——本刊專訪武漢大學社會學院研究員、博士生導師楊華
作者 化定興
實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容，黨中央對此高度重視。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，旨在推進鄉村治理體系和治理能力現代化。不過，從目前來看，仍有部分地方形式主義問題突出，鄉村治理存在諸多難點。那么，形式主義為何會在基層泛濫，鄉村治理中的主要痛點是什么，就這些問題，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了武漢大學社會學院研究員、博士生導師楊華（以下簡稱“楊”）。
要理解鄉村，就要理解縣域治理的邏輯
記：您一向對縣域治理這塊比較感興趣，原因是什么？
楊：我們團隊（武漢大學中國鄉村治理研究中心）最早是做鄉村治理研究工作的，采取集體駐村調研的方式來獲取信息和積累經驗。一般一個調研單位時間為15天到30天不等，調研方式主要是深度訪談，每個訪談的單位時間為兩到三個小時。我們在與鄉鎮干部的訪談中發現，鄉村治理中的一些重要經驗及問題，難以在鄉、村兩級層面進行理解，而是涉及基層治理的體制機制問題?？h一級是承上啟下的結點層級，它既是上面政策在基層的執行者，也是基層政策的制定者，它兼具宏觀和微觀兩個方面的特性。因此，要理解鄉村諸問題，就要理解縣域治理的機制和邏輯，也就是要在打通縣、鄉、村的基礎上來把握農村基層的政治社會現象?？h域治理研究實質上是對縣、鄉、村治理現象的研究。所以，我們現在做農村基層治理調研，一般是先在村里待上一個星期左右，再到鄉鎮蹲點一段時間，然后到縣級相關部門進行調研；有條件的還要訪談縣級主要領導?？h域治理研究就是要在縣、鄉、村三個層級來回往復，把三個層級的經驗貫通起來理解基層治理現象。
記：社會學十分注重實地調查，在鄉鎮調查中，您感受最深的是什么？
楊：對于鄉鎮來說，最重要的資源是“人”的資源，它要在財、物、權、體制等方面的強約束下，把上面交辦的和下面要求的“事”給辦好，這就必須充分調動和合理配置鄉鎮干部的人力資源，其中包括領導干部對自身勞動力的過度剝削。要充分調動和合理配置鄉鎮的人力資源，就要靈活地在治理機制上進行創新，通過治理機制創新來激活鄉鎮的干部人事，以實現對“事”的有效治理。
所以，在鄉鎮，一方面，面對諸多的治理事務，鄉鎮干部會有抱怨，會有牢騷，埋怨責權利不匹配；但另一方面，他們又將大量自上而下和自下而上的治理事務做好了。其秘訣就在于，在治理資源有限性的條件下，通過創新治理機制，打破既有體制的科層設置，又整合既有體制的資源，有針對性地解決問題，實現治理的有效性。
鄉鎮責權利匹配不全是負面效應
記：責權利相統一原則可以說是管理中的通用原則，但據您了解，鄉鎮的責權利并不匹配，主要體現在哪些方面？
楊：通俗點講，責權利相統一就是有多少權、給多少錢就辦多少事、得多少好處，而責權利不匹配則是權力小、資源少，但是責任大、事情多。理想的科層制是責權利相統一、相匹配的體制，每一層級、每一科室、每一個崗位都擁有法定資源、按照法定職權辦理法定事務。中國基層治理中責權利不匹配現象不是出現在條線部門，而是下一級的黨委政府上。比如，縣級黨委政府相對于省市黨委政府而言，存在責權利不匹配現象；而鄉鎮黨委政府相對于縣級黨委政府而言，也存在責權利不匹配現象。如果說縣級黨委政府還可以把任務向鄉鎮壓的話，鄉鎮則無法將大量的任務直接壓向作為自治單位的村級組織，因此，鄉鎮的責權利不匹配現象在各層級黨委政府中是最嚴重的。
鄉鎮的責權利不匹配有以下主要表現。
一是人員少。即便有的部門滿崗滿員，也往往會被縣級權勢部門抽調，使得鄉鎮干活的人少。
二是經費少?？h級黨委政府及部門只下派任務，而一般不給予相應的經費配套，鄉鎮需要自己籌資將任務完成。
三是權力小。縣級部門與鄉鎮沒有建立明確的權力清單體系，縣級部門將任務和事務不斷地往鄉鎮下壓，但是相應的法定權力卻還留在縣級部門，鄉鎮要想完成上級部門的任務，就得在法定職權之外想別的辦法和策略。
四是雜事多?，F在鄉鎮面臨的不僅僅是“上面千條線、下面一根針”的問題，而且每個部門的每個科室都在想方設法地創造雜事、制造任務，以表示自己在認真做事。這些任務最終都要到鄉鎮來落實。更要命的是上面各部門的科室還在不斷地創立、增設。
五是政治性強。上級領導和部門下派的任務越來越政治任務化，完不成就意味著鄉鎮黨委書記政治意識不強、政治站位不高，使得鄉鎮主要領導不得不把所有的事情都當作重要事情要處理，責權利不匹配現象愈發嚴重。
當然，鄉鎮責權利不匹配，也不全是負面消極效果。積極的效應是充分發揮了鄉鎮自身的積極性、主動性和創造性，以最少的資源和成本，辦了最大多數的事，實現了縣鄉村的跨越式治理和縣域的超常規發展，同時也創造了諸多適應各地的治理機制，豐富了我國基層治理的樣態，活躍了基層治理。
記：責權利并不匹配的原因是什么？
楊：鄉鎮的責權利不匹配現象的根源與以下兩個方面緊密相連。
一是與我國的黨政體制方面存在問題有關系。所謂黨政體制，就是黨通過自己的組織體系進行全面領導的體制。黨的組織原則是黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。當上級黨組織給下級黨組織下達任務后，下級黨組織要無條件地予以完成。下級黨組織在沒有條件完成任務的情況下，也要創造條件完成任務。在過去主要是搞基礎設施建設、追求GDP增長、完成社會改造任務的情況下，上級黨組織通過將任務“包干”給下級黨組織，進行目標責任制管理，而不對下級黨組織完成任務的過程進行監控。這樣，下級黨組織就會有較大的剩余索取權，因此有較強的主體性和主動性。在“包干制”下，雖然上級黨組織沒有給予相應的資源和權力，但是下級黨組織可以自己整合資源完成任務，并得到上級黨組織相應的政治獎勵和經濟激勵，那么下級黨組織的責權利是相對匹配的。同時，鄉鎮對上級下達的任務，如果沒有匹配相應的資源，它即使應付過去，也不會出太大的問題。
二是與執法部門事權下放有關。執法部門本身并不能直接給鄉鎮下達職權范圍內的事務，但是它們可以以上級黨委政府的名義壓給鄉鎮。從調查來看，執法部門下壓任務的方式包括以下內容。其一是將部門的行政事務塞進縣級黨委政府的紅頭文件，從而轉化為縣級黨委政府下達給鄉鎮的政治任務，自己從法律、政策的執行者搖身一變成為針對鄉鎮的檢查者和考核者。其二是以屬地管理的名義將任務往鄉鎮壓。其三是通過分管領導的權威，對鄉鎮主要領導施壓，使鄉鎮不得不重視分管領導所分管的事務。其四是將部門事務提高到政治的高度給鄉鎮施壓。其五是通過微信工作群的方式，不定期地對全縣各鄉鎮相關工作進行督促、排名，鄉鎮黨委書記為了面子，也要對縣級部門的事情予以重視。這樣一來，上級部門的分內事情就變成了鄉鎮要完成的重要的政治任務，但是上級部門又沒有下達相應的執法權及其他執法資源。鄉鎮就只能頭懸“達摩克利斯劍”去干活，通過管理的方式而不是執法的方式來完成任務。
形式主義的根源在官僚主義
記：一些基層形式主義泛濫，是否很大一部分原因是由于任務多、精力少？
楊：形式主義泛濫的原因很多，主要有以下幾個方面：
一是上面的任務越來越多，也越來越重要。所有部門、科室的任務都標榜“很重要”，所有部門、科室都對鄉鎮有“生殺予奪”的檢查考核權，所有的檢查考核都實行“頂格管理”，而不考慮下面的實際情況。鄉鎮在沒有能力完成所有“重要”事務的時候，在很多方面就只能以形式主義來應付之。
二是上面對鄉鎮的規范化管理越來越嚴，鄉鎮自主的空間越來越小。自主空間并不是說鄉鎮可以不講規矩，而是說鄉鎮可以根據自身的情況來靈活地完成上面的任務，充分發揮鄉鎮干部主體性。一旦對鄉鎮干部的手腳束縛死了，他們的主體性就發揮不出來，他們在完成任務的過程中也就沒有成就感和獲得感，最終就變成了機械地為完成任務而完成任務。
三是基層治理形式從結果管理向過程管理轉變。結果管理只看結果，不看過程，通過結果的量化評比來激勵下級黨委政府。這是典型的發包式管理方式，能夠發揮承包方的主體性、積極性和創造性。
過程管理則是通過對過程的監控來達到預期效果，需要對過程進行量化批評來激發下級按照上級的要求完成任務。過程的量化主要是通過留痕的方式來體現。最典型的過程管理是在黨建領域。黨建的結果是難以量化評比的，但是可以通過對黨建過程進行量化評比。比如交了多少表格、搞了多少次活動、活動形式有沒有創新、檢查了多少次、有沒有按照清單準備材料等。上級檢查下級黨建看材料，下級應付上級檢查就成了做材料。搞活動本身只需要花半天時間，但是為了將活動做成材料就得用兩三天時間，包括活動前有預案，活動中有簽到、有材料、有影像，活動后有總結等。
過程管理是典型的包攬式管理，它表現為上級對下級完成任務過程的“全景式”監控，下級自主發揮的空間小。下級就可能通過形式主義來應對上級的過程監控，比如通過“做材料”而不是“做實事”來對付上級的過程檢查考核。
記：如何才能解決您在調研中發現的這些問題？
楊：針對鄉鎮責權利不匹配問題，解決之道不是不讓鄉鎮去承擔上級部門下發的任務，而是上級部門的相關執法資源要能為鄉鎮所調配，使鄉鎮既是責任主體，也是權力主體。這涉及條塊關系的調整問題。要解決這個問題，在不同地區有不同的辦法。
在江浙沿海地區，通過擴權強鎮的方式來解決鄉鎮與部門之間的條塊矛盾。由于江浙沿海地區鎮域經濟發達，企事業單位眾多，農民市民化程度高，大量外來人口擁入，縣級部門有下沉的壓力。通過縣級部門下沉到鄉鎮，擴大鄉鎮對這些部門的調配權力，鄉鎮就可以解決諸多需要各執法部門配合的治理事務。
在北京平谷區，鄉鎮的治理任務越來越重，需要調配縣級部門進行綜合執法的次數也越來越多，但是又還沒有達到縣級部門完全下沉的地步。因此，平谷區就通過“街鄉吹哨、部門報道”的機制創新，將整合區級部門下鄉執法的權限交給街道和鄉鎮。這樣只要街鄉在治理過程中遇到需要上級職能部門配合的事情，就可以啟動“吹哨”機制，被“吹哨”的部門就得在既定的時間內趕往鄉鎮“報道”。
在湖南新邵縣，針對縣級不同的重點任務，采用“重點線”的機制，將分管領導、相關部門、城關鎮等單位納入不同的“重點線”，這樣就能夠很好地整合領導權威、部門職權和鄉鎮屬地管理的資源，在責權利匹配條件下有針對性地解決問題。比如“棚戶區改造”重點線，由縣級主要領導掛帥，縣棚改辦、建設局、城管局、發改局、財政局、國土局、城關鎮等單位派駐人員參與。
鄉鎮的形式主義的根源在上面的官僚主義。歸結起來，有兩點值得進一步討論：第一點是上面下達的每項任務都很重要，都需要鄉鎮花十分的精力去做。這說明上面的官僚主義不注重下面的實際情況，亂下任務，亂定指標，完不成亂扣帽子，出了問題加碼問責。第二點是上面對鄉鎮完成任務的檢查考核只看形式不重實效。上面既要鄉鎮干部干活，又不信任鄉鎮干部，鄉鎮干部的積極性和主體性發揮不出來。而上面只有通過不斷強化過程監控來敦促鄉鎮干部干活，使得鄉鎮干部變成了上級完成任務過程中的沒血沒肉沒感情的機器人。他們機械地按照上級指定的操作步驟完成任務，這個過程就必定沒有創造性，沒有成就感，變得枯燥乏味，形式主義就必然發生。所以，要根治基層的形式主義，就必須從治理上面的官僚主義入手。
★個人簡介：楊華，武漢大學社會學院研究員，博士生導師，中國鄉村治理研究中心研究人員，主要從事農村階層分化、農民自殺與縣鄉治理研究。在核心刊物發表論文100余篇。
中國鄉村發現網轉自：《清風》雜志118期
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