——本刊專訪武漢大學社會學院研究員、博士生導師楊華
作者 化定興
實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，黨中央對此高度重視。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，旨在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。不過，從目前來看，仍有部分地方形式主義問題突出，鄉(xiāng)村治理存在諸多難點。那么，形式主義為何會在基層泛濫，鄉(xiāng)村治理中的主要痛點是什么，就這些問題，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了武漢大學社會學院研究員、博士生導師楊華（以下簡稱“楊”）。
要理解鄉(xiāng)村，就要理解縣域治理的邏輯
記：您一向?qū)h域治理這塊比較感興趣，原因是什么？
楊：我們團隊（武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心）最早是做鄉(xiāng)村治理研究工作的，采取集體駐村調(diào)研的方式來獲取信息和積累經(jīng)驗。一般一個調(diào)研單位時間為15天到30天不等，調(diào)研方式主要是深度訪談，每個訪談的單位時間為兩到三個小時。我們在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理中的一些重要經(jīng)驗及問題，難以在鄉(xiāng)、村兩級層面進行理解，而是涉及基層治理的體制機制問題。縣一級是承上啟下的結(jié)點層級，它既是上面政策在基層的執(zhí)行者，也是基層政策的制定者，它兼具宏觀和微觀兩個方面的特性。因此，要理解鄉(xiāng)村諸問題，就要理解縣域治理的機制和邏輯，也就是要在打通縣、鄉(xiāng)、村的基礎(chǔ)上來把握農(nóng)村基層的政治社會現(xiàn)象。縣域治理研究實質(zhì)上是對縣、鄉(xiāng)、村治理現(xiàn)象的研究。所以，我們現(xiàn)在做農(nóng)村基層治理調(diào)研，一般是先在村里待上一個星期左右，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)蹲點一段時間，然后到縣級相關(guān)部門進行調(diào)研；有條件的還要訪談縣級主要領(lǐng)導。縣域治理研究就是要在縣、鄉(xiāng)、村三個層級來回往復，把三個層級的經(jīng)驗貫通起來理解基層治理現(xiàn)象。
記：社會學十分注重實地調(diào)查，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查中，您感受最深的是什么？
楊：對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，最重要的資源是“人”的資源，它要在財、物、權(quán)、體制等方面的強約束下，把上面交辦的和下面要求的“事”給辦好，這就必須充分調(diào)動和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人力資源，其中包括領(lǐng)導干部對自身勞動力的過度剝削。要充分調(diào)動和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力資源，就要靈活地在治理機制上進行創(chuàng)新，通過治理機制創(chuàng)新來激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人事，以實現(xiàn)對“事”的有效治理。
所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面，面對諸多的治理事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會有抱怨，會有牢騷，埋怨責權(quán)利不匹配；但另一方面，他們又將大量自上而下和自下而上的治理事務(wù)做好了。其秘訣就在于，在治理資源有限性的條件下，通過創(chuàng)新治理機制，打破既有體制的科層設(shè)置，又整合既有體制的資源，有針對性地解決問題，實現(xiàn)治理的有效性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權(quán)利匹配不全是負面效應
記：責權(quán)利相統(tǒng)一原則可以說是管理中的通用原則，但據(jù)您了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責權(quán)利并不匹配，主要體現(xiàn)在哪些方面？
楊：通俗點講，責權(quán)利相統(tǒng)一就是有多少權(quán)、給多少錢就辦多少事、得多少好處，而責權(quán)利不匹配則是權(quán)力小、資源少，但是責任大、事情多。理想的科層制是責權(quán)利相統(tǒng)一、相匹配的體制，每一層級、每一科室、每一個崗位都擁有法定資源、按照法定職權(quán)辦理法定事務(wù)。中國基層治理中責權(quán)利不匹配現(xiàn)象不是出現(xiàn)在條線部門，而是下一級的黨委政府上。比如，縣級黨委政府相對于省市黨委政府而言，存在責權(quán)利不匹配現(xiàn)象；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府相對于縣級黨委政府而言，也存在責權(quán)利不匹配現(xiàn)象。如果說縣級黨委政府還可以把任務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則無法將大量的任務(wù)直接壓向作為自治單位的村級組織，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責權(quán)利不匹配現(xiàn)象在各層級黨委政府中是最嚴重的。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責權(quán)利不匹配有以下主要表現(xiàn)。
一是人員少。即便有的部門滿崗滿員，也往往會被縣級權(quán)勢部門抽調(diào)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活的人少。
二是經(jīng)費少。縣級黨委政府及部門只下派任務(wù)，而一般不給予相應的經(jīng)費配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要自己籌資將任務(wù)完成。
三是權(quán)力小。縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立明確的權(quán)力清單體系，縣級部門將任務(wù)和事務(wù)不斷地往鄉(xiāng)鎮(zhèn)下壓，但是相應的法定權(quán)力卻還留在縣級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想完成上級部門的任務(wù)，就得在法定職權(quán)之外想別的辦法和策略。
四是雜事多。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的不僅僅是“上面千條線、下面一根針”的問題，而且每個部門的每個科室都在想方設(shè)法地創(chuàng)造雜事、制造任務(wù)，以表示自己在認真做事。這些任務(wù)最終都要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來落實。更要命的是上面各部門的科室還在不斷地創(chuàng)立、增設(shè)。
五是政治性強。上級領(lǐng)導和部門下派的任務(wù)越來越政治任務(wù)化，完不成就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記政治意識不強、政治站位不高，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導不得不把所有的事情都當作重要事情要處理，責權(quán)利不匹配現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。
當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權(quán)利不匹配，也不全是負面消極效果。積極的效應是充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以最少的資源和成本，辦了最大多數(shù)的事，實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村的跨越式治理和縣域的超常規(guī)發(fā)展，同時也創(chuàng)造了諸多適應各地的治理機制，豐富了我國基層治理的樣態(tài)，活躍了基層治理。
記：責權(quán)利并不匹配的原因是什么？
楊：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責權(quán)利不匹配現(xiàn)象的根源與以下兩個方面緊密相連。
一是與我國的黨政體制方面存在問題有關(guān)系。所謂黨政體制，就是黨通過自己的組織體系進行全面領(lǐng)導的體制。黨的組織原則是黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。當上級黨組織給下級黨組織下達任務(wù)后，下級黨組織要無條件地予以完成。下級黨組織在沒有條件完成任務(wù)的情況下，也要創(chuàng)造條件完成任務(wù)。在過去主要是搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、追求GDP增長、完成社會改造任務(wù)的情況下，上級黨組織通過將任務(wù)“包干”給下級黨組織，進行目標責任制管理，而不對下級黨組織完成任務(wù)的過程進行監(jiān)控。這樣，下級黨組織就會有較大的剩余索取權(quán)，因此有較強的主體性和主動性。在“包干制”下，雖然上級黨組織沒有給予相應的資源和權(quán)力，但是下級黨組織可以自己整合資源完成任務(wù)，并得到上級黨組織相應的政治獎勵和經(jīng)濟激勵，那么下級黨組織的責權(quán)利是相對匹配的。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級下達的任務(wù)，如果沒有匹配相應的資源，它即使應付過去，也不會出太大的問題。
二是與執(zhí)法部門事權(quán)下放有關(guān)。執(zhí)法部門本身并不能直接給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，但是它們可以以上級黨委政府的名義壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從調(diào)查來看，執(zhí)法部門下壓任務(wù)的方式包括以下內(nèi)容。其一是將部門的行政事務(wù)塞進縣級黨委政府的紅頭文件，從而轉(zhuǎn)化為縣級黨委政府下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務(wù)，自己從法律、政策的執(zhí)行者搖身一變成為針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查者和考核者。其二是以屬地管理的名義將任務(wù)往鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓。其三是通過分管領(lǐng)導的權(quán)威，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導施壓，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不重視分管領(lǐng)導所分管的事務(wù)。其四是將部門事務(wù)提高到政治的高度給鄉(xiāng)鎮(zhèn)施壓。其五是通過微信工作群的方式，不定期地對全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作進行督促、排名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為了面子，也要對縣級部門的事情予以重視。這樣一來，上級部門的分內(nèi)事情就變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的重要的政治任務(wù)，但是上級部門又沒有下達相應的執(zhí)法權(quán)及其他執(zhí)法資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只能頭懸“達摩克利斯劍”去干活，通過管理的方式而不是執(zhí)法的方式來完成任務(wù)。
形式主義的根源在官僚主義
記：一些基層形式主義泛濫，是否很大一部分原因是由于任務(wù)多、精力少？
楊：形式主義泛濫的原因很多，主要有以下幾個方面：
一是上面的任務(wù)越來越多，也越來越重要。所有部門、科室的任務(wù)都標榜“很重要”，所有部門、科室都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)有“生殺予奪”的檢查考核權(quán)，所有的檢查考核都實行“頂格管理”，而不考慮下面的實際情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有能力完成所有“重要”事務(wù)的時候，在很多方面就只能以形式主義來應付之。
二是上面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)范化管理越來越嚴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主的空間越來越小。自主空間并不是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不講規(guī)矩，而是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)自身的情況來靈活地完成上面的任務(wù)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主體性。一旦對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的手腳束縛死了，他們的主體性就發(fā)揮不出來，他們在完成任務(wù)的過程中也就沒有成就感和獲得感，最終就變成了機械地為完成任務(wù)而完成任務(wù)。
三是基層治理形式從結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變。結(jié)果管理只看結(jié)果，不看過程，通過結(jié)果的量化評比來激勵下級黨委政府。這是典型的發(fā)包式管理方式，能夠發(fā)揮承包方的主體性、積極性和創(chuàng)造性。
過程管理則是通過對過程的監(jiān)控來達到預期效果，需要對過程進行量化批評來激發(fā)下級按照上級的要求完成任務(wù)。過程的量化主要是通過留痕的方式來體現(xiàn)。最典型的過程管理是在黨建領(lǐng)域。黨建的結(jié)果是難以量化評比的，但是可以通過對黨建過程進行量化評比。比如交了多少表格、搞了多少次活動、活動形式有沒有創(chuàng)新、檢查了多少次、有沒有按照清單準備材料等。上級檢查下級黨建看材料，下級應付上級檢查就成了做材料。搞活動本身只需要花半天時間，但是為了將活動做成材料就得用兩三天時間，包括活動前有預案，活動中有簽到、有材料、有影像，活動后有總結(jié)等。
過程管理是典型的包攬式管理，它表現(xiàn)為上級對下級完成任務(wù)過程的“全景式”監(jiān)控，下級自主發(fā)揮的空間小。下級就可能通過形式主義來應對上級的過程監(jiān)控，比如通過“做材料”而不是“做實事”來對付上級的過程檢查考核。
記：如何才能解決您在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的這些問題？
楊：針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權(quán)利不匹配問題，解決之道不是不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去承擔上級部門下發(fā)的任務(wù)，而是上級部門的相關(guān)執(zhí)法資源要能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所調(diào)配，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是責任主體，也是權(quán)力主體。這涉及條塊關(guān)系的調(diào)整問題。要解決這個問題，在不同地區(qū)有不同的辦法。
在江浙沿海地區(qū)，通過擴權(quán)強鎮(zhèn)的方式來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的條塊矛盾。由于江浙沿海地區(qū)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)達，企事業(yè)單位眾多，農(nóng)民市民化程度高，大量外來人口擁入，縣級部門有下沉的壓力。通過縣級部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些部門的調(diào)配權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以解決諸多需要各執(zhí)法部門配合的治理事務(wù)。
在北京平谷區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務(wù)越來越重，需要調(diào)配縣級部門進行綜合執(zhí)法的次數(shù)也越來越多，但是又還沒有達到縣級部門完全下沉的地步。因此，平谷區(qū)就通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”的機制創(chuàng)新，將整合區(qū)級部門下鄉(xiāng)執(zhí)法的權(quán)限交給街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣只要街鄉(xiāng)在治理過程中遇到需要上級職能部門配合的事情，就可以啟動“吹哨”機制，被“吹哨”的部門就得在既定的時間內(nèi)趕往鄉(xiāng)鎮(zhèn)“報道”。
在湖南新邵縣，針對縣級不同的重點任務(wù)，采用“重點線”的機制，將分管領(lǐng)導、相關(guān)部門、城關(guān)鎮(zhèn)等單位納入不同的“重點線”，這樣就能夠很好地整合領(lǐng)導權(quán)威、部門職權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的資源，在責權(quán)利匹配條件下有針對性地解決問題。比如“棚戶區(qū)改造”重點線，由縣級主要領(lǐng)導掛帥，縣棚改辦、建設(shè)局、城管局、發(fā)改局、財政局、國土局、城關(guān)鎮(zhèn)等單位派駐人員參與。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式主義的根源在上面的官僚主義。歸結(jié)起來，有兩點值得進一步討論：第一點是上面下達的每項任務(wù)都很重要，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)花十分的精力去做。這說明上面的官僚主義不注重下面的實際情況，亂下任務(wù)，亂定指標，完不成亂扣帽子，出了問題加碼問責。第二點是上面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)的檢查考核只看形式不重實效。上面既要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干活，又不信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和主體性發(fā)揮不出來。而上面只有通過不斷強化過程監(jiān)控來敦促鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干活，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部變成了上級完成任務(wù)過程中的沒血沒肉沒感情的機器人。他們機械地按照上級指定的操作步驟完成任務(wù)，這個過程就必定沒有創(chuàng)造性，沒有成就感，變得枯燥乏味，形式主義就必然發(fā)生。所以，要根治基層的形式主義，就必須從治理上面的官僚主義入手。
★個人簡介：楊華，武漢大學社會學院研究員，博士生導師，中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要從事農(nóng)村階層分化、農(nóng)民自殺與縣鄉(xiāng)治理研究。在核心刊物發(fā)表論文100余篇。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《清風》雜志118期
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