參與農村土地的經營、管理，合理利用土地并獲得收益，真正成為農村土地權益的享有者，進而保障農民土地權益的實現。因此，集體土地所有制為實現農民土地權益提供了有效的制度支持，保障農民土地權益是集體土地所有制宗旨的具體體現。堅持集體土地所有制、保障農民土地權益是中國土地制度改革應當堅守的政治底線，宅基地“三權”分置改革亦不能例外。
其次，這一政策的出發點和落腳點在于促使宅基地使用權權利功能發生轉向，即由以實現保障功能為主轉變為兼顧保障與效率，在適當維持宅基地使用權保障功能的情況下，較為充分地實現其財產功能。既有的宅基地使用權制度并未完全擺脫計劃經濟體制思維，過分地強調宅基地使用權的保障功能，而忽視其應有的財產權功能，進而導致宅基地資源浪費嚴重、利用效率低下等弊端的產生，而提升宅基地使用權的財產權功能，實現兩種功能的平衡才是宅基地“三權”分置目標的應有之義。
三、農村土地權利體系視角下的宅基地“三權”分置
政策不能替代法律。宅基地“三權”分置政策的落實必然需要以既有的制度資源為基礎，將其轉化為現實有效的權利制度。這一權利制度應當以宅基地“三權”分置改革的政策目標為指引，明確所有權、資格權、使用權三者的關系，注重權利制度的體系性和科學性。從既有宅基地使用權制度的發生邏輯出發，宅基地使用權屬于一種用益物權。這種用益物權是在集體土地所有權基礎之上設立的他物權。既有宅基地使用權自然嵌入“集體土地所有權—用益物權”這一基本的權利架構之中。宅基地“三權”分置政策向現實的權利制度轉化，依然需要以“集體土地所有權—用益物權”的權利架構為依托，具體理由如下：
首先，從改革開放以來農村土地權利制度改革的歷史經驗來看，其基本主線是在集體土地所有權與農村土地用益物權分離上做文章。這一基本的權利架構成為建構、完善中國農村土地權利的預設前提。宅基地“三權”分置的制度化依然要以既有的“集體土地所有權—用益物權”的權利架構為基礎，否則這一改革便會脫離既有農村土地權利體系，否定既已取得的農村土地改革經驗。
其次，“集體土地所有權—用益物權”的權利架構能夠合理解釋所有權、資格權、使用權三者的關系，使政策上的“三權”有效轉化為農村土地權利體系中的“三權”。從權利性質角度出發，宅基地“三權”分置政策中的所有權、使用權，對應的應當是既有物權法中的集體土地所有權、宅基地使用權，核心問題是如何在 “集體土地所有權—用益物權”權利架構下，明確資格權的法律性質，使其有效融入這一權利架構之中。實現這一目標，需要以“集體土地所有權—用益物權”權利架構的固有特征的剖析為切入點。“集體土地所有權—用益物權”權利架構下的集體土地所有權具有較強的保障功能。這一保障功能體現為集體成員基于其成員身份享有廣泛的集體成員權。集體土地所有權保障性功能的發揮，最終體現為使集體成員在集體土地所有權行使過程中享有共同利益，即通過利益轉化機制使集體利益能為每個成員分享，并保證該利益歸屬于成員個體。在法律制度層面，這一共同利益分配給集體成員的正當性最終表現為集體成員對集體成員權的享有。集體成員權包括集體土地所有權主體在占有、使用、收益、處分集體土地過程中，成員享有的知情并參與決策權、利益分配請求權、用益物權取得權以及利益損害救濟權等權利。集體成員權的行使成為集體土地所有權實現其保障功能的正規渠道。雖然集體成員權在概念上因其身份性有別于集體土地所有權，但現實中，集體成員權的狀態就是集體土地所有權的狀態，集體組織享有和行使集體土地所有權與集體成員享有和行使成員權是一個重合的過程。集體成員權使法律意義上的集體土地所有權具備實質內容，是促使集體土地所有權向實質化方向發展的核心動力。基于集體土地所有權固有的保障性功能，其概念的涵射范圍遠遠超出了一般意義上的所有權，集體土地所有權的內容較一般意義上的所有權更為豐富，即這一所有權的內容不僅僅局限于抽象的權利主體對物的占有、使用、收益、處分，還應當包括集體成員在集體土地所有權權利行使過程中享有的，保障其基本生產、生活的集體成員權。
從法律性質來看，農戶資格權是集體成員以戶為單位請求集體為其設定宅基地使用權的權利，該權利基于農戶內部成員身份直接依法獲得，其性質應當屬于集體成員權，宅基地資格權應屬成員權的實體內容，是集體成員實現在集體所有土地上享有的居住權益的方式，而集體成員權屬于集體所有權的范疇。由此推定，農戶資格權的權利內容包含于集體土地所有權權利內容之中。因此，宅基地“三權”分置政策中的所有權、資格權和使用權，在物權法層面仍然表現為“集體土地所有權—用益物權”的權利架構。這一權利架構能夠完全滿足宅基地“三權”分置權利配置的需求。
四、宅基地“三權”分置制度的確立
依據中央政策精神建構宅基地“三權”分置制度，集體土地所有權應當延續其保障性功能，而宅基地使用權的財產權屬性應當得到提升，其保障性功能需要適度弱化。以此為目標而形成的集體土地所有權、宅基地使用權，應當是在既有法律規范體系下，經過完善與改造后的集體土地所有權、宅基地使用權。農戶資格權作為一種新型的集體成員權，其權利內容應當得到法律的進一步確認，進而實現該權利的法定化。宅基地“三權”分置制度的確立，應當以落實宅基地所有權、建構農戶資格權為基礎，以改造既有宅基地使用權為核心。
（一）落實宅基地所有權
宅基地“三權”分置政策中的所有權在法律上應當對應宅基地所有權。宅基地“三權”分置政策以“落實所有權”為政策目標，顯然已經意識到我國宅基地所有權在農村土地權利體系中處于逐漸邊緣化的狀態。“落實所有權”就是要改變這一現狀，使宅基地所有權在我國農村土地權利運行體系及土地管理實踐中發揮其應有的作用。落實宅基地所有權，應當在明確既有問題的基礎上，有針對性地完善宅基地所有權的相關制度。
1.明確宅基地所有權主體
《民法通則》第74條第3款的規定突出強調了農村土地歸農民集體所有，依據上述規定，宅基地屬于農村土地，其應當歸屬于“農民集體”所有。但是“農民集體”并非我國民法中既有的權利主體類型，亦非內涵和外延較為明確的法律概念，其模糊性顯而易見。2007年頒布實施的《物權法》進一步明確集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有（《物權法》第59條第1款）。集體土地屬于不動產，應當屬于本集體成員集體所有。但是在“農民集體”這一概念并不明確的情況下，哪些人員屬于集體成員，集體成員資格的標準如何確定等有關集體成員的法律規定更是付之闕如。集體成員的范圍、法律地位亦處在不確定狀態，將集體土地所有權的主體確認為“集體成員集體所有”，“集體成員集體所有”無非是“農民集體所有”表述的同義反復，依然難以使集體所有權主體清晰化。集體土地所有權主體在立法上之所以處于模糊狀態，主要原因在于土地歸國家和集體所有是社會主義公有制的集中體現，是不可動搖的基本經濟制度，是任何法律必須遵守的原則。這種“絕對土地公有制”，成為中國《憲法》《民法通則》以及《物權法》的基本出發點。對所有制的過度強調，致使《民法通則》《物權法》忽略了從法律制度層面對集體土地所有權主體予以明確界定。由此可見，權利主體不明確是落實宅基地所有權需要解決的首要問題。
從法律技術層面來看，集體土地所有權主體首先應當具備民事主體法律資格。《民法通則》將集體土地所有權的主體確定為農民集體，但并沒有賦予農民集體以民事法律主體資格。2017年頒布實施的《民法總則》亦沒有賦予農民集體以法人地位。農民集體始終沒有成為法定的民事權利主體。同時，農民集體成為民事主體亦存在較大的理論障礙。因此，農民集體難以成為現實的集體土地所有權主體。而集體經濟組織具有法人資格，其具備成為集體土地所有權主體的特定條件。對于宅基地而言，集體經濟組織成為宅基地所有權主體具有以下比較優勢：
首先，集體經濟組織作為宅基地所有權主體有利于實現宅基地所有權主體與宅基地所有權行使主體的統一。《民法通則》將集體土地所有權主體定位為農民集體，而將集體經濟組織確定為集體土地所有權的行使主體（《民法通則》第74條第3款）。由于農民集體不屬于法定的民事主體，對農民集體的認知和法律界定均存在模糊性，如何協調其與集體經濟組織的關系成為難以解決的技術難題。因此，集體土地所有權主體與集體土地所有權行使主體相區分，只會使集體土地所有權主體的界定更加復雜，不具有任何現實意義。
其次，從歷史沿革的角度出發，集體經濟組織在我國農業集體化發展過程中一直扮演著重要角色。從合作組到初級合作社，從初級合作社到高級合作社、人民公社，集體經濟組織在農業集體化過程中表現為不同的組織形態。特定的歷史時期，高級合作社、人民公社的集體土地所有權主體地位已經得到國家政策和廣大農民群眾的認可。與之相對，農民集體在我國農業合作化歷史發展過程中從未形成特定的組織形態。與農民集體相比，農村集體經濟組織的組織進化發展程度更高。集體經濟組織作為宅基地所有權主體具有一定的歷史基礎。
再次，在我國廣大農村地區，集體經濟組織作為現實存在的組織已經為人們所普遍認可。同時，各個農村地區的集體經濟組織經過多年的發展，已經具備較為健全的組織機構和完善的人員配備。其在集體土地經營、管理過程中發揮了重要而積極的作用，由其作為法定的宅基地所有權主體具有現實基礎。
對于集體經濟組織作為宅基地所有權主體，有兩點值得說明：一是集體經濟組織的組織形態并非單一，而是呈現多樣化的狀態。農村股份合作社等多種合作化組織均屬于集體經濟組織。可以說，集體經濟組織屬于一種總括性的法律概念。由此決定，宅基地所有權主體的組織形式具有多樣性。不同地區的農民可以根據本地區集體土地經營管理的現實需求組建不同形式的集體經濟組織，由其享有和行使宅基地所有權，最大限度地保障了宅基地所有權主體享有和行使這一權利的有效性。二是集體經濟組織作為宅基地所有權主體，其與農民集體為具體與抽象的關系。集體土地歸農民集體所有，是從所有制角度對集體土地歸屬的總體認識。依據馬克思主義政治經濟學的觀點，所有制是從宏觀角度描述生產、生活資料由哪一階級或社會集團占有或控制的抽象性概念。所有權則是國家法律制度背景下，描述具體的不動產或動產歸誰所有的概念。所有制決定所有權，所有權是所有制的具體體現。從所有制與所有權兩者關系的角度出發，《民法通則》認定集體土地歸屬于農民集體所有是對集體土地所有制的宣示，是對集體土地歸屬的整體描述，并不是在法律制度層面對集體土地所有權主體予以界定。與之對應，上述法律將集體土地所有權的行使主體確定為集體經濟組織，是在法律制度層面對集體土地所有權權利主體的確認，是對集體土地所有制在法律制度層面如何實現的具體闡釋。在所有制層面，集體土地歸農民集體所有，農民集體是全體集體成員的集合。在所有權層面，集體土地所有權歸屬于集體經濟組織，集體經濟組織代表農民集體作為集體土地所有權主體，行使該所有權。因此，集體經濟組織是“農民集體”之民事表達主體，將集體經濟組織確認為集體土地所有權主體并不等于否認農村土地集體所有制，而是在法律制度層面實現這一所有制的具體方式。《民法通則》雖然沒有明確表明集體經濟組織應當作為集體土地所有權主體，但亦能推斷集體經濟組織實質上就是集體土地所有權主體。作為集體土地的具體類型，宅基地所有權主體應當認定為集體經濟組織。
2.賦予宅基地所有權以完整的權能
宅基地所有權在實踐中并不具備完整的處分權能。這種處分權能的不完整性主要表現為宅基地使用權以行政審批為設定條件（《土地管理法》第62條第3款），宅基地所有權人不能完全依照“意思合意+登記公示”的用益物權設定方式為他人設定宅基地使用權。
賦予宅基地所有權以完整的處分權能是落實宅基地所有權應有的內涵。宅基地所有權具備完整的處分權能意味著宅基地所有權主體在符合土地規劃的前提下，經過法定決議程序后，可以自主決定為集體成員設定宅基地使用權。除此以外，鑒于宅基地所有權主體是特定組織，集體內部成員應當通過民主方式對宅基地進行處分，不受其他人干預，具有一定的獨立性，由此決定法律應當賦予宅基地所有權以管理權能，管理權能具體包括集體成員對集體土地的使用和處分的民主管理、民主監督以及相關事務的執行管理和監督管理。
3.建立宅基地所有權行使的程序性規則
宅基地所有權主體是特定的組織，組織對特定權利的行使必然基于組織意志，而組織意志的形成本質上是組織成員依據特定程序規則所形成的決議。在這一過程中，程序性規則決定了組織意志能否有效形成，進而決定了權利行使是否具備正當性。由于我國既有法律對于宅基地所有權主體行使該權利的程序性規則沒有明確規定，多數宅基地所有權主體在行使其權利過程中往往忽略程序性規則的作用，致使其行使權利的行為效力受到質疑，進而導致大量糾紛的產生。以落實宅基地所有權為契機，宅基地所有權行使程序性規則的建立對于促進集體土地所有權的規范化具有重要意義。
宅基地所有權的行使涉及宅基地的處分以及宅基地的日常管理。對上述事項的決議應建立如下程序性規則：首先，法律或集體組織章程應當確立多數決規則，即上述事項須由集體組織2/3以上成員參與表決方可進行，由參與表決的集體組織成員的2/3以上通過方為有效。其次，宅基地所有權主體每一年度應當就宅基地處分以及宅基地的日常管理事項向集體成員定期通告。集體成員如果有20%以上對于公布的信息有異議，可以申請查詢集體組織對上述事項的決議記錄或其他相關材料。再次，集體成員認為宅基地所有權主體在宅基地處分以及日常經營、管理過程中有違反法律、行政法規強制性規定或損害集體利益的情形，可以申請宅基地所有權主體對上述決議內容進行復議，集體成員的復議申請被駁回的，集體成員可以以個人名義向法院提起訴訟，維護其合法權益。
（二）建構農戶資格權
1.農戶資格權的立法設計
在將農戶資格權認定為集體成員權的前提下，農戶資格權應當作為集體土地所有權的部分內容，在集體土地所有權既有法律規定內容之上對其加以完善。我國既有法律未將集體成員權作為具體的權利類型而予以規定。雖然集體成員權沒有以獨立的權利類型身份出現在既有法律體系中，但是《物權法》在集體所有權相關規定中涉及了集體成員權的內容。將集體成員權視為集體土地所有權應有內容的立法體例暗示了立法者認同，在財產權中鑲嵌人法內容，將集體成員權在制度上設計為農村土地權利結構的組成部分的立法傾向。如果將屬于集體成員權的農戶資格權予以單獨立法規定，不僅略顯突兀，而且與既有法律體系難以融合。因此，實現農戶資格權的法定化，只需對既有《物權法》有關集體成員權的規定加以完善，體現農戶資格權的具體內容即可。以民法典編纂為契機，農戶資格權作為集體成員權的具體類型，其內容應當包含在《民法典物權編》有關集體成員權的規范內容之中。具體而言，未來立法應當從以下方面對農戶資格權的權利性質和內容予以確認：
首先，農戶資格權具有集體成員權屬性。農戶資格權是集體成員以戶為單位取得宅基地使用權的基礎性權利，其本質為宅基地申請資格的權利化。農戶內部全體成員基于集體成員身份而享有取得宅基地使用權的資格。農戶資格權與集體成員的成員資格具有重要的差別。一方面，集體成員資格是農戶資格權的基礎，農戶成員只有具備集體成員資格，才能享有農戶資格權。另一方面，農戶內全部集體成員資格的喪失必然導致農戶資格權的喪失，但是農戶資格權的喪失并不等于農戶內全部集體成員喪失成員資格。農戶內全部集體成員自愿放棄農戶資格權，農戶只是喪失了取得宅基地使用權的資格，但農戶內部集體成員仍然享有其他內容的集體成員權。除農戶主體消滅（農戶全部成員死亡或喪失集體成員身份）及該農戶內部全體集體成員自愿放棄該農戶資格權外，該農戶資格權不受任何組織、個人的剝奪。農戶這一權利受到侵害，農戶內部成員可以以農戶名義追究侵害者的侵權責任。
其次，農戶資格權具有自愿放棄性。農戶全體成員以書面形式通知集體組織放棄取得宅基地使用權資格，該意思表示自書面通知送達集體組織后生效。集體組織應當對該書面通知予以留存備案。農戶全體成員放棄取得宅基地使用權資格的，如果其已經取得宅基地使用權，則有義務在合理期限內向集體組織交還宅基地，宅基地之上所建房屋的所有權仍然歸屬于該農戶。此時，該農戶可以與集體組織協商，將該房屋的所有權轉讓給集體組織，集體組織按當地房屋交易價格向放棄農戶資格權的農戶支付房款。集體組織亦可以指定本集體內部其他申請宅基地使用權的農戶接收自愿交回的宅基地，由其按照當地房屋交易價格支付房款。如果放棄農戶資格權的農戶未取得宅基地使用權，集體組織將不再為其分配宅基地使用權。農戶內部全體集體成員一旦自愿放棄農戶資格權，該農戶不能再次申請宅基地使用權。農戶將房屋出租、轉讓而宅基地隨之流轉的或農戶閑置宅基地超過一定期限的，視為農戶自愿放棄農戶資格權。農戶自愿放棄農戶資格權以有償為原則，以無償為例外。以有償為原則，自愿放棄農戶資格權的農戶可以從集體組織獲得相應補償，這一做法能夠調動不需要宅基地的農戶自愿放棄農戶資格權的積極性，促進農村土地資源的節約，亦符合中央政策精神。以無償為例外是為了糾正農戶在利用宅基地過程中的不當行為，防止其雙重獲利。
再次，農戶資格權的行使具有明確的法律界限。宅基地資格權是宅基地分配資格權，該權利一旦行使，便歸于消滅，其結果是取得作為實體財產權的宅基地使用權。已經取得宅基地使用權的農戶，不能基于農戶資格權再次向集體組織申請宅基地使用權。此時，農戶資格權的行使受到法律限制。但是有下列情況之一的，農戶可以行使資格權，再次向集體組織申請宅基地使用權：一是宅基地因自然災害、意外事故以及被征收等原因滅失，宅基地使用權消滅；二是宅基地使用權因受到不法侵害，權利人無法行使該權利；三是集體組織通過正當的表決程序允許農戶行使農戶資格權，再次申請宅基地使用權。明確農戶資格權行使的界限，目的在于防止農戶濫用農戶資格權獲取多處宅基地造成農村土地資源的浪費，保證“一戶一宅”法律原則的貫徹落實。
最后，農戶資格權不具有可轉讓性。農戶資格權是權利人基于農戶內部成員的集體成員身份而取得的權利。因此，這一權利具有較強的身份屬性，其可轉讓性必然受到權利主體身份條件的制約。
2.農戶資格權法定化的意義
從功能角度出發，農戶資格權的確立主要具有兩方面重要意義：一是有利于保障以農戶為單位的集體成員依法獲得宅基地使用權。保證農民居有其所是宅基地權利制度的核心目標。既有《物權法》雖然賦予宅基地使用權以用益物權性質，但是對于農戶取得這一權利的法定依據卻語焉不詳。由于缺乏法律的明確指引，在一些農村地區，集體組織以種種不正當理由拒絕為農戶分配宅基地的現象時有發生，農戶取得宅基地使用權的合法權益受到侵害。因此，農戶資格權作為農戶取得宅基地使用權的基礎性權利，明確其法律地位，對于保障農戶依法取得宅基地使用權具有重要而現實的意義。二是農戶資格權的確立，有利于建立合理、有效的宅基地使用權自愿退出機制，從而有效促進農村土地資源的統一規劃和利用。我國既有法律沒有對宅基地使用權人的主動退出和土地所有人撤銷的強制退出做出區分，既有法律將宅基地使用權的消滅事由視為宅基地使用權強制退出事由，包括宅基地被征收、宅基地閑置而被集體組織收回、土地滅失等情形。但對于宅基地使用權人自愿退出行為的法律性質、退出程序尚缺乏法律的明確規定。而農戶資格權為宅基地使用權退出機制的建立提供了強有力的支撐。同時，農戶資格權的確立為提高農村土地利用效率，解決農村宅基地閑置問題開辟了新的道路。在集體組織向農戶分配宅基地使用權之前，農戶內部全體成員可以通過明確的意思表示放棄農戶資格權，集體組織將不再給該農戶分配宅基地。集體組織可以及時將預備分配的宅基地納入土地規劃另作他用，進而提高農村土地利用效率。在農戶取得宅基地使用權后，農戶內部全體成員亦可以通過明確的意思表示放棄農戶資格權，集體組織將及時收回其已經取得的宅基地使用權進而對宅基地重新加以利用，避免宅基地的閑置。
（三）改造宅基地使用權
1.宅基地使用權改造的問題與爭議
宅基地“三權”分置政策中的使用權從性質來看，應當對應法律上的宅基地使用權。但該宅基地使用權應當是對既有宅基地使用權改造而形成的新型的宅基地使用權。
改造既有宅基地使用權，面臨最主要的問題是宅基地使用權的身份屬性較強，而財產屬性較弱：其一，宅基地使用權的權利取得和享有主體只能為集體內部的農戶，集體以外的其他人不能取得宅基地使用權。其二，宅基地使用權人只能占有、使用宅基地，而不能將其轉讓、抵押或進行其他的物權處分，宅基地使用權的流通和融資功能受到極大限制。
針對上述問題，目前學界主要提出兩種解決方案：第一種解決方案主張，我國的宅基地使用權應當進行較為徹底的制度改革，去除其身份屬性，使其具備完全的財產屬性。首先，集體成員以外的自然人、法人、其他組織均可以成為宅基地使用權的主體，權利主體并不限于本集體成員所組成的農戶。其次，既有的宅基地使用權人對宅基地只享有占有、使用權，不享有收益權和處分權（《物權法》第152條），這是法律對宅基地使用權的不當限制。事實上，宅基地使用權應當具備收益權能、處分權能，權利人可以對該權利進行相應的處分（轉讓、抵押）并獲得收益。第二種解決方案主張，宅基地使用權應當保留其身份性、福利性的特征，但其財產權屬性應當得到進一步提升。由于宅基地使用權具有自物權屬性，在此權利之上可以設定完全財產屬性的地上權，進而間接實現宅基地使用權的流轉。如此一來，宅基地使用權既保留了身份性、福利性，其財產權屬性又得以增強。
就第一種方案而言，宅基地使用權的改造應當秉持依據我國農村實際，循序漸進的原則，不能搞極端自由化。換言之，宅基地使用權的改造應當把握好 “度”，不能搞“一刀切”。宅基地使用權的身份性、福利性是宅基地使用權制度的固有屬性，是這一權利制度的核心特征。宅基地“三權”分置制度化應當以堅持宅基地使用權固有屬性為前提基礎。宅基地“三權”分置改革并不意味著徹底否定宅基地使用權的保障功能，而是在維持其保障功能的前提下，適當增強該權利的財產屬性。這一理念決定了宅基地使用權的改造應當采取折中路線，即保留既有宅基地使用權的身份性、福利性，同時賦予宅基地使用權以更多的財產權功能。這一改革路線符合改革開放以來我國農村土地制度改革一貫遵循的邏輯。拋棄宅基地使用權的固有屬性，無視宅基地使用權保障功能，只會使宅基地使用權異化或崩潰，有違宅基地“三權”分置改革的政策精神。
就第二種方案而言，以保留宅基地使用權身份性、福利性為基礎，適當提升宅基地使用權的財產屬性的方案理念值得肯定，但以在宅基地使用權之上設定地上權作為實現這一方案理念的具體措施卻值得商榷：其一，地上權與宅基地使用權是在不同物權體系下的制度概念，盲目引進這一制度對我國既有的用益物權體系將產生不良影響，且制度成本過于高昂。此外，兩者在制度功能上有相近之處，關系難以界定，很難統一于同一權利體系之下。其二，宅基地使用權之上設定地上權使既有的權利關系人為地復雜化，不利于權利體系的清晰化，其進步性值得懷疑。因此，以保留宅基地使用權身份性、福利性的固有特征，提升其財產權屬性為指導理念，實現宅基地使用權的改造需要另尋思路。
2.宅基地使用權改造的具體構想
事實上，《土地管理法》第62條對宅基地的利用、宅基地取得的審批程序、“一戶一宅”規則等內容做出規定，這一條文位于《土地管理法》第5章“建設用地”中。可見，《土地管理法》將宅基地視為一種集體建設用地。依據《土地管理法》第43條及第63條的規定，集體建設用地只能用于農村居民建設住宅、興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）、村的公共設施以及公益事業建設，集體土地一律不允許以出讓、轉讓或出租的方式從事其他非農建設。可見，現行法律中，集體建設用地使用權在權利主體、權能以及權利設定自由度方面受到了極大限制，這一限制阻礙了我國統一的建設用地市場的形成以及集體土地的合理利用，剝奪了集體土地所有權主體應當獲得的土地收益。因此，集體建設用地使用權制度改革勢在必行。從未來集體建設用地使用權改革的趨勢來看，集體土地所有權人可以為他人設定以從事經營性產業為目的的建設用地使用權，集體土地所有權主體可以通過設定該權利獲得土地收益。同時，該權利具有可轉讓性、可抵押性。這意味著既有的集體建設用地使用權結構需要重新整合。《土地管理法》所規定的，以農村居民建設住宅、鄉（鎮）、村的公共設施以及公益事業建設為目的而設定的集體建設用地使用權具有無償性、公益性的特征，其不具有經營性。這一權利不具備轉讓性、抵押性，不屬于集體經營性建設用地使用權；以興辦鄉鎮企業等以獲得經營收益為目的而設定的集體建設用地使用權，其設定具有有償性、經營性的特征，屬于集體經營性建設用地使用權。這一權利具備轉讓性、抵押性。由此可見，集體建設用地使用權具體包括非經營性集體建設用地使用權與集體經營性建設用地使用權。雖然非經營性集體建設用地使用權與經營性集體建設用地使用權屬于兩種不同類型的集體建設用地使用權，但是在符合土地規劃并經過管理審批的前提下，集體土地所有權人可以依照一定的程序使兩種集體建設用地使用權相互轉化，進而實現兩種權利的有效溝通。嘗試將宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地使用權，避免了宅基地使用權處分直接開放造成的過大沖擊，同時也降低了改革的成本和難度。
依循這一思路，宅基地使用權作為一種法定的非經營性建設用地使用權，可以通過轉化為經營性集體建設用地使用權的方式，間接實現該權利的對外轉讓及抵押。在此基礎上，法律應當完善既有宅基地使用權登記制度，建立特定條件下的宅基地有償使用制度。
3.宅基地使用權改造的應然效果
以宅基地“三權”分置政策精神為指導，改造后的宅基地使用權應當具備以下特征：
第一，宅基地使用權在初始分配過程中應當保留其身份性特征，即只有集體成員組成的農戶方可申請取得該權利。集體以外的農戶以及城鎮居民不能成為宅基地使用權初始取得的權利主體。
第二，宅基地使用權應當具備可轉讓性。宅基地使用權具備可轉讓性是建立宅基地流轉市場的前提基礎，亦是提高宅基地利用效率的重要舉措。宅基地使用權的轉讓不以建有房屋為限制條件，未建有房屋的宅基地使用權亦可轉讓。以權利的受讓主體為標準，宅基地使用權的轉讓分為兩種情況：一是宅基地使用權的受讓主體為本集體農戶，該權利轉讓不受任何限制；二是宅基地使用權的受讓主體為本集體農戶以外的其他受讓主體，此時，原宅基地使用權人應當書面通知集體組織，集體組織應當于特定期間內且在其轄區范圍內發出公告。如果本集體內有農戶申請宅基地使用權且尚未獲得這一權利，該農戶在同等條件下享有優先取得宅基地使用權的權利。如果本集體內沒有農戶主張該權利，集體不得無故阻礙宅基地使用權的轉讓。此時，集體組織應當向土地規劃部門提請變更土地權利類型申請，即作為交易對象的宅基地應當轉變為集體經營性建設用地。但該宅基地轉變為集體經營性建設用地后，其用途仍應當限定為住宅建設。集體土地所有人按照集體經營性建設用地使用權收費標準對土地使用權人收取費用，對于超過宅基地法定標準的面積加倍收取費用。轉變后的集體經營性建設用地使用權的受讓主體，不再受到身份的限制，進而間接實現宅基地使用權的轉讓。值得注意的是，農村房屋屬于農民所有，其享有對房屋的自由處分權。農民可以將房屋轉讓給本集體組織以外的農民。由于我國法律實行“房隨地走”“地隨房走”的不動產權利變動原則，農村房屋權屬變動自然涉及宅基地權利變動。本集體組織成員以外的農村房屋受讓人亦可以選擇取得宅基地的租賃權，這種宅基地租賃權應當依據法律規定產生，是一種法定的租賃權。法定租賃權一旦設定，法律應當視為享有宅基地使用權的農戶自愿放棄農戶資格權，其不再享有向集體組織申請宅基地使用權的權利，理由在于將房屋轉讓給本集體組織以外的農民，說明該農民不再需要宅基地，由其享有以取得宅基地為目的的農戶資格權已無實際意義。如果承認該農民繼續享有該權利，那么該農民可以依據該權利再次申請宅基地，有違“一戶一宅”原則。此時，原宅基地使用權消滅，房屋受讓人取得以宅基地所有人為出租人的宅基地法定租賃權。宅基地所有人有權向宅基地使用人收取租金，對于超過宅基地法定標準的面積加倍收取租金。
第三，宅基地使用權應當具備可抵押性。但是宅基地使用權的抵押應當征得集體組織同意。集體組織同意后應當按照法律規定，將作為交易對象的宅基地轉變為集體經營性建設用地，但該宅基地轉變為集體經營性建設用地后，其用途仍應當限定為住宅建設。對于超過標準部分的宅基地，不得轉化為集體經營性建設用地，而是應當由集體收回。此時，宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地使用權，從而具備可抵押性。
第四，宅基地使用權在特定情況下具備有償性。宅基地由集體成員組成的農戶取得、使用的，集體組織不收取任何費用，進而體現宅基地使用權的身份性、福利性。如果集體成員所組成的農戶必須從集體購買宅基地或租賃宅基地，那么他們作為集體土地所有權主體的成員就失去了意義。集體土地所有權就異化為脫離集體成員的私有權。但是如果集體成員組成的農戶使用的宅基地超過規定面積，集體組織可以對超過標準部分按集體經營性建設用地收費標準收取使用費。同時，集體組織對于超標部分的宅基地亦可以強制收回。這一措施有利于遏制宅基地使用權人任意多占宅基地、隨意擴大宅基地面積現象的發生。此外，宅基地使用權轉讓后由集體成員以外的人使用，此時宅基地使用權應當轉化為集體經營性建設用地使用權，集體組織按照集體經營性建設用地收費標準向該土地使用人收取費用。
第五，宅基地使用權應當以登記作為權利的設定要件，以變更登記的完成作為權利變動的要件。既有宅基地使用權是否以登記作為權利設定、變動的要件，《物權法》《土地管理法》沒有做出明確規定，但《物權法》僅僅要求已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記（《物權法》第155條）。考慮到我國宅基地使用權登記制度還不夠完善，有些農村地區還沒有建立宅基地使用權登記制度，《物權法》并沒有將登記作為宅基地使用權設定、變更的要件。然而，宅基地使用權不以登記作為權利設定、轉讓的要件，該權利的設定及變動缺乏法定的公示方式，必然妨害交易安全，宅基地使用權轉讓以及抵押制度便難以確立。以登記作為權利設定、轉讓的法定要件，有利于實現權利在交易過程中的清晰化，保障交易安全，有利于宅基地使用權財產屬性的加強。同時，集體經營性建設用地使用權具備完全的可轉讓性、可抵押性，因而其應當以登記作為權利設定、變動的要件，允許宅基地轉化為集體經營性建設用地的情況下，宅基地使用權亦應當以登記作為權利設定、變動的要件，為宅基地轉化為集體經營性建設用地掃清制度障礙，進而實現兩種權利的有效溝通。
五、結語
宅基地“三權”分置是我國農村土地制度改革的又一重大舉措。這一改革的目標為：充分保證農戶資格權和宅基地使用權，適度放活宅基地使用權，提升宅基地使用權的財產屬性。宅基地“三權”分置改革目標的實現，必須將宅基地“三權”分置政策轉化為現實可行的法律制度。以既有物權法中“集體土地所有權—用益物權”的權利結構為制度平臺，宅基地“三權”分置政策中的“所有權”對應的是既有物權法中的集體土地所有權；“資格權”應當定性為集體成員權，其權利內容應當屬于集體土地所有權的范疇；“使用權”對應的是既有物權法中的宅基地使用權。宅基地“三權”分置的權利構造仍然表現為“集體土地所有權—用益物權”。在既有農村土地權利體系下，宅基地“三權”分置制度的確立需要滿足以下條件：一是完善既有集體土地所有權制度；二是明確農戶資格權的功能及權利內容；三是改造既有宅基地使用權，增強其財產權屬性。
作者簡介:姜楠，男，吉林大學馬克思主義學院講師，博士后，法學博士。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報社科版
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